II SA/Wa 404/12

Uzasadnienie

Wnioskiem z [...] czerwca 2011 r. A. M. (dalej jako skarżący) zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o przyznanie renty specjalnej, podnosząc, że w związku z prowadzoną działalnością polityczną [...] był dyskryminowany, co przejawiało się przenoszeniem z wydziału [...] do wydziału [...] bądź oddelegowaniem. Ponadto skarżący podał, że jest członkiem Ochotniczej Straży Pożarnej, Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Mechaników Polskich, w latach 1990-1998 społecznie pełnił funkcję ławnika w Sądzie Rejonowym w [...]. Obecnie jedynym źródłem utrzymania jest zasiłek stały w kwocie – 444,00 zł, co zdaniem skarżącego nie zaspokaja jego podstawowych potrzeb. Jest osobą chorą, a lekarz orzecznik ZUS uznał go za osobę zdolną do pracy. Skarżący podał, że ubiegał się o rentę z tytułu niezdolności do pracy, jednakże Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił przyznania powyższego świadczenia.

Decyzją z [...] października 2011 r. Prezes Rady Ministrów, na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ, odwołując się do treści powyższego przepisu, uznał, że okoliczności wynikające z uzasadnienia wniosku i nadesłanych dokumentów nie dają podstaw do przyznania A. M. świadczenia specjalnego.

Świadczenie specjalne może być przyznane bowiem jedynie osobie posiadającej wybitne, niepowtarzalne zasługi w jakiejś dziedzinie aktywności, np.: zawodowej, artystycznej, społecznej czy politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowych zdarzeń losowych. Sytuacja bytowa skarżącego, choć brana jest pod uwagę, jednak nie może być jedyną przesłanką uzasadniającą przyznanie takiego świadczenia.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ponownie podkreślił, że jako działacz [...] walczył o wolność. Zwrócił również uwagę na swoją trudną sytuację materialną.

Decyzją z [...] stycznia 2012 r. Prezes Rady Ministrów utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgodnie z przyjętymi zasadami postępowania, potwierdzonymi przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 października 2006 r., sygn. akt P 38/05 (123/9A/2006) oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, świadczenie specjalne może być przyznane osobie legitymującej się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami i osiągnięciami w jakiejś dziedzinie aktywności, np. na niwie zawodowej, społecznej, artystycznej, sportowej czy też politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczeń specjalnych sytuacja bytowa wnioskodawców brana jest pod uwagę, jednak nie stanowi jedynego kryterium przyznawania tych świadczeń. W przeciwnym wypadku świadczenia specjalne zastępowałyby świadczenia przyznawane w ramach pomocy społecznej, co nie było zamiarem ustawodawcy przy stanowieniu przepisu art. 82 ust. 1 ww. ustawy.

W rozpoznawanej sprawie organ ocenił, że zgromadzone materiały nie stanowią szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania skarżącemu świadczenia specjalnego. Podstawą uzyskania świadczenia specjalnego przyznawanego przez Prezesa Rady Ministrów (w trybie szczególnym) są przede wszystkim udokumentowane okoliczności, które wskazują, iż wnioskodawca podczas swojej działalności, np. politycznej, sportowej, naukowej, społecznej, gospodarczej położył wybitne zasługi, np. dla rozwoju kraju, a jego obecna sytuacja socjalno-bytowa jest rażąco niesprawiedliwa w odniesieniu do jego dokonań. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie występuje. Wnioskodawca nie udokumentował skutecznie, by legitymował się wybitnymi ww. osiągnięciami i zasługami.

Organ podkreślił, iż świadczenia specjalne przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów nie są świadczeniami zastępczymi, np. w przypadku odmowy przyznania przez ZUS lub Prezesa ZUS-u świadczeń z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub gdy wysokość świadczeń nie zaspokaja potrzeb świadczeniobiorców. Nie stanowią one również żadnego odszkodowania czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy czy cierpienia. Świadczenia specjalne przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych podlegają innym regulacjom prawnym, aniżeli renty i emerytury z Funduszu Ubezpieczenia Społecznego i stanowią odrębne obciążenie budżetu państwa. Prezes Rady Ministrów nie ustala uprawnień obywateli do określonych świadczeń ani nie jest arbitrem sporów w tej dziedzinie.

Uznanie argumentów skarżącego – w ocenie organu – sprawiłoby, iż każda osoba, która ma trudną sytuację socjalno-bytową (w tym również zdrowotną), nie zgadza się z odmownymi decyzjami ZUS, ma bezsporne prawo do otrzymania świadczenia specjalnego przyznawanego przez Prezesa Rady Ministrów. Ocena taka spowodowałaby odejście od obowiązujących zasad przyznawania świadczeń w szczególnych, niepowtarzalnych przypadkach. Przywilej takiego wsparcia ze strony państwa jest przyznawany autorytetom, których osiągnięcia i dorobek są uznawane i cenione w kraju, a taka okoliczność w przedmiotowej sprawie nie występuje. Wskazanych przez skarżącego osiągnięć nie można bowiem – zdaniem organu – uznać za wybitne i niepowtarzalne. Na podstawie zgromadzonego materiału nie znaleziono również wystarczających przesłanek mogących uznać sytuację skarżącego jako szczególne zdarzenie losowe i stać się podstawą do przyznania świadczenia przez Prezesa Rady Ministrów. Ponadto organ zauważył, iż skarżący nabędzie prawo do nabycia świadczenia emerytalnego z chwilą osiągnięcia powszechnego wieku emerytalnego wynoszącego dla mężczyzn 65 lat. Prawo to nie jest uzależnione, w przypadku skarżącego, od udowodnienia określonego minimalnego okresu ubezpieczenia.

W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił, że organ nie uwzględnił całego materiału dowodowego, gdyż nie zapoznał się z zeznaniami świadków – byłych przewodniczących komisji zakładowych [...]. Nadto skarżący podtrzymał swoje wcześniejsze zarzuty, zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, akcentując swoją trudną sytuację materialną.

W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał w całości swoją dotychczasową argumentację.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego nieuwzględnienia zeznań świadków, organ uznał, że zarzut ten jest bezzasadny. Okoliczności wskazane w przełożonej przez skarżącego kopii zaświadczenia podpisanego przez byłych przewodniczących komisji zakładowej [...], tj. członkostwo skarżącego w [...] oraz prześladowanie w związku z działalnością polityczną w postaci przenoszenia z wydziału [...] do wydziału [...] lub oddelegowywania, zostały przez organ uwzględnione w opisie stanu faktycznego.

Ustalone okoliczności zostały poddane wnikliwej analizie i ocenie zgodnie z art. 80 k.p.a. Organ wyjaśnił przyczyny przyjętej oceny materiału dowodowego. W ocenie organu skarżący nie wykazał wybitnych indywidualnych zasług lub osiągnięć a przyznanie świadczenia specjalnego następuje w szczególnych, niepowtarzalnych przypadkach. Cechy takiej nie spełnia sytuacja socjalno-bytowa oraz zdrowotna skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Świadczenia z omawianego przepisu mają charakter wyjątkowy i finansowane są bezpośrednio z budżetu Państwa, a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (art. 84 ustawy emerytalnej). Ustawa nie gwarantuje przyznania świadczenia, nie stwarza także podstaw do występowania z jakimikolwiek roszczeniami w tym zakresie. Kwestię przyznania świadczenia pozostawia uznaniowej decyzji Prezesa Rady Ministrów.

Uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza wprawdzie jej sądowej kontroli, ale oznacza, że kontrola ta sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych, określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W szczególności Sąd kontroluje, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej, oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza kontrolą sądowoadministracyjną. Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wychodząc poza granice określone w cytowanym art. 1 § 1 i § 2 ww. ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Sąd, oceniając zaskarżoną decyzję w omówionym wyżej zakresie, nie stwierdził, by naruszała ona prawo w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie.

Decyzja uznaniowa może być przez Sąd uchylona jedynie w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W niniejszej sprawie Prezes Rady Ministrów prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, właściwie kwalifikując stan faktyczny sprawy w kontekście stosowanego art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej.

Dokonując wykładni pojęcia "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", należy mieć na względzie wybitne, wyjątkowe osiągnięcia i zasługi wnioskodawcy w jakiejś sferze działalności, np.: społecznej, zawodowej, artystycznej, sportowej czy też politycznej. Może tu także chodzić o nadzwyczajne zdarzenia losowe. Celu ustanowienia emerytury lub renty, przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów, należy szukać w sferze uhonorowania osób szczególnie zasłużonych, wybitnych, etc., ewentualnie wyjątkowo skrzywdzonych przez los.

Kierując się wskazaną wykładnią, Sąd podziela stanowisko organu, że w sytuacji skarżącego nie można mówić o szczególnie uzasadnionym przypadku, który mógłby przemawiać za przyznaniem świadczenia. Sąd, podobnie jak organ, musi kierować się jedynie obiektywnymi kryteriami oceny. Taka obiektywna ocena nie daje zaś podstaw do przyjęcia, że działalność A. M. nosi znamiona działalności wybitnej i wyjątkowej.

W niniejszej sprawie skarżący powołał się na swoją działalność [...] oraz na dyskryminację, która była wynikiem tej działalności, jak również na organizację strajków i manifestacji politycznych. Organ okoliczności tych nie kwestionuje, stąd nie zachodziła potrzeba przesłuchania wskazanych w skardze świadków. Prezes Rady Ministrów orzekając w przedmiotowej sprawie, wszystkie okoliczności wskazane przez skarżącego, w tym jego działalność społeczną, uwzględnił i poddał ocenie, która doprowadziła do wydania zaskarżonej decyzji.

Z pewnością, w ocenie skarżącego, jego dokonania są szczególne i wybitne, lecz jest to tylko subiektywne spojrzenie osoby zainteresowanej. Podkreślenia wymaga, że ocena w tym zakresie nie może być poprowadzona według kryteriów subiektywnych, lecz zobiektywizowanych, uwzględniających zarówno miernik wybitności, jak i przeciętności.

Działalność opozycyjna, do której odwołuje się skarżący, była w latach 80-tych udziałem wielu Polaków. Nie można zatem mówić, że działalność ta miała cechy wybitności.

Gdyby przyjąć za prawidłowy odmienny punkt widzenia, wówczas należałoby przyznać świadczenia specjalne wielu osobom, które były zaangażowane w działalność opozycyjną tak jak skarżący, czy też podejmującym działalność społeczną, a wtedy świadczenia specjalne Prezesa Rady Ministrów utraciłyby swój wyjątkowy charakter, stając się świadczeniami o charakterze niemal powszechnym.

Również postawa skarżącego, obrazująca jego sprzeciw dla systemu panującego w Polsce oraz jego poglądy polityczne są nieistotne z punktu widzenia możliwości przyznania świadczenia specjalnego. Świadczenia te nie mogą bowiem stanowić żadnego odszkodowania, rekompensaty czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy, cierpienia, represje. O ich charakterze przesądza zamieszczenie regulujących je przepisów w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, co jednoznacznie wskazuje, że nie mają one charakteru roszczeniowego.

Z kolei sytuacja bytowa i zdrowotna skarżącego nie wskazuje, by został on dotknięty nadzwyczajnym zdarzeniem losowym. Ma wprawdzie problemy zdrowotne, lecz nie został uznany za niezdolnego do pracy. Sąd z pełnym zrozumieniem odnosi się do sytuacji skarżącego, trzeba jednak podkreślić, że świadczenie z art. 82 ust. 1 przedmiotowej ustawy nie jest świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby wnoszącej o to świadczenie, nawet gdy są one uzasadnione. W tym zakresie skarżący ma możliwość ubiegania się o środki z pomocy społecznej.

Jakkolwiek uznaniowość w tego typu sprawach nie może być wyrazem dowolności organu w podejmowaniu decyzji, to jednak Sąd nie dostrzegł w niniejszej sprawie przekroczenia granic uznania administracyjnego.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu Sąd orzekł na mocy art. 250 P.p.s.a. oraz § 19 i § 20 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348).