II SAB/Kr 111/14

Uzasadnienie

D. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wojewody [...].

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Wnioskiem z dnia 3 lutego 2013 r. D. P. zwróciła się do Wojewody [...] o wznowienia postępowania, zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia 20 kwietnia 2009 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 30 marca 2005 r., nr [...], znak [...].

Pismem z dnia 22 lutego 2013 r. Wojewoda [...] poinformował wnioskodawczynię, że nie dysponuje aktami sprawy, co uniemożliwia prowadzenie postępowania. Mimo ponawianych wniosków, organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie wywołanej wnioskiem skarżącej z dnia 3 lutego 2013 r., co stało się podstawą wniesienia przez D. P. skargi do WSA na bezczynność Wojewody [...].

Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 246/13, zobowiązał Wojewodę [...] do wydania aktu z wniosku D. P. z dnia 3 lutego 2013 r. w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia 20 kwietnia 2009 r. znak: [...] - w terminie 1 miesiąca oraz stwierdził, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W dniu 3 lutego 2014 r. Wojewoda [...] wydał postanowienie nr [...], którym odmówił wznowienia na wniosek D. P. postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia 20 kwietnia 2009 r. znak: [...], z tego względu, że wnioskująca uchybiła terminowi z art. 148 § 1 K.p.a.

W dniu 7 lutego 2014 r. Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...], którą orzekł o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia 20 kwietnia 2009 r. znak: [...].

Decyzja ta została sprostowana postanowieniem z dnia 19 lutego 2014 r. w zakresie błędnego pouczenia o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego – prawidłowo winien organ pouczyć o możliwości odwołania do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB).

Pismem z dnia 24 lutego 2014 r. skarżąca wniosła do GINB odwołanie od powyższej decyzji, natomiast pismem z dnia 27 lutego 2014 r. – zażalenie na ww. postanowienie.

Pismem z dnia 10 marca 2014 r. Wojewoda [...] poinformował o tych faktach GINB, jednakże wskazał, że ze względu na przekazanie akt spraw do WSA w Krakowie przekazanie odwołania i zażalenia skarżącej wraz z aktami nastąpi w terminie 7 dni od dnia ich zwrotu przez sąd do organu.

Pismem z dnia 15 marca 2014 r. (data stempla pocztowego) skarżąca wezwała Wojewodę [...] do usunięcia naruszenia prawa przez doręczenie GINB złożonych przez nią odwołania i zażalenia w przedmiotowych sprawach wraz z aktami.

Pismem z dnia 21 marca 2014 r. Wojewoda [...] przekazał Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego odwołanie skarżącej od decyzji z dnia 7 lutego 2014 r. oraz zażalenie skarżącej na postanowienie z dnia 3 lutego 2014 r. wraz z kserokopią akt administracyjnych.

W skardze na bezczynność Wojewody [...] D. P. domagała się:

- zobowiązania organu do przesłania organowi odwoławczemu odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia 7 lutego 2014 r. nr [...] wraz z aktami sprawy oraz zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z dnia 3 lutego 2014 r. nr [...] wraz z aktami sprawy,

- stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła przebieg sprawy i podniosła, że bezczynność organu w przywołanym zakresie stanowi naruszenie przepisu art. 133 w zw. z art. 144 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w sprawie doszło do przekazania odwołania i zażalenia skarżącej organowi odwoławczemu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach spraw na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a § 2 art. 3 P.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest bezczynność Wojewody [...] polegająca na niedokonaniu w terminie czynności przekazania odwołania wraz z aktami sprawy organowi wyższemu.

Z przepisu art. 149 P.p.s.a. wynika, że istota skargi na bezczynność polega na tym, iż sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca

2003 r., IV SAB/Wa 109/07).

Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest natomiast tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1-4a P.p.s.a.). Przepisy te bowiem określają przedmioty zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego.

Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, a także wówczas, gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot.

Sąd rozpatrując skargę na bezczynność ogranicza się więc do kontroli, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa i czy przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji strona wyczerpała tryb, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.).

W rozpatrywanej sprawie skarżąca wyczerpała tryb, o którym mowa w art. 37 K.p.a., bowiem pismem z dnia 15 marca 2014 r. skarżąca wezwała Wojewodę [...] do usunięcia naruszenia prawa przez doręczenie Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego złożonych przez nią odwołania i zażalenia w przedmiotowych sprawach wraz z aktami.

Bez wątpienia też skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 P.p.s.a. i dlatego też podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu.

W okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca domagała się od organu administracji wykonania obowiązku przekazania organowi odwoławczemu odwołań wraz z aktami sprawy.

Odwołanie i zażalenie skarżącej, kierowane do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego trafiły do Wojewody [...] za pismami z dnia 24 lutego 2014 r. i 27 lutego 2014 r.

Organ administracji poinformował wprawdzie organ odwoławczy za pismem z dnia 10 marca 2014 r. o wpłynięciu tych środków odwoławczych, jednakże wskazał jednocześnie, że ze względu na konieczność przekazania akt spraw do WSA w Krakowie, przekazanie odwołania i zażalenia skarżącej wraz z aktami nastąpi w terminie 7 dni od dnia ich zwrotu przez sąd do organu.

Ostatecznie Wojewoda uczynił to w dniu 21 marca 2014 r., przekazując odwołanie i zażalenie wraz z częścią akt sprawy.

Dalej wskazać należy, że GINB zwrócił Wojewodzie [...] przedmiotowe akta ze względu na ich niekompletność pismami z dnia 27 marca i 31 marca 2014 r. Organ przesłał je organowi odwoławczemu ponownie za pismem z dnia 22 maja 2014 r.

Zgodnie z treścią art. 133 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132.

W świetle powyższej regulacji, stwierdzić należało, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności polegającej na nieprzekazaniu odwołania i zażalenia D. P. na odpowiednio: decyzję z dnia 7 lutego 2014 r. nr [...] o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia 20 kwietnia 2009 r. znak: [...] oraz postanowienie z dnia 3 lutego 2014 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia 20 kwietnia 2009 r. znak: [...], wraz z aktami sprawy w terminie 7 dni od daty ich otrzymania.

Z kserokopii akt administracyjnych sprawy, przekazanych Sądowi wraz ze skargą w niniejszej sprawie wynika, że organ administracji otrzymał odwołanie w dniu 28 lutego 2014 r., a zażalenie w dniu 3 marca 2014 r., stąd termin ich przekazania do Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego upływał odpowiednio 7 i 10 marca

2014 r.

Tymczasem Wojewoda [...] przekazał ww. pisma wraz z niekompletnymi aktami sprawy po raz pierwszy w dniu 21 marca, a ostatecznie i skutecznie (wobec ich zwrotu przez GINB z powodu niekompletności) dopiero w dniu 22 maja 2014 r. Swoją bezczynność organ uzasadniał faktem niedysponowania aktami administracyjnymi, które zostały przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w związku z rozpoznaniem innej skargi w tej sprawie administracyjnej.

W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. Brak akt sprawy, przesłanych innemu organowi albo sądowi, nie jest przyczyną niezależną od organu i nie stoi na przeszkodzie w rozpoznaniu sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1999 r., sygn. akt III SAB 83/98, Lex Omega nr 41155, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2004 r., sygn. akt I SAB 142/03). Jest to bowiem przeszkoda usuwalna - w takiej sytuacji organ powinien wystąpić do sądu z wnioskiem o czasowe wypożyczenie akt administracyjnych w celu niezwłocznego rozpatrzenia sprawy lub też o skopiowanie tychże akt (zob. np. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1503/10). To rzeczą organu jest zorganizować pracę tak, by być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi. Dzisiejsze środki techniczne są w pełni wystarczające, by sprawnie i skutecznie rozwiązać ten problem. Bierne oczekiwanie na ich zwrot jest zatem bezczynnością (tak w postanowieniu z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/13 i wyroku z dnia 9 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1533/06, por. także w wyrokach WSA w Warszawie 21 listopada 2006 r., sygn. akt I SAB/Wa 146/06 i 17 listopada 2006 r., sygn. akt SAB/Wa 119/06).

W rozpatrywanej sprawie Wojewoda [...] niewątpliwie pozostawał w bezczynności, a jego wyjaśnienia nie zasługują na uwzględnienie. W piśmie do GINB z dnia 10 marca 2014 r. wskazał on na konieczność przekazania akt do sądu administracyjnego, co miało uniemożliwiać przesłanie ich organowi odwoławczemu.

Przekazanie 11 dni później niekompletnych akt administracyjnych nie może stanowić o braku bezczynności po stronie organu, tym bardziej, że wskutek zwrotu akt przez GINB z powodu ich niekompletności, Wojewoda przekazał odwołania wraz z aktami ostatecznie w dniu 22 maja 2014 r. Nie jest przy tym okolicznością wyłączającą odpowiedzialność Wojewody za fakt bezczynności to, że akta administracyjne sprawy znajdowały się w WSA w Krakowie. Nawet bowiem w przypadku braku możliwości wypożyczenia przedmiotowych akt, organ mógł przejrzeć te akta w Sądzie, dokonać potwierdzenia posiadanych kserokopii oraz ewentualnie wystąpić o wydanie stosownych kserokopii z akt sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności poprzez nieprzekazanie odwołania i zażalenia D. P. wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu.

W myśl przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, "przepis art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 P.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie - z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 K.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy więc przyjąć, iż wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.".

W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd ustalił fakt bezczynności organu, uznając jednocześnie, iż bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, Lex Omega nr 1218894). Taką cechę, tj. oczywistości w naruszeniu prawa, należy przyjąć w niniejszym stanie faktycznym, w którym organ administracji publicznej nie zrealizował w sposób prawidłowy i w ustawowo zakreślonym terminie obowiązku przekazania organowi odwoławczemu odwołania i zażalenia skarżącej wraz z aktami sprawy.

W konsekwencji, wobec stwierdzonej bezczynności, noszącej znamiona rażącego naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o wymierzeniu organowi grzywny na podstawie art. podstawę art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a., która w tym wypadku ma zarówno charakter dyscyplinujący, jak i charakter sankcji. Wysokość grzywny odzwierciedla ciężar gatunkowy stwierdzonego naruszenia prawa, a także okres bezczynności, skutkującej naruszeniem zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 K.p.a. i terminu załatwienia sprawy, wszczętej wnioskiem skarżącej.

W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kwoty uiszczonego wpisu.