IV SAB/Po 61/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr sprawy [...] Burmistrz [...] (dalej: "Burmistrz") – działając na podstawie art. 145 § 1, art. 146 § 2, art. 150 § 1 i art. 151 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") – "po rozpatrzeniu wznowionego postępowania" w sprawie zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku [...], odmówił uchylenia decyzji.

Od opisanej decyzji odwołania złożyli: Stowarzyszenie [...] (dalej: "Stowarzyszenie") oraz K. D-Z – odrębnymi, jednobrzmiącymi pismami, zastępowani przez tego samego pełnomocnika, J. K. W pismach tych pełnomocnik wskazywał, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia i wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, iż strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji.

Dnia [...] maja 2012 r. do organu odwoławczego, Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO"), wpłynęły odrębne wezwania do usunięcia naruszenia prawa od Stowarzyszenia oraz od K. D-Z, reprezentowanych przez ww. pełnomocnika. Pełnomocnik wskazywał, że Burmistrz przesłał odwołania pismem z dnia [...] marca 2012 r. Od tego czasu minął ponad miesiąc, a sprawa nie została załatwiona. Zastrzegł, że w przypadku dalszej bezczynności organu wniesie skargę do sądu administracyjnego.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], SKO wskazało nowy termin załatwienia sprawy – do dnia 31 sierpnia 2012 r. Organ wyjaśnił, że zwłoka w załatwieniu sprawy wynika z konieczności uzyskania (wypożyczenia) akt z Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") w wyniku złożenia przez Stowarzyszenie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 573/11, gdyż nie dysponując aktami sprawy nie ma możliwości rozpatrzenia sprawy w terminie. Jak wynika z treści postanowienia, zostało ono wydane "w sprawie dotyczącej odwołania K. D-Z" od ww. decyzji Burmistrza z dnia [...] marca 2012 r. Zgodnie z rozdzielnikiem, zostało ono przesłane wszystkim stronom postępowania, w tym dwoma przesyłkami pełnomocnikowi odwołujących się.

Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. Stowarzyszenie (dalej też: "Skarżący"), reprezentowane przez radcę prawnego G. W., złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność SKO w rozpoznaniu odwołania od decyzji Burmistrza z dnia 14 marca 2012 r., wnosząc o:

1) uwzględnienie przez SKO skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a.");

2) w przypadku niezałatwienia sprawy w trybie autokontroli – uwzględnienie skargi przez Sąd oraz zobowiązanie SKO do wydania orzeczenia w terminie przez Sąd określonym;

3) zasądzenie od SKO na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kosztów postępowania w kwocie 357 zł [wynagrodzenie pełnomocnika 240 zł (1 x stawka minimalna), koszt wpisu 100 zł, koszt opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa 17 zł].

Uzasadniając skargę Stowarzyszenie wskazało na brak jakiejkolwiek reakcji SKO po doręczeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa w dniu [...] maja 2012 r. Od doręczenia odwołania minęły ponad 2 miesiące a sprawa odwołania, pomimo wezwania do usunięcia naruszenia prawa, do tej pory nie została załatwiona, chociaż powinna być załatwiona w ciągu miesiąca.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podkreślając brak swojej bezczynności z uwagi na fakt poinformowania stron o przedłużeniu terminu do rozpatrzenia sprawy do dnia 31 sierpnia 2012 r. z powodu konieczności wypożyczenia akt oraz na podjęcie szeregu czynności z tym związanych, a także z uwagi na rozstrzygnięcie sprawy odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] – wobec czego, zdaniem SKO, nie ma już podstaw do zobowiązania organu w trybie art. 149 p.p.s.a. do wydania orzeczenia w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, że skargę na bezczynność SKO wniosło wyłącznie Stowarzyszenie, zaś z uprawnienia do złożenia skargi nie skorzystała K. D-Z, zawiadomiona (na ręce pełnomocnika) w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, nowym terminie oraz o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy, przy czym obie strony miały tego samego pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym (J. K.). Sąd podkreśla ten fakt, bowiem zawodowy pełnomocnik zarzucił w skardze Stowarzyszenia "brak jakiejkolwiek reakcji" SKO na wystosowane przez Stowarzyszenie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (Sąd oceni ten zarzut w dalszej części uzasadnienia). Nie bez znaczenia jest także okoliczność znana Sądowi z urzędu (z akt innych spraw sądowoadministracyjnych zawisłych przed tut. Sądem), że pełnomocnikiem Stowarzyszenia na etapie postępowania administracyjnego jest zwykle J. K., zaś na etapie postępowania sądowoadministracyjnego – r. pr. G. W.

W niniejszej sprawie jest poza sporem, że po wniesieniu skargi, a przed wydaniem niniejszego wyroku, SKO załatwiło sprawę odwołania Stowarzyszenia – niezałatwienia której dotyczyła skarga – wydając decyzję z dnia [...] lipca 2012 r.

Zgodnie z tezą uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r. (I OPS 6/08; ONSAiWSA 2009, Nr 4, poz. 63), przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. – organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności.

W tym miejscu należy podkreślić, że w świetle art. 269 § 1 p.p.s.a. wykładnia zawarta w uchwałach NSA, co do zasady, wiąże sądy administracyjne, a w szczególności Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, który nie znalazł jakichkolwiek podstaw do uruchomienia sformalizowanego trybu umożliwiającego odstąpienie od stanowiska zajętego w uchwale, a opisanego w tym przepisie (por. wyrok NSA z 24.01.2012 r., I OSK 2054/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

W uzasadnieniu przywołanej uchwały NSA wskazał, że do wszczęcia postępowania na skutek wniesienia skargi dochodzi z dniem doręczenia skargi organowi, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy (art. 54 § 1 p.p.s.a.). Z tym momentem organ administracyjny staje się stroną tego postępowania i ma obowiązek udzielenia odpowiedzi na skargę oraz przesłania do sądu skargi i akt sprawy. Ponadto z dniem doręczenia skargi organowi powstaje jego uprawnienie do dokonania autokontroli zaskarżonego działania lub bezczynności. Instytucja ta stanowi jedyną na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego dopuszczoną przez prawo możliwość podjęcia przez organ władczego rozstrzygnięcia w sprawie, w której wniesiono skargę do sądu. Dalej NSA wskazał, że w literaturze przedmiotu przyjmuje się pogląd, iż postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpią zdarzenia, w następstwie których przestanie istnieć sprawa sądowoadministracyjna, co oznacza, że przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. NSA zaznaczył, że nie budzi w zasadzie kontrowersji stanowisko, iż w szczególności sprawa sądowoadministracyjna przestaje istnieć na skutek uwzględnienia skargi przez organ administracyjny w trybie autokontroli i zaznaczył, że jeżeli stanowisko to nie budzi zastrzeżeń w odniesieniu do postępowań ze skargi na określone działanie (akt lub czynność) organu administracji, to nie ma żadnego powodu, ażeby nie miało ono zastosowania również w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi na bezczynność. NSA zaznaczył i to, że jeżeli do daty orzekania przez sąd organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to – mimo pozostawania w zwłoce – przestaje on tkwić w bezczynności. Postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie jego bezczynności staje się więc bezprzedmiotowe również i z tego powodu, i dlatego podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zarazem z cytowanej uchwały NSA jasno wynika, że sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jedynie uznawszy, że organ był bezczynny w tej dacie, ale przestał nim być, wydając stosowny akt lub podejmując właściwą czynność w trybie autokontroli, sąd powinien uznać, iż przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności), a co za tym idzie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. W takim przypadku bowiem już samo wniesienie skargi na milczenie organu wywołuje pożądany skutek w postaci likwidacji jego bezczynności. NSA zaznaczył, że nie ma wówczas żadnych innych powodów, które przemawiałyby za wydaniem wyroku oddalającego skargę, który – najogólniej rzecz ujmując – jest orzeczeniem stwierdzającym, że podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia prawa jest bezzasadny.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności rozstrzygnąć, czy organ odwoławczy rzeczywiście pozostawał w bezczynności w załatwieniu sprawy odwołania Stowarzyszenia w dniu wniesienia przez nie skargi.

W ocenie Sądu wyrażone w skardze przekonanie o istnieniu takiej bezczynności nie było uzasadnione. Godzi się w tym miejscu podkreślić, że sąd administracyjny rozstrzyga spór pomiędzy skarżącym a organem administracji publicznej o legalność zaskarżonego aktu lub czynności albo ich braku. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia prawa przez SKO, pomimo nierozpatrzenia odwołania Stowarzyszenia do dnia wniesienia skargi. Organ odwoławczy uprzednio doręczył bowiem pełnomocnikowi reprezentującemu m.in. Stowarzyszenie (na etapie postępowania administracyjnego) postanowienie z dnia [...] maja 2012 r. informujące o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, nowym terminie oraz przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy. Faktem jest, że postanowienie to – jak wynika z jego treści – zostało formalnie wydane tylko w reakcji na wezwanie K. D-Z. ("w sprawie jej odwołania"), chociaż identycznej treści wezwanie wystosowało także Stowarzyszenie, reprezentowane przez tego samego pełnomocnika. Bezsprzecznie było to formalne uchybienie SKO. W okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób jednak uznać tego uchybienia za na tyle istotne, izby uprawniało Stowarzyszenie do skutecznego poszukiwania ochrony prawnej przed Sądem z powołaniem się na "brak jakiejkolwiek reakcji" SKO na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wystosowane przez Stowarzyszenie. Należy zaznaczyć, że wspomniane postanowienie zostało skutecznie doręczone przez SKO pełnomocnikowi obojga odwołujących się dwoma odrębnymi przesyłkami. Na jednej zwrotce wskazano: "J. K. [...] pełn. K. D-Z.", zaś na drugiej – "J. K. [...] pełn. Stow. [...]" (k. 38 i 39 akt adm.). Wszystko to czyni uprawnionym wniosek, że Stowarzyszenie, za pośrednictwem swego pełnomocnika, zostało skutecznie powiadomione o przedłużeniu toku postępowania odwoławczego. Brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw ku temu, aby pełnomocnik (tu: J. K.) mógł zasadnie oczekiwać rozstrzygnięcia odwołania jednej z reprezentowanych przez siebie stron (tu: Stowarzyszenia), w sytuacji gdy został poinformowany przez organ, że rozpoznanie odwołania drugiej ze stron przezeń reprezentowanych (tu: K. D-Z.), od tej samej decyzji, napotkało istotne przeszkody – skoro na gruncie polskiej procedury administracyjnej nie ulega wątpliwości, że wszystkie odwołania wniesione od tej samej decyzji muszą być rozpatrzone łącznie i rozstrzygnięte jedną decyzją (por. wyrok NSA z 01.04.2005 r., OSK 1230/04, CBOSA).

Reasumując, w ocenie Sądu pełnomocnik reprezentujący w postępowaniu odwoławczym obie strony kwestionujące decyzję Burmistrza, w tym Stowarzyszenie (w aktach sprawy brak dokumentu wypowiedzenia pełnomocnictwa udzielonego przez Stowarzyszenie) został skutecznie zawiadomiony o niezałatwieniu sprawy w terminie, w trybie art. 36 k.p.a.

W postępowaniu ze skargi na bezczynność przyczyny przedłużenia terminu w trybie art. 36 k.p.a. podlegają kontroli sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie SKO wskazało, że zwłoka wynika z konieczności uzyskania (wypożyczenia) akt z NSA w wyniku złożenia przez Stowarzyszenie skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 573/11. Organ wyjaśnił, że nie dysponując aktami sprawy nie ma możliwości rozpatrzenia sprawy w terminie. Sąd wskazuje, że w aktach administracyjnych znajdują się dokumenty potwierdzające starania SKO o skompletowanie akt sprawy, w tym korespondencja z WSA w Poznaniu oraz z Wydziałem II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA. Należy zaznaczyć, że WSA w Poznaniu odmawiał początkowo wypożyczenia akt z uwagi na otwarty termin do wniesienia skargi kasacyjnej. W związku z tym Sąd ocenia, że SKO faktycznie kompletowało akta administracyjne w celu rozpoznania złożonych odwołań i nie dopuściło się w tym zakresie bezczynności.

Wobec powyższego późniejsze rozpoznanie przez SKO obu odwołań decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., wydaną już po wniesieniu niniejszej skargi, nie może być poczytane za działanie podjęte w ramach autokontroli zaskarżonej bezczynności, lecz jako zwykły tok czynności organu odwoławczego – SKO po skompletowaniu akt administracyjnych sprawy rozpoznało oba odwołania, gdyż ustały przeszkody ku temu. W ocenie Sądu, SKO postąpiło właściwie wydając swoją decyzję, pomimo wpłynięcia skargi na bezczynność. Przyjęcie innego rozumowania mogłoby prowadzić do ukształtowania się szkodliwej praktyki, że organy administracji – chcąc uniknąć zarzutu działania w warunkach autokontroli – powstrzymywać się będą od załatwiania sprawy po wniesieniu skargi na bezczynność, koncentrując się na wykazaniu spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 36 k.p.a., a to w celu uniknięcia konieczności zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (art. 201 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie nie można zaś uznać, że Skarżący zasadnie domagał się ochrony prawnej od Sądu.

W związku z powyższym Sąd – nie znalazłszy podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność SKO ani do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego – na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.