VII SA/Wa 1050/12

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. znak : [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie o. (dalej PINB, organ), na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał H. L. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych wykonywanych przy remoncie części budynku gospodarczego w O. przy ul. W. [...] bez wymaganego zgłoszenia i nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji robót budowlanych wykonywanych przy remoncie części budynku gospodarczego.

W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że obejmuje ono remont części budynku gospodarczego, zaś w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynków gospodarczych na gołębniki, zostanie wydane odrębne postanowienie w oparciu o inną kwalifikację prawną. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał H. L. (dalej skarżący, strona) zaniechanie dalszych robót budowlanych wykonywanych przy remoncie części budynku gospodarczego.

Wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] wydanego przez PINB, złożył w dniu 2 marca 2010 r. H. L.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej organ I instancji) działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 126 K.p.a., po rozpatrzeniu w/w wniosku odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w wyniku czynności kontrolnych ustalono, iż samowola budowlana popełniona przez skarżącego nie dotyczy dobudowy gołębnika do budynku gospodarczego lecz remontu części budynku gospodarczego oraz zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na gołębnik i poddasza drugiego budynku gospodarczego na gołębnik. W związku z powyższym PINB prowadził dwa odrębne postępowania dotyczące odpowiednio remontu budynku gospodarczego i zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego.

Dalej organ I instancji podał, że skarżący jako zobowiązany postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. nie przedłożył w terminie wymaganych dokumentów, zaś działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, PINB postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r., nakazał stronie zaniechanie dalszych robót budowlanych przy remoncie części budynku gospodarczego. W ocenie organu wydane postanowienie z dnia [...] listopada 2006 r. zostało wydane przez organ właściwy rzeczowo i instancyjnie do rozpoznania przedmiotowej sprawy, nadto postanowienie zostało wydane na podstawie powszechnie obowiązującego prawa, a sprawa nie została uprzednio rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Postanowienie było wykonalne w dniu jego wydania, a jego wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą. Organ przywołując dominujący pogląd w orzecznictwie sądów administracyjnych wyjaśnił, że wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych może nastąpić w sytuacji gdy roboty te nie zostały zakończone. W przedmiotowej sprawie PINB ustalił, że roboty budowlane zostały zakończone w 2000 r., dlatego niezasadne było wstrzymanie robót w istniejącym stanie faktycznym. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że zawarty w postanowieniu obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót nie został przez inwestora wykonany i nie spowodował dla niego żadnych konsekwencji finansowych. Wydana przez PINB decyzja z dnia [...] grudnia 2006 r. – stanowiąca część procedury określonej w art. 50-51 Prawa budowlanego, faktycznie zalegalizowała wykonany remont budynku gospodarczego. W rezultacie w ocenie organu w badanym stanie faktycznym nie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

W zażaleniu (odwołaniu) od powyższego postanowienia, skarżący przytaczając w formie opisowej okoliczności kontroli, podniósł że działanie PINB wywołane postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. spowodowało ukaranie go wysoką karą finansową.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] (dalej organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kpa, po rozpatrzeniu zażalenia H. L., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ odwoławczy wyjaśnił przytaczając stan sprawy, że w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych przez pracowników PINB w dniu [...] października 2006 r. ustalono, że remont jednego z pomieszczeń budynku gospodarczego, w którym przechowywane były gołębie, polegał na wymianie zniszczonych elementów ścian konstrukcji drewnianej, zmianie rodzaju pokrycia dachu z papowego na blachę trapezową, zabetonowaniu posadzki, zamontowaniu osiatkowań, przy czym remont części budynku gospodarczego miał miejsce w 2000 r. Inwestor nie zgłosił zamiaru wykonania przedmiotowego remontu do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Odnosząc się do obowiązujących przepisów Prawa budowlanego, organ odwoławczy wyjaśnił, że w omawianym przypadku przyjęto wadliwą podstawę prawną art. 50 ust. 1 pkt 1 cyt. Ustawy Prawo budowlane, podczas gdy przepisem, który powinien mieć zastosowanie był art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Zastosowany w postanowieniu z dnia [...] listopada 2006 r. przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 cyt. Ustawy Prawo budowlane nie stanowił podstawy do wstrzymania robót budowlanych związanych z remontem.

Nie mniej organ odwoławczy uznał, że nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące. Według organu odwoławczego dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki : oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Oceniając powyższe przesłanki i rozważania, organ odwoławczy stwierdził, że w omawianej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Wydanie postanowienia z dnia [...] listopada 2006 r. wstrzymujące prowadzenie robót, które de facto nie były już prowadzone, nie spowodowało w ocenie organu odwoławczego dla inwestora negatywnych skutków gospodarczych czy ekonomicznych. Odnośnie obowiązku sporządzenia i dostarczenia w określonym terminie inwentaryzacji robót budowlanych, również zdaniem tego organu nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa, gdyż taki obowiązek byłby nałożony np. na podstawie art. 81 c Prawa budowlanego. Organ odwoławczy podkreślił, że postanowienie PINB wydane zostało przez właściwy organ, skierowane zostało do stron postepowania, było wykonalne w dniu jego wydania, a jego wykonanie nie spowodowało czynu zagrożonego karą. Odnosząc się do zarzutu skarżącego w zakresie grzywny nałożonej w formie mandatu, organ odwoławczy wyjaśnił, że powyższa kwestia nie podlega reglamentacji przepisów Prawa budowlanego i organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do rozpatrzenia powyższego wniosku.

Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] listopada 2006 r. znak : [...] wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie o. złożył H. L. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów art. 156 § 1 pkt 5 Kpa poprzez jego nie zastosowanie, art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie. W skardze przede wszystkim skarżący zanegował, że postanowienie z dnia [...] listopada 2006 r. było wykonalne, gdyż w ocenie autora skargi niewykonalność tego postanowienia istniała już w dacie jego wydania i niewykonalność ta jest nieusuwalna.

Jednocześnie w skardze podniesiono, że na skutek błędnych działań organu na skarżącego została nałożona kara grzywny w celu przymuszenia.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje wywody i argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że mandat karny został nałożony na skarżącego za zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych na gołębniki, przy czym w tym przedmiocie prowadzone było odrębne postepowanie zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r., znak [...]

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Sąd administracyjny, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153,poz. 1269 ze zm.) kontroluje jedynie legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju naruszenia nie wystąpiły, wobec czego należy uznać, iż skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane w dniu [...] marca 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie o. z dnia [...] listopada 2006 r. w sprawie wstrzymania robót budowlanych wykonywanych przy remoncie budynku gospodarczego.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi wyłom od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Celem postępowania, nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym.

Stwierdzenie nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Jedną z przesłanek zastosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie ( art. 156 § 1 pkt. 2 kpa).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r. sygn. akt III ARN 13/94, OSN 1994, z. 3, poz. 36, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, z. 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa ( porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04 publikowany zbiór Lex Nr 165717).

Zgodnie ze wskazanymi wyżej zasadami rzeczą organu w postępowaniu nieważnościowym było więc ustalenie czy kontrolowane w postępowaniu nadzwyczajnym postanowienie wydane w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych zapadło zgodnie z przepisami prawa obowiązującego w dacie jego wydania czy też przy wydawaniu doszło do naruszenia prawa o kwalifikowanym charakterze tj. rażącego naruszenia prawa.

Z tym, że ani oczywistość naruszenia prawa, ani nawet charakter przepisów, które zostały naruszone nie są wystarczające wyłącznie do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa, jako "rażącego" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1994r., sygn. akt III ARN 22/95), a więc stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Oceniając kontrolowane postanowienie pod kątem wagi naruszenia prawa przy jego wydawaniu, to zdaniem Sądu ustalenia i ocena organu w tym zakresie są prawidłowe.

Nie ulega wątpliwości, że skarżący prowadząc roboty budowlane przy remoncie części budynku gospodarczego nie dokonał właściwego zgłoszenia do organu architektoniczno-budowlanego. Poza sporem jest także, że organ PINB wadliwie zastosował art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, bowiem w dacie wydawania postanowienia roboty zostały wykonane i zakończone w 2000 r. Organ prawidłowo powinien zastosować art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego i powyższą okoliczność organ odwoławczy potwierdził. Nie mniej zauważyć należy, że wstrzymanie prowadzenia robót z mocy ustawy ma ważność jedynie na okres dwóch miesięcy (art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego), w przypadku skarżącego w dniu 18 grudnia 2006 r. została wydana decyzja przez PINB, która de facto zalegalizowała dokonany remont. Również zwrócić uwagę należy, że nałożenie obowiązku sporządzenia inwentaryzacji robót budowlanych nie spowodowało dla skarżącego negatywnych skutków gospodarczych czy ekonomicznych. Słusznie podkreślił organ odwoławczy, iż nałożenie w postanowieniu takiego obowiązku nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa, gdyż obowiązek sporządzenia takiego dokumentu wydawał się konieczny w celu prowadzenia dalszego postepowania naprawczego w stosunku do samowolnie wyremontowanego budynku gospodarczego. Organ wydając postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych może orzec o nałożeniu określonych obowiązków.

W tej sytuacji zgodzić się trzeba z twierdzeniem organów obu instancji orzekających w trybie stwierdzenia nieważności, że postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie o. z dnia [...] listopada 2006 r. nie można postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ani tez wypełnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa.

Odnosząc się do zarzutu skargi w zakresie niewykonalności postanowienia z dnia [...] listopada 2006 r., to Sąd w tym przedmiocie nie podziela wywodów autora skargi, albowiem stosowne nakazy na stronę mogły zostać wydane w trybie art. 51 Prawa budowlanego, również podkreślenia wymaga, że skarżący nie przedstawił inwentaryzacji robót budowlanych i nie poniósł skutków ekonomicznych. Podnieść należy, że niewykonalność postanowienia musi być trwała i mieć charakter zarazem faktyczny jak i prawny. Co do wydanego postanowienia występuje niewykonalność faktyczna, a nie prawna gdyż wydana decyzja w dniu [...] grudnia 2006 r. zalegalizowała samowolę budowlaną od strony prawnej.

Co do nałożonej kary grzywny w celu przymuszenia, to w tym zakresie organ odwoławczy wyjaśnił, że mandat karny został nałożony na skarżącego w odrębnym postępowaniu za zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych na gołębniki (wskazując w odpowiedzi na skargę nr i datę postanowienia). Tak więc kwestia ukarania skarżącego mandatem pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na ocenę rażącego naruszenia prawa co do wydanego postanowienia z dnia [...] listopada 2006 r. Nie jest to skutek wadliwego postępowania organów w postepowaniu w którym wydano postanowienie, którego stwierdzenia nieważności domagał się skarżący.

Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, Sąd nie dostrzegł takich naruszeń co do przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego skargę należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.