II SA/Go 580/12

Uzasadnienie

Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. Prezydent Miasta na podstawie art. 30 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) art. 92 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592) oraz art. 36a ust. 6 i 11 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572), w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Centrum Kształcenia Ustawicznego, powołał komisję konkursową.

Na powyższe zarządzenie Prezydenta Miasta skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Wojewoda.

W uzasadnieniu skargi podał, że przedmiotowe zarządzenie wydane zostało w sytuacji, w której wstrzymano wykonanie zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2012r. w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora Centrum Kształcenia Ustawicznego, zaś rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2012r. nr [...]. Wojewoda stwierdził jego nieważność. Natomiast skargę w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora Centrum Kształcenia Ustawicznego wyrokiem z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 499/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił. Od wyroku tego w dniu 20 września 2012 r. została wniesiona skarga kasacyjna.

Wojewoda zauważył, że w chwili wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność aktu i doręczenia go organowi, następuje zawieszenie wykonania nieważnej uchwały lub zarządzenia do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego. W tej mierze Wojewoda powołał się na wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 993/07 stwierdzający, iż nieprawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze w którym organ nadzoru stwierdza nieważność uchwały organu gminy, wywołuje tylko taki skutek jak postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania uchwały. Stan wstrzymania wykonania uchwały trwa do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego bądź jego wzruszenia przez sąd administracyjny.

W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zostało doręczone Prezydentowi Miasta w dniu 18 kwietnia 2012 r. i z tym dniem nastąpiło wstrzymanie wykonania zarządzenia Nr [...] w sprawie odwołania Dyrektora Centrum Kształcenia Ustawicznego.

W sprawie oznaczało to, że skoro dotychczasowy dyrektor nie został skutecznie odwołany, brak było również podstaw do powoływania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na obsadzone stanowisko dyrektorskie.

Wprawdzie ani ustawa o systemie oświaty, ani przepisy wykonawcze nie określają terminu w jakim winien być przeprowadzony konkurs na stanowisko dyrektora szkoły co oznaczałoby, iż nie ma przeszkód aby konkurs na stanowisko dyrektora przeprowadzono w trakcie kadencji, jednakże ma to wyłącznie uzasadnienie w sytuacji, gdy kadencja w sposób niezakłócony dobiega ustawowego pięcioletniego terminu. W przypadku natomiast, gdy dyrektor odwołany został w jej trakcie, formalne przygotowania na rzecz kolejnego konkursu przed terminem w którym odwołanie urzędującego dyrektora stanie się ostateczne, uznać należy za działanie przedwczesne i pozbawione podstawy prawnej, bowiem oparte na akcie prawnym którego wykonanie zostało zawieszone.

Takie stanowisko zajęły Wojewódzkie Sądy Administracyjne w Bydgoszczy, Olsztynie (sygn. akt II SA/Bd 991/10, II SA/Ol 993/07) oraz Wojewoda Łódzki w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] czerwca 2010 r. [...].

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie. Uznając skargę za bezzasadną podał, że wprawdzie rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda wstrzymał wykonanie zarządzenia w sprawie odwołania dyrektora CKU, ale rozstrzygnięcie to nie może zakazać działania zgodnego z prawem w innej sprawie, jaką jest powołanie komisji konkursowej w celu obsadzenia stanowiska dyrektora placówki po upływie kadencji dotychczasowego dyrektora.

Przywołane przez Wojewodę w skardze wyroki nie dotyczą sytuacji i okoliczności jak w niniejszej sprawie, a twierdzenia, że wywołanie konkursu zostało oparte na akcie prawnym, którego wykonanie zostało zawieszone nie polega na prawdzie. Bez względu na wynik sporu w sprawie II SA/Go 499/12 w sprawie odwołania dyrektora, jego kadencja kończy się 31 sierpnia 2012 r. i pozostaje bez wpływu na nową pięcioletnią kadencję.

Skarga Wojewody na działanie prezydenta narusza art. 30 ust. 2 pkt. 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez pozbawienie Prezydenta jednej z kompetencji wykonawczych polegających na zatrudnianiu i zwalnianiu kierowników gminnych jednostek organizacyjnych poprzez przyjęcie, że przedmiotowe zarządzenie jest sprzeczne z prawem jak również z art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego – iż kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Potrzeba zapewnienia prawidłowego działania placówki oświatowej jest dobrem wymagającym ochrony, a działanie skargowe Wojewody jest tego zaprzeczeniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga okazała zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – dalej w skrócie "p.p.s.a."

Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy, stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej w skrócie u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).

W niniejszej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowi zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Centrum Kształcenia Ustawicznego. Wcześniej, zarządzeniem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta odwołał poprzedniego dyrektora CKU. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Wojewoda stwierdził nieważność powyższego zarządzenia Prezydenta Miasta, przy czym rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stało się przedmiotem skargi Prezydenta Miasta do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Go 499/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na powyższy akt nadzoru, zaś Prezydent Miasta wniósł od tego wyroku skargę kasacyjną. Do chwili obecnej skarga kasacyjna od wyroku z dnia 18 lipca 2012 r. nie została jeszcze rozpoznana.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy organ nadzoru co do zasady wszczyna z urzędu, mogąc jednocześnie wstrzymać jej wykonanie, co wynika z treści art. 91 ust. 2 u.s.g. Wstrzymanie wykonania uchwały lub zarządzenia w momencie wszczęcia postepowania przez organ nadzoru jest działaniem fakultatywnym, natomiast w przypadku stwierdzenia, po przeprowadzeniu postępowania nieważności całości lub części uchwały czy zarządzenia – wstrzymanie wykonania nieważnej uchwały lub zarządzenia następuje obligatoryjnie o czym stanowi art. 92 ust. 1 u.s.g.

Rozstrzygnięcie nadzorcze staje się prawomocne z chwilą bezskutecznego upływu terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego lub z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd (art. 98 ust. 5 u.s.g.). Dodatkowo w chwili wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność aktu i doręczenia go organowi następuje zawieszenie wykonania uchwały lub zarządzenia do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego. Nieprawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym organ nadzoru stwierdza nieważność aktu, wywołuje tylko takie skutki jak postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania uchwały. Stan wstrzymania uchwały trwa do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego, bądź jego prawomocnego wzruszenia przez sąd administracyjny.

W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją, iż Prezydent Miasta wydał dnia [...] marca 2012 r. zarządzenie Nr [...] w sprawie odwołania ze stanowiska poprzedniego dyrektora CKU, którego nieważność rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2012r. stwierdził Wojewoda. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone organowi w dniu 18 kwietnia 2012 r. Zatem z tą chwilą wykonanie zarządzenia Prezydenta Miasta w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora CKU zostało wstrzymane z mocy wspomnianego przepisu art. 92 ust. 1 u.s.g., co oznaczało, iż do chwili upływu terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bądź też prawomocnego oddalenia bądź odrzucenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny akt ten nie wywołuje skutków prawnych.

W związku z powyższym, skoro dotychczasowy dyrektor nie został skutecznie odwołany, brak było jakichkolwiek podstaw do powoływania w dniu [...] kwietnia 2012 r. (a więc 5 dni po otrzymaniu przez Prezydenta Miasta rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody) komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na obsadzone stanowisko dyrektorskie. Tymczasem zaskarżone zarządzenie zostało wydane w czasie, gdy obowiązywało wstrzymanie wykonania zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2012 r.

Dodatkowo zauważyć należy, iż skarga Prezydenta Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody została przez tutejszy Sąd oddalona, a wyrok jest nieprawomocny, bowiem w dniu 18 września 2012 r. została od niego wniesiona skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przedstawione wyżej okoliczności świadczą zdaniem Sądu o tym, iż pomiędzy zarządzeniem Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2012 r. o odwołaniu ze stanowiska poprzedniego dyrektora CKU a zarządzeniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. o powołaniu komisji konkursowej zachodzi ścisły związek polegający na tym, iż komisję tę powołano z powodu odwołania poprzedniego dyrektora. Należało to uznać za działanie przedwczesne, a także pozbawione podstaw prawnych, bowiem opierało się ono na akcie prawnym, którego wykonanie zostało zawieszone na mocy art. 92 ust. 1 u.s.g. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę zawarto argument, że powołanie komisji konkursowej nie ma związku z odwołaniem ze stanowiska poprzedniego dyrektora, bowiem jego kadencja i tak kończyła się z dniem 31 sierpnia 2012 r., jednakże w tej samej odpowiedzi równocześnie przyznano wprost, że Prezydent Miasta "uprzedzająco wywołał konkurs na dyrektora zgodnie z art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty w celu ustabilizowania sytuacji w CKU, jaka powstała po odwołaniu dotychczasowej dyrektorki".

Świadczy to nie tylko o związku tych zarządzeń, ale również o tym, iż Prezydent Miasta dążył do wyłonienia nowego dyrektora CKU nie czekając na prawomocną ocenę zgodności z prawem swojego zarządzenia z dnia [...] marca 2012 r. o odwołaniu poprzedniego dyrektora tej placówki.

W konsekwencji zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2012 r. narusza w ocenie Sądu przepis art. 92 ust. 1 w związku z art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, co skutkować musiało wyeliminowaniem tego aktu z obrotu prawnego.

Przepis art. 94 ust. 1 u.s.g., przewiduje ograniczenie czasowe możliwości stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy do roku od dnia jego podjęcia, jeżeli uchwała lub zarządzenie nie stanowi aktu prawa miejscowego. Zarządzenie Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie stanowi aktu prawa miejscowego, jednak od dnia jego podjęcia do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie upłynął okres krótszy niż rok. Sąd administracyjny władny był zatem na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić nieważność w całości zaskarżonego zarządzenia Prezydenta Miasta.

Z kolei rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w treści art. 152 p.p.s.a.