II OW 130/12

Uzasadnienie

Pismem z dnia 25 lipca 2012 r. Marszałek Województwa Kujawsko - Pomorskiego wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość ze Starostą Bydgoskim poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego w związku z przekroczeniem dopuszczalnego poziomu hałasu występującego przy drogach S5 i S10 pomiędzy Stryszkiem i Białymi Błotami.

W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że pismem z dnia 20 lutego 2011 r. M.B. i S.B. zwrócili się do Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska w Toruniu z prośba o podjęcie działań zmierzających do ograniczenia emisji hałasu występującego przy drogach S5 i S10 pomiędzy Stryszkiem i Białymi Błotami. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy w piśmie do Wójta Gminy Białe Błota poinformował, że nie posiada kompetencji prawnych do podjęcia powyższych działań, a w przedstawionej sprawie może znaleźć zastosowanie art. 362 w związku z art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm., dalej jako "p.o.ś."),

Wójt Gminy Białe Błota pismem z dnia 5 września 2011 r. zwrócił się do Starosty Bydgoskiego o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 378 p.o.ś. Starosta Bydgoski przekazał według właściwości wniosek Wójta Gminy Białe Błota do Marszałka Województwa Kujawsko - Pomorskiego. W uzasadnieniu wskazał, że w myśl art. 378 ust. 2a p.o.ś., właściwy w sprawie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko jest marszałek województwa.

Marszałek Województwa Kujawsko - Pomorskiego postanowieniem z dnia 13 marca 2012 r. przekazał wniosek do Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy wskazując, że organem właściwym w sprawie dotyczącej kontroli przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczące higieny środowiska jest Powiatowy Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy.

Postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2012 r. Powiatowy Inspektora Sanitarny w Bydgoszczy postanowił przekazać sprawę do Starosty Bydgoskiego, wskazując jednocześnie na kwestię występowania hałasu wywołanego przez środki transportu drogowego, wymagającą przygotowania wyspecjalizowanych programów, dla których ustalenia uprawniona jest rada powiatu zgodnie z art. 119 p.o.ś.

Starosta Bydgoski nie podzielił poglądu Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy i postanowieniem z dnia 7 maja 2012 r. przekazał do Marszałka Województwa sprawę dotycząca uchwalenia programu ochrony środowiska przed hałasem dla terenów poza aglomeracją, położonych wzdłuż drogi ekspresowej nr S5 i S1O na odcinku węzła Stryszek, węzeł Białe Błota, zaliczanej do obiektów, których eksploatacja może powodować negatywne oddziaływanie akustyczne na znacznym obszarze. Wskazał, że marszałek województwa jest organem właściwym w sprawie prowadzonej na podstawie art. 362 p.o.ś., dotyczącej postępowania mającego na celu nałożenie na podmiot negatywnie oddziałujący na środowisko obowiązków, które spowodują wyeliminowanie uciążliwości związanych z hałasem wywoływanym przez przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jakim jest droga ekspresowa na terenie Gminy Białe Błota.

Wnioskodawca podkreślił, że skoro Marszałek Województwa Kujawsko -Pomorskiego przekazał sprawę do Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy, który uznał się za niewłaściwy w sprawie, a sprawa trafiła następnie do Starosty Bydgoskiego, który również uznał się za organ niewłaściwy i przekazał sprawę ponownie do Marszałka Województwa Kujawsko - Pomorskiego, to rozstrzygnięcie sporu przez Naczelny Sąd Administracyjny jest konieczne.

W odpowiedzi na wniosek Starosta Bydgoski wyjaśnił, że w myśl art. 119 ust. 1 i ust. 2 p.o.ś., dla terenów, na których poziom hałasu przekracza poziom dopuszczalny, tworzy się programy ochrony środowiska przed hałasem, których celem jest dostosowanie poziomu hałasu do dopuszczalnego. Uchwalenie programu ochrony środowiska przed hałasem dla terenów, o których mowa w art. 117 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 (aglomeracje o liczbie mieszkańców większej niż 100 tysięcy, tereny określone w powiatowym programie ochrony środowiska) należy do zadań rady powiatu. Natomiast dla terenów, o których mowa w art. 117 ust. 2 pkt 2 - tereny poza aglomeracjami, o których mowa w art. 179 ust. 1 (drogi, linie kolejowe oraz lotniska zaliczone do obiektów których eksploatacja może powodować negatywne oddziaływanie akustyczne na znacznych obszarach), program ochrony środowiska przed hałasem ustala, w drodze uchwały sejmik województwa.

Zgodnie zaś z z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2006 r. w sprawie dróg, linii kolejowych i lotnisk, których eksploatacja może powodować negatywne oddziaływanie akustyczne na znacznych obszarach, dla których jest wymagane sporządzanie map akustycznych oraz sposobów określania granic terenów objętych tymi mapami (Dz. U. z 2007 r., Nr 1 poz. 8), do obiektów, których eksploatacja może powodować negatywne oddziaływanie akustyczne na znacznych obszarach, z dniem 1 stycznia 2011 r. zalicza się drogi, po których przejeżdża ponad 3 000 000 pojazdów rocznie.

W ocenie starosty, w celu jednoznacznego ustalenia kompetencji Starosty Bydgoskiego w przedmiotowej sprawie należało ustalić, czy przedmiotowy odcinek drogi S-5, S-lO zalicza się do dróg, których eksploatacja może powodować negatywne oddziaływanie akustyczne na znacznych obszarach. W związku z powyższym, pismem z dnia 16 kwietnia 2012 r. wystąpił do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Bydgoszczy z wnioskiem o udzielenie informacji na temat rocznego natężenia ruchu na przedmiotowym odcinku drogi.

Pismem z dnia 25 kwietnia 2012 r. Dyrektor Oddziału GDDKiA poinformował, że zgodnie z wynikami badań Generalnego Pomiaru Ruchu przeprowadzonego w 2010 r., średnie natężenie ruchu na drodze ekspresowej S-5, S-lO na odcinku węzeł Stryszek-węzeł Białe Błota wynosi 9637 pojazdów na dobę, co daje 3 517 505 pojazdów rocznie. W związku z powyższym przedmiotowy odcinek drogi ekspresowej S-S, S-lO zalicza się do obiektów, których eksploatacja może powodować negatywne oddziaływanie akustyczne na znacznych obszarach, dla których jest wymagane sporządzanie map akustycznych, a organem kompetentnym do utworzenia programu ochrony środowiska przed hałasem jest sejmik województwa.

Mając na uwadze powyższe fakty, zawiadomieniem z dnia 7 maja 2012 r. przekazano Sejmikowi Województwa Kujawsko - Pomorskiego sprawę dotyczącą uchwalenia programu ochrony środowiska przed hałasem dla terenów poza aglomeracjami, położonych wzdłuż przedmiotowej drogi.

Pismem z dnia 24 maja 2012 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych, na podstawie art. 179 ust. 4 p.o.ś., przekazał Staroście Bydgoskiemu mapy akustyczne dla dróg krajowych o ruchu powyżej 3 000 000 pojazdów rocznie, obejmujące powiat bydgoski. Jak wynika z informacji uzyskanych z Departamentu Środowiska GDDKiA mapy zostały przekazane także Marszałkowi Województwa. Sporządzone mapy akustyczne stanowią podstawę do uchwalenia przez Sejmik Województwa Kujawsko - Pomorskiego programu ochrony środowiska przed hałasem dla terenów poza aglomeracjami, położonych wzdłuż przedmiotowej drogi.

W związku z powyższym Starosta Bydgoski doszedł do przekonania, że nie jest organem właściwym, zarówno w sprawie postępowania prowadzonego na podstawie art. 362 p.o.ś., jak również w sprawie sporządzenia programu ochrony środowiska przed hałasem (art. 119 p.o.ś.)

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. rozstrzyganie powyższych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów, co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej.

Nie ulega wątpliwości, że istnienie konkretnej sprawy indywidualnej warunkuje dopuszczalność wszczęcia sporu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przez jeden z organów pozostających w sporze. Zakres rozstrzygnięcia, co do którego zaistniał spór o właściwość wyznaczony jest z kolei wnioskiem strony, która oczekuje od organu administracji publicznej załatwienia konkretnej sprawy. W niniejszej sprawie pismem z dnia 20 lutego 2011 r. M.B. i S.B. zwrócili się do Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska w Toruniu z prośba o przeprowadzenie pomiarów emisji hałasu występującego przy drogach S5 i S10 pomiędzy Stryszkiem i Białymi Błotami oraz ewentualnie o rozważenie konieczności montażu ekranów akustycznych. Z tej też przyczyny bez wpływu na ustalenie właściwości organu w niniejszej sprawie jest stanowisko Starosty Bydgoskiego w zakresie kompetencji Sejmiku Województwa Kujawsko - Pomorskiego do uchwalenia programu ochrony środowiska przed hałasem dla przedmiotowych terenów. Sejmik nie jest jednym z organów pozostających w sporze, a wnioskodawcy nie domagali się podjęcia działań zmierzających do uchwalenia programu ochrony środowiska, o którym mowa w art. 119 § 1 p.o.ś. Nie oznacza to oczywiście, że program taki nie może zostać sporządzony, a jedynie, że kwestia ta pozostaje poza zakresem niniejszego rozstrzygnięcia.

Dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu o właściwość konieczne jest zatem wskazanie przepisu stanowiącego normę kompetencyjną dla jednego z organów administracji pozostających w sporze, która umożliwi temu organu podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. Normą taką jest przepis art. 178 ust. 1 p.o.ś. który uprawnia organ ochrony środowiska do nałożenia w drodze decyzji na zarządzającego drogą, obowiązku prowadzenia w określonym czasie pomiarów między innymi hałasu, jeśli przeprowadzone kontrole poziomów hałasu emitowanego w związku z eksploatacją obiektu, dowodzą przekroczenia standardów jakości środowiska.

W następnej kolejności należy natomiast odpowiedzieć na pytanie, który z organów ochrony środowiska jest właściwy do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Właściwość organów ochrony środowiska określa art. 378 p.o.ś. W art. 378 ust. 1 określono zakres spraw, w których właściwy jest starosta, przy czym ustawodawca zdecydował się na wskazanie (poprzez odniesienie się do poszczególnych jednostek redakcyjnych ustawy p.o.ś.) konkretnych kategorii decyzji administracyjnych, do których wydania właściwy jest ten właśnie organ. W kolejnych ustępach art. 378 p.o.ś. wskazano natomiast sprawy, do załatwienia których właściwy jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 378 ust. 2 p.o.ś.), marszałek województwa (art. 378 ust. 2a p.o.ś.) oraz wójt, burmistrz bądź prezydent (art. 378 ust. 4 p.o.ś.).

Nie ulega wątpliwości, że organem właściwym do wydania decyzji na podstawie art. 178 ust. 1 p.o.ś. jest starosta, bowiem wprost do treści tego przepisu odsyła art. 378 ust. 1 p.o.ś. Warto przy tym zaznaczyć, że przepis art. 378 ust. 1 p.o.ś. jest normą zamkniętą, a więc określa rodzaje spraw, do załatwienia których właściwy jest starosta, jednocześnie nie zastrzegając wyjątków, które mogłyby wynikać z pozostałych norm tego przepisu. W szczególności ustawodawca nie posłużył się w treści art. 378 ust. 1 p.o.ś. sformułowaniem "starosta jest właściwy w sprawach [...] z zastrzeżeniem...". Brak takiego zastrzeżenia ma decydujący wpływ na wykładnię pozostałych jednostek redakcyjnych cytowanego przepisu. W niniejszej sprawie ma to o tyle znaczenie, że stosownie do treści art. 378 ust. 2a pkt 2 p.o.ś., marszałek województwa jest właściwy w sprawach przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227. ze zm.). Do takich przedsięwzięć należą natomiast drogi ekspresowe - § 2 pkt 1 ppkt 31 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397). Przedstawiona wyżej wykładnia art. 378 ust. 1 p.o.ś. prowadzi jednak do wniosku, że starosta będzie zawsze organem właściwym do wydania decyzji na podstawie art. 178 ust. 1 p.o.ś. (podobnie jak innych decyzji wymienionych w art. 378 ust. 1 p.o.ś.), niezależnie od charakteru przedsięwzięcia oraz tego czy jest to przedsięwzięcie mogące zawsze negatywnie oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że przepis art. 378 ust. 2a p.o.ś., nie stanowi lex specialis względem przepisu art. 378 ust. 1 p.o.ś., a to właśnie z braku stosownego zastrzeżenia w tym zakresie. To z kolei oznacza, że marszałek województwa będzie organem właściwym w sprawach dotyczących przedsięwzięć mogących zawsze negatywnie oddziaływać na środowisko, we wszystkich tych sprawach, które nie zostały zastrzeżone dla właściwości starosty zgodnie z art. 378 ust. 1 p.o.ś.

Z powyższych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę Bydgoskiego jako organ właściwy do załatwienia sprawy objętej przedmiotowym wnioskiem.