II SA/Ol 526/14

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 25 marca 2014r., nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze po raz trzeci uchyliło decyzję Wójta Gminy P. ustalającą na wniosek S. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku zlewni mleka na stolarnię bez instalacji do impregnacji drewna oraz o zdolności produkcyjnej około 100 m3 na rok (produkcja kołków meblowych), na działkach nr "[...]" i "[...]", obręb P.

Z akt administracyjnych wynika, że Wójt Gminy P. po raz pierwszy orzekł

w sprawie decyzją z dnia 17 kwietnia 2013r., określając rodzaj zabudowy – zabudowa usługowa, bez zmiany powierzchni zabudowy oraz gabarytów i wysokości projektowanej inwestycji. Zdaniem organu I instancji wnioskowana inwestycja spełnia wymogi przepisów art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012r. poz. 647 ze zm.), dalej jako: "u.p.z.p.".

Odwołanie od tej decyzji wniosła A. R., zarzucając naruszenie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji oraz poprzez błędną interpretację pojęcia "działki sąsiedniej". Wskazała też na naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

W wyniku rozpatrzenia tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze

decyzją z dnia 12 czerwca 2013r. uchyliło decyzję organu I instancji

i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy omówił charakter i zasady wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazał, że decyzja taka możliwa jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Wyjaśnił, że powstająca

w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Zaznaczono przy tym, że w przypadku zamierzenia polegającego na zmianie użytkowania obiektu budowlanego analiza funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest sporządzana w okrojonym zakresie. Ma ona bowiem wykazać przede wszystkim, że planowana inwestycja spełnia wymóg kontynuacji funkcji istniejącej w obszarze analizowanym. Określenie pozostałych wymagań byłoby bezcelowe. Kolegium zarzuciło, że obszar analizowany został wyznaczony w odległości dużo większej niż minimalna, przekraczał bowiem trzykrotną szerokość frontu działek objętych wnioskiem. Zdaniem organu obszar analizowany mógł zostać zwiększony, ale nie dowolnie. Powinien to być obszar tworzący pewną całość urbanistyczną. Uzasadnienie dla przyjętej wielkości obszaru analizowanego winno spełniać warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. i przekonywać stronę o słuszności tego wyboru. Zaznaczono, że organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić jednostki urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora.

Kolegium zobowiązało organ I instancji do wyjaśnienia, jakimi kryteriami kierował się przy wyznaczeniu granic obszaru analizowanego. Nakazano oznaczenie i podanie długości frontu działki oraz rozważenie, czy celowe jest zwiększenie granic obszaru analizowanego ponad minimalne granice wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie"). Poza tym Kolegium zauważyło, że zgodnie ze sporządzoną analizą w badanym obszarze znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, gospodarcza i produkcyjna, jednak brak jest wskazania, na której działce znajduje się zabudowa produkcyjna mająca stanowić odniesienie w zakresie kontynuacji funkcji dla wnioskowanej inwestycji. Organ II instancji polecił organowi I instancji wyjaśnić na czym polega działalność produkcyjna prowadzona na działce, która znalazła się w obszarze analizowanym.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wójt Gminy P. decyzją z dnia 28 czerwca 2013r. rozstrzygnął tak samo, jak poprzednio. W załączniku graficznym do decyzji obrazującym obszar analizowany oznaczono budynki objęte wnioskiem jako zabudowę produkcyjną. Na mapie zakreślona została także pozostająca w obszarze analizowanym w odległości do 150 m na północ od tego terenu zabudowa mieszkaniowa i zabudowa zagrodowa z zaznaczeniem - produkcja rolnicza. Mając na względzie te ustalenia organ I instancji uzasadnił, że inwestycja spełnia wymogi z art. 61 omawianej ustawy. Wnioskowana inwestycja jest położona bowiem w sąsiedztwie co najmniej jednej działki budowlanej, zabudowanej obiektem budowlanym. Wskazane sąsiedztwo stanowi bezpośrednie, lokalne otoczenie terenu inwestycji, będące obszarem zurbanizowanym, tworzącym tzw. kontekst urbanistyczny dla inwestycji. Reasumując organ stwierdził, że istniejąca zabudowa w sąsiedztwie pozwala na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie określonym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. R., podnosząc takie same zarzuty i argumenty jak w odwołaniu wniesionym uprzednio przez A. R. Dodatkowo zarzucił, że organ I instancji z naruszeniem art. 138 § 2 nie zastosował się do wskazówek organu odwoławczego.

Decyzją z dnia 18 listopada 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że z analizy funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu wynika, iż w obszarze analizowanym dla działek nr "[...]" i "[...]", obręb P. funkcja produkcyjna występuje tylko na tychże działkach, czego dowodem ma być ich zabudowa budynkiem zlewni (produkcja mleczarska). W ocenie składu orzekającego Kolegium budynek zlewni mleka z istoty swej służy magazynowaniu mleka celem jego dalszej dystrybucji. W rezultacie w sposób dla siebie właściwy pełni funkcję usługową, a w każdym razie trudno by dowodzić, iż stanowi przejaw funkcji produkcyjnej, skoro w sposób oczywisty produkcja mleka na tychże działkach się nie odbywa. Rezultatem powyższego jest brak dowodu, aby zamierzona przez wnioskodawcę zmiana sposobu zagospodarowania stanowiła kontynuację funkcji

z obszaru analizowanego. Organ stwierdził, że konsekwencją błędnej oceny funkcji aktualnej zabudowy działek nr "[...]" i "[...]", obręb P. był brak dociekań organu

I instancji, czy w sprawie może mieć zastosowanie art. 61 ust. 2 u.p.z.p. stanowiący,

iż przepisów ust. 1 pkt 1 ( art. 61 w/w ustawy) nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Zdaniem Kolegium wyjaśnienie sygnalizowanych powyżej okoliczności uzasadniało kasatoryjne rozstrzygnięcie w sprawie.

Przy ponownym rozpatrzeniu wniosku uprawniony architekt, wpisany na listę "[...]" Okręgowej Izby Urbanistów, zmienił w części graficznej sporządzonej analizy tylko oznaczenie działek nr "[...]" i "[...]" - na zabudowę usługową. Natomiast w części tekstowej wskazał, że granice obszaru analizowanego przyjęto jak w części graficznej analizy, tj. w odległości min. trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Front przedmiotowej działki wynosi 42 m (zgodnie z wnioskiem wjazd na przedmiotową działkę będzie odbywał się z drogi gminnej, w związku z czym frontem działki jest część wnioskowanej działki przyległa do działki o nr geodezyjnym "[...]"). Obszar analizowany obejmuje teren w odległości 126 m (3 x 42 m), od działki objętej wnioskiem. Od strony północnej obszar analizowany został zwiększony do 150 m, celem ujęcia

w przedmiotowym obszarze wszystkich budynków wchodzących w skład poszczególnych zabudowanych nieruchomości. Ujęte budynki tworzą zwarte kompleksy zabudowy, będące kontekstem urbanistycznym pozwalającym określić sąsiedztwo dla przedmiotowej inwestycji. Wyjaśnił, że teren inwestycji nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi działki oznaczone w rejestrze gruntów gminy P. numerami "[...]" i "[...]", obręb P., jako grunt zabudowany o łącznej pow. 772 m2. W dotychczas obowiązującym planie miejscowym działki te były położony na terenach oznaczonych symbolem PPU - adaptowana zlewnia mleka. Podał, że na obszarze analizowanym występuje: zabudowa mieszkaniowa, w której występują budynki mieszkalne, zabudowa zagrodowa, w której występują budynki mieszkalne i gospodarcze związane z produkcją rolniczą oraz zabudowa usługowa - w której występuje budynek zlewni mleka (produkcja mleczarska), będący przedmiotem wniosku. Dalej urbanista argumentował, że w przedmiotowej sprawie wnioskowana inwestycja stanowi zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku usługowego (zlewnia mleka) na budynek usługowy - stolarnia z częścią produkcyjną (produkcja kołków drewnianych, ok. 100 m3 rocznie). Rodzaj wnioskowanej inwestycji nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z powyższym, zasadne jest założenie, że wnioskowana zabudowa ma charakter usługowy i nie stanowi zabudowy produkcyjnej w ścisłym znaczeniu, ze względu na swoje gabaryty oraz deklarowane możliwości wytwórcze. Powołując się na Komentarzem do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego (Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2011, wydanie 6) urbanista zaznaczył, że nie można uznać, iż podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zasadnym zagospodarowaniem terenu, rozumianym jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Stwierdził, że kontynuacja funkcji w przedmiotowej sprawie jest zachowana, ponieważ wnioskowana zabudowa usługowa jest możliwa do pogodzenia z istniejącą funkcją terenu na obszarze analizowanym - zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa w głównym ośrodku osadniczym w gminie P. Jest jej naturalnym uzupełnieniem, budującym tkankę wiejskich ośrodków osadniczych, w których z natury rzeczy występują obiekty usługowe służące zaspokajaniu podstawowych potrzeb społeczności oraz stanowiących miejsce pracy mieszkańców. Zauważył ponadto, że w związku z charakterem przedmiotowej sprawy, ujętym we wniosku inwestora, polegającym jedynie na zmianie sposobu użytkowania budynku na działkach "[...]" i "[...]", bez zmiany parametrów określonych w art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - analiza ww. parametrów jest nieuzasadniona.

Mając powyższe na uwadze uprawniony urbanista sporządził projekt pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy w kształcie dotychczasowym.

W dniu 14 stycznia 2014r. Wójt Gminy P. decyzją nr "[...]" ponownie ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Do decyzji załączona została tekstowa część analizy oraz kopia mapy zasadniczej w skali 1:1000 z oznaczeniem obszaru analizowanego i rodzaju znajdujących się na nim zabudowań (załącznik nr 1).

Odwołanie od tej decyzji wniosła A. R., podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W uzasadnieniu podniosła ogólnie, że nieprawidłowo wyznaczony został obszar analizowany oraz nie uwzględniono zasady dobrego sąsiedztwa. Odwołująca zaznaczyła, że zadaniem właściwego organu jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także czy charakter nowej zabudowy nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. Podkreśliła, że zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech terenu działek sąsiednich. Odwołująca się wytknęła organowi I instancji, że nie zastosował się do wytycznych wskazanych w decyzji kasacyjnej, tj. nie wyjaśnił jakimi kryteriami kierował się wyznaczając granice obszaru analizowanego i nie rozważył, czy celowe jest zwiększenie granic obszaru analizowanego. Za organem odwoławczym powtórzyła, że na przedmiotowym obszarze znajduje się zabudowa jednorodzinna, gospodarcza i produkcyjna. Brak jest jednak dokładnego wskazania przez organ I instancji, na której działce znajduje się zabudowa produkcyjna, mająca stanowić odniesienie w zakresie kontynuacji funkcji dla planowanej inwestycji. Zarzuciła też, że organ I instancji nie wyjaśnił na czym polega działalność produkcyjna prowadzona na działce, która znalazła się w obszarze analizowanym. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca podniosła, że zalecenia organu odwoławczego wiążą organ I instancji co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia 25 marca 2014r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po raz trzeci wydało decyzję kasacyjną, uznając, że część tekstowa (zauważono, że części graficznej brak) analizy funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu będąca załącznikiem do badanej decyzji ogranicza się do wskazania rodzajowych funkcji w granicach obszaru analizowanego. Stwierdzono, że ten syntetyczny sposób opracowywania analizy uniemożliwia ocenę przesłanki kontynuacji funkcji. Kolegium podtrzymało wyrażoną w poprzedniej decyzji tezę braku kontynuacji funkcji, przynajmniej w zakresie zmiany sposobu użytkowania zlewni mleka na część produkcyjną (produkcja kołków meblowych). Wskazano, że w tej mierze należy ustalić, czy funkcja usługowa - zlewnia mleka - na wspomnianych działkach istnieje i ewentualnie, która z funkcji planowanej zmiany, tj. usługowa związana ze stolarnią, czy też produkcyjna ma być planowanym, dominującym sposobem wykorzystywania rzeczonych działek. Celem wykazania kontynuacji funkcji organ winien poczynić ustalenia w tymże zakresie osobno względem każdej z działek

z obszaru analizowanego, a dopiero potem rozstrzygnąć, czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi art. 61 ust. 1 - 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 1-5 wymienionego rozporządzenia.

Decyzję powyższą zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Olsztynie S. S., zarzucając organowi odwoławczemu, że:

1. nie odniósł się do zarzutów odwołującej,

2. domaga się zastosowania przez organ I instancji do wskazówek

z poprzedniego rozstrzygnięcia kasacyjnego, nie podając jednak do jakich uwag organ I instancji się nie odniósł lub nie uwzględnił,

3. stwierdził brak części graficznej analizy funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu, co jest oczywistą nieprawdą. Wskazał, że częścią graficzną analizy był załącznik graficzny, który jednocześnie stanowił załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy sporządzony na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000. Organ odwoławczy otrzymał ów załącznik o czym świadczy powołanie się na niego w uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia,

4. bezpodstawnie uznał, iż cześć tekstowa analizy uniemożliwia ocenę przesłanki kontynuacji funkcji w sprawie ze względu na wskazanie przez sporządzającego decyzję jedynie rodzajowych funkcji w granicach obszaru analizowanego. Podniósł, że przedmiotowa analiza wskazuje poza rodzajem zabudowy występującym na obszarze analizowanym, także budynki ze względu na ich sposób wykorzystania, wchodzące w skład konkretnej przywołanej funkcji.

5. podtrzymał swoją tezę z poprzedniego rozstrzygnięcia o braku kontynuacji funkcji dla części produkcyjnej przedmiotowej inwestycji. Skarżący wyjaśnił, że funkcją inwestycji jest, jak to wskazano w pkt 1 decyzji, a uzasadniono pkt 2.3. analizy - zabudowa usługowa. Dlatego niezrozumiałym jest dlaczego organ odwoławczy wskazuje na konieczność poszukiwania funkcji produkcyjnej. Zdaniem strony organ odwoławczy błędnie twierdzi, że art. 61 ust 1 pkt 1 ogranicza możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy do zabudowy wyłącznie takiej jaka już występuje w sąsiedztwie. Według interpretacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przedstawionej przez SKO, możliwe by było wybudowanie budynków usługowych takich jak sklepy, urzędy pocztowe, kościoły itd. tylko, gdy jeden z budynków o takim charakterze już istnieje w sąsiedztwie. Skarżący stwierdził, że taki pogląd oprócz tego, że jest absurdalny, jest teżi niezgodny z prawem.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014r. skarżący wniósł i wywiódł jak w skardze. Dodatkowo wniósł o zwrot kosztów postępowania sądowego. Podał, że prowadzi już działalność stolarską, tyle tylko, że w centrum wsi i chce ją przenieść do budynku po zlewni mleka. Te budynki dzieli od siebie odległość około 500 m. Wskazuje, że od miejsca, gdzie obecnie prowadzi działalność stolarską, do zabudowań pierwszego sąsiada jest około 50 m, a od budynku byłej zlewni do najbliższych zabudowań jest 200 m. Budynek zlewni od posesji Pana R. dzielą dwa duże stawy i jest to odległość ok. 200 m. Obecna stolarnia znajduje się w centrum wsi obok hydroforni i bloków mieszkalnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja organu II instancji wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zadaniem Sądu było więc dokonać oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Zastosowany przez organ odwoławczy przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, skutkującej przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przy tego rodzaju decyzji kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy organ II instancji rozpoznając odwołanie prawidłowo zastosował powyższą normę prawną. Według tej regulacji, w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r., czyli po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Innymi słowy, Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który -

z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie

w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Podkreślić trzeba, że zasadą jest, iż organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wskazane wyżej, a wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Stosownie do treści omawianej regulacji wskazać należy, że obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w art. 138 § 2 k.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu przez organ I instancji decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym, znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ I instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ I instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (por. W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", opubl. ZNSA rok VII nr 4 (37)/2011, str. 19). Zauważyć również trzeba, iż w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wskazano m.in. że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Ogranicza ją bowiem do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nowelizacja ta oparta zatem została na kryterium nienaruszalności zasady dwuinstancyjności.

Jak już wskazano, przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej.

Treść art. 138 § 2 k.p.a. winna być odczytywana w połączeniu z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.

W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02, Monitor Prawniczy 2004/2/60; z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99, Lex nr 48722; z dnia 27.października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98, Lex nr 48721).

Uzasadniając potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji Kolegium wskazało, że sposób opracowania analizy uniemożliwia ocenę przesłanki kontynuacji funkcji w sprawie. Po czym organ odwoławczy stanowczo stwierdził, że brak jest kontynuacji funkcji w zakresie zmiany sposobu użytkowania zlewni mleka na część produkcyjną (produkcja kołków meblowych). Polecono więc organowi I instancji wykazanie, że wnioskowana zmiana sposobu użytkowania budynku zlewni mleka na stolarnię stanowi kontynuację funkcji na terenie objętym analizą. W szczególności Kolegium zobowiązało organ I instancji do ustalenia, czy funkcja usługowa – zlewnia mleka na wskazanych działkach istnieje i ewentualnie, która z funkcji planowanej zmiany, tj. usługowa związana ze stolarnią, czy też produkcyjna ma być planowanym, dominującym sposobem wykorzystywania wnioskowanych działek. Nakazano też organowi I instancji ustalić osobno względem każdej z działek z obszaru analizowanego ich funkcję.

W ocenie Sądu, powyższe zastrzeżenia organu odwoławczego nie mogły stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika obowiązek organu odwoławczego ponownego rozpoznania sprawy. W tym zakresie organ ten nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, dążąc do merytorycznego jej załatwienia. W tym miejscu warto przytoczyć argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r., którą skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, iż "złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu pierwszej instancji. Skuteczność prawna takiego środka prawnego powoduje przeniesienie całej sprawy przed organ drugiej instancji. Organ odwoławczy musi więc wnikać w całość sprawy i brać na siebie odpowiedzialność za ponowne jej rozstrzygnięcie. (...) Organ odwoławczy ma obowiązki nie mniejsze niż organ pierwszej instancji. W efekcie jak każdy organ powinien dążyć przede wszystkim do rozpatrzenia sprawy pod względem merytorycznym, przez co należy rozumieć przeprowadzenie - w granicach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego - ponownego postępowania wyjaśniającego i wydanie decyzji co do istoty sprawy. Wydanie decyzji merytorycznej kończącej postępowanie, nakazuje bowiem zasada szybkości i sprawności postępowania oraz ekonomii procesowej. (...) Organ odwoławczy, tak jak organ pierwszej instancji, powinien dążyć z urzędu do wykrycia prawdy obiektywnej, a zatem do ustalenia stanu rzeczywistego sprawy" (sygn. I OSK 2123/11, - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przede wszystkim w sytuacji uznania istniejącego materiału dowodowego za budzący wątpliwości lub niepełny, Kolegium mając na względzie wymogi wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., winno w tym zakresie przeprowadzić postępowania wyjaśniające, zgodnie z dyspozycją przywołanego wyżej art. 136 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki, które nakazywałyby odstąpienie od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania, wykraczającego ponad dopuszczalność zastosowania art. 136 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Powołane przez organ II instancji okoliczności nie mają na tyle skomplikowanego charakteru, żeby nie było możliwe ich wyjaśnienie w ramach postępowania odwoławczego bez szkody dla wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz uprawnień procesowych stron postępowania, a także który naruszałby zasadę dwuinstancyjności postępowania.

W sytuacji, gdy organ odwoławczy powziął wątpliwości, czy nowy sposób użytkowania budynku zlewni mleka będzie mógł obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym i widział potrzebę szczegółowego wyjaśnienia charakteru planowanej działalności i jakie jest wykorzystanie poszczególnych sąsiednich nieruchomości, to mógł poczynić ustalenia w tej materii, tj. zobowiązać wnioskodawcę i Wójta Gminy do podania żądanych informacji. Tymczasem organ odwoławczy obarczył organ I instancji, aby ten wykazał, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji usługowej i produkcyjnej na obszarze analizowanym, pomimo, że ze sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika wyraźnie, że badany obszar to część osady wiejskiej z zabudową mieszkaniową jednorodzinną i zabudową zagrodową, w której odbywa się typowa produkcja rolna. Stąd wniosek, że w sąsiedztwie planowanego zamierzenia nie funkcjonują żadne zakłady usługowe czy produkcyjne. Bez znaczenia jest też okoliczność czy w budynku, który był użytkowany jako zlewnia mleka, działalność taka jest kontynuowana, skoro skarżący chce w nim prowadzić stolarnię. Bezspornym jest, że obiekt ten był wykorzystywany jako zlewnia mleka. Wyjaśnić należy, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., realizując tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 ustawy i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Przepis ten ma na celu zapobieganie rozproszeniu zabudowy jak i powstrzymanie zabudowy, której funkcji nie da się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie chodzi więc o to, aby funkcja wnioskowanej zabudowy istniała już na badanym obszarze, ale żeby nie kolidowała z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także żeby charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczył zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. Kolegium powinno zatem ocenić po prostu, czy jest dopuszczalne funkcjonowanie planowanej stolarni na wnioskowanych działkach, z uwzględnieniem zakresu działalności. Zdaniem składu orzekającego ocena taka jest możliwa na podstawie zgromadzonego już materiału dowodowego, który może zostać uzupełniony o wyjaśnienia skarżącego co do skali przedsięwzięcia i charakteru realizowanych zadań.

W tym stanie rzeczy uznać należało, że sformułowane w zaskarżonej decyzji argumenty nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Kolegium nie wykazało bowiem, że przeprowadzenie ewentualnego postępowania wyjaśniającego w podanym zakresie przekraczało jego upoważnienie wynikające z art. 136 K.p.a. Zdaniem Sądu Kolegium uchyliło się od ponownego rozpoznania sprawy, a zatem - wydając zaskarżone rozstrzygnięcie - naruszyło art. 138 § 2 w zw. z art. 136 i art. 15 k.p.a. Argumentacja przytoczona przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazała bowiem podstaw do wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej. Stwierdzone naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania niewątpliwie mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec tego Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

W konsekwencji organ odwoławczy rozpozna sprawę co do jej istoty w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, po ewentualnym jego uzupełnieniu.

Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania , obejmujących zwrot uiszczonego wpisu od skargi, Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p. p. s. a.