III SA/Wr 370/12

Uzasadnienie

Gmina B.-G., na podstawie art. 30c ust 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej także u.p.p.r.), w związku z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej także p.p.s.a.), wniosła skargę na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa D. Nr [...] z dnia [...] r. nieuwzględniające jej odwołania od negatywnej oceny formalnej projektu nr [...], o dofinansowanie w ramach RPO WD zadania pn.: "Modernizacja dróg gminnych ulic [...],[...],[...],[...] i [...] łączących się z drogą wojewódzką nr [...] w B.-G." w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007 – 2013 (RPO WD).

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i poprzedzającej je negatywnej oceny formalnej powyższego projektu, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego:

- art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) przez jego niewłaściwe zastosowanie do przedsięwzięcia objętego projektem na tle oceny pod kątem kryterium nr 7 "Procedura oceny oddziaływania na środowisko", i ustalenie, że robota budowlana w zakresie modernizowanych dróg polega na przebudowie, podczas gdy według projektu technicznego i zamierzenia inwestorskiego niewątpliwie polega ona na "modernizacji" noszącej znamiona remontu;

- art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, art. 4 pkt 19 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 17, poz 115), oraz art. 2 ust 3 tej ustawy w zw. z § 3 pkt 4, § 4 ust. 1 pkt 6 oraz § 151 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430), przez ich błędną wykładnię i w rezultacie nieuzasadnione niezastosowanie dla oceny projektu pod kątem kryterium nr 7 "Procedura oceny oddziaływania na środowisko", gdy z przepisów tych wynika, że opisana w projekcie technicznym i zamierzeniach inwestorskich "modernizacja" dróg gminnych przez użycie w ramach "remontu" innych wyrobów budowlanych i zastosowaniu współczesnej technologii wykonania, nie jest pozbawiona cech "modernizacji" o znamionach remontu i nie zmierza do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego, mimo podniesienia standardu dróg po przeprowadzeniu inwestycji;

- art. 72 ust 1a w zw. z art. 71 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 60 i ust 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397) oraz dyrektywie Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. Nr 85/337/EWG w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że zamierzona w projekcie "modernizacja" dróg gminnych jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, który wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a co za tym idzie - niewłaściwe podważenie prawidłowości zastosowania wymaganej procedury oceny oddziaływania na środowisko.

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 26 ust. 2 i art. 31 ust. 1 Ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z dnia 6 grudnia 2006 r. (Dz.U. Nr 227, poz. 1658, dalej także u.p.p.r.), przez ich niewłaściwe zastosowanie i w rezultacie niezapewnienie skarżącemu równego dostępu do pomocy na tle wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu, oraz niezapewnienie przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, na skutek indywidualnego, sprzecznego z zapisanymi kryteriami oceny interpretowania zakresu tych kryteriów w trakcie oceny projektu;

- niezapewnienie rzetelnej i bezstronnej oceny projektów w procesie wyboru projektów do dofinansowania przez zaniechanie powołania eksperta posiadającego specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z dziedziny objętej projektem i programem operacyjnym,

- niezapewnienia przejrzystości postępowania przez wprowadzenie w Uszczegółowieniu RPO pojęcia "modernizacja obiektu budowlanego" zawężającego kategorię "modernizacji" do rozbudowy, przebudowy lub nadbudowy obiektu budowlanego podnoszącego standard obiektu, które nie polegają wyłącznie na odtworzeniu stanu pierwotnego, podczas gdy cel RPO zakładający poprawę infrastruktury drogowej może być zrealizowany także w wyniku remontu.

Według skarżącej, tak sformułowane podstawy pozwalają na stwierdzenie, że ocenę projektu przeprowadzono w sposób naruszający prawo. Stąd zasadne jest podjęcie rozstrzygnięcia o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Zarządzającą.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych zarzutów wskazał, że analiza dokumentacji z etapu oceny formalnej, zgromadzonej przez Wydział Wdrażania RPO w Urzędzie Marszałkowskim prowadzi do wniosku, że ocenę wniosku o dofinansowanie przeprowadzono na podstawie obowiązujących przepisów, procedur i zasad właściwych dla trybu konkursowego w ramach RPO WD 2007-2013.

Według dokumentów programowych RPO WD oraz "Poradnika dla Beneficjenta w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013 z wyłączeniem Działania 1.1 i 1.2 oraz Priorytetu 10", celem oceny formalnej wniosku o dofinansowanie jest zbadanie formalnej zgodności projektu z wymaganiami dotyczącymi naboru projektu, czyli ocena dopuszczalności projektu. Ocena ta jest przeprowadzana zgodnie z kryteriami formalnymi zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący RPO WD – o charakterze kluczowym i uzupełniającym. Kryterium kluczowe musi być bezwzględnie spełnione. W razie jego niespełnienia wniosek jest odrzucany bez możliwości jego poprawy, przy dopuszczalności złożenia wyjaśnień przez beneficjenta. Kryterium nr 7 "Procedura oddziaływania na środowisko" jest kryterium kluczowym. Wobec niespełnienia tego kryterium przez stronę skarżącą, jej wniosek nie podlegał zatem dalszej ocenie.

Na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 8 u.p.p.r. do zadań Zarządu Województwa jako Instytucji Zarządzającej (IZ) RPO WD należy m.in. określenie systemu realizacji programu operacyjnego. IZ RPO WD jako odpowiedzialna za prawidłową realizację Programu, jest zobowiązana do weryfikacji wniosku o finansowanie, bez możliwości kwestionowania prawidłowości rozstrzygnięć merytorycznych zapadłych w sprawach administracyjnych prowadzonych przez kompetentne organy administracji publicznej (np. co do zgody bądź odmowy realizacji przedsięwzięcia w określonym wariancie, co do warunków środowiskowych wskazanych do wykonania beneficjentowi). Może jedynie odmówić przyznania dofinansowania, jeżeli stwierdzi występowanie niedających się usunąć uchybień co do wymogów proceduralnych wynikających z dyrektywy w zakresie oceny oddziaływania na środowisko (OOŚ).

Jeżeli w postępowaniu nie przeprowadzono oceny oddziaływania na środowisko (OOŚ), w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia OOŚ. W takim przypadku uzasadnienie decyzji, oprócz wymagań przewidzianych przepisami k.p.a., powinno zawierać informacje o uwarunkowaniach uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzania OOŚ (które powinny być również zawarte w postanowieniu wydawanym na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy. Jako podstawowy wymóg, który beneficjenci muszą uwzględnić w związku z finansowaniem przedsięwzięć ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, należy wskazać przeprowadzenie postępowania OOŚ przez właściwe organy z uwzględnieniem zasady pierwszeństwa prawa unijnego oraz z uwzględnieniem obowiązku pro wspólnotowej wykładni przepisów prawa krajowego.

Zgodnie z treścią powołanych Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć współfinansowanych z krajowych lub regionalnych programów operacyjnych (MRR/H/16/3/05/09), ze względu na charakter badania projektu ubiegającego się o dofinansowanie wykonywanego przez instytucje odpowiedzialne za weryfikację wniosku o dofinansowanie (wyłącznie na dokumentach dostarczonych przez potencjalnych beneficjentów), badanie należy prowadzać przy zastosowaniu podejścia formalistycznego, przy zastosowaniu testu osoby postronnej. Umożliwia to instytucji odpowiedzialnej za weryfikację wniosku o dofinansowanie uprzednie sprawdzenie, czy procedury oceny oddziaływania na środowisko (OOŚ) będą mogły zostać uznane za przejrzyste przez krajowe organy kontrolne lub Komisję Europejską.

Organ wskazał, że przez "podejście formalistyczne" (formalne) należy rozumieć sposób badania przedsięwzięcia, w którym zwraca się uwagę na ścisłe wypełnienie wszystkich wymagań formalnych (proceduralnych), bez rozważania faktycznych cech przedsięwzięcia. Przy zastosowaniu tego podejścia wskazywane wyżej niedostateczne uzasadnienie odstąpienia od obowiązku przeprowadzenia OOŚ będzie zawsze uznane za uchybienie istotne (zgodnie z zasadą: "czego nie ma w uzasadnieniu, tego organ nie analizował"). Przy tym podejściu nie rozważa się, czy odstąpienie było merytorycznie uzasadnione. Skoro organ w prowadzonym postępowaniu tego nie udowodnił, to nie można uznać, że przeprowadził prawidłowo procedurę od strony formalnej. Z podejściem formalistycznym związany jest tzw. "test osoby postronnej" polegający na sprawdzeniu, czy racjonalna osoba postronna, nieuczestnicząca w przygotowaniu projektu ubiegającego się o dofinansowanie, niebiorąca udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla projektu, na podstawie uzasadnienia zawartego w odpowiednich dokumentach (postanowieniach/decyzjach), jest w stanie uzyskać informacje odnośnie powodów, dla których rozstrzygnięto sprawę w określony sposób.

Na okoliczność posiadania przez IZ RPO WD kompetencji do oceny czy weryfikacji prawidłowości przeprowadzonej przez stronę skarżącą oceny oddziaływania na środowisko objętą wnioskiem przedsięwzięcia - w ramach prowadzonej oceny wniosku o dofinansowanie - organ powołał orzecznictwo sądów administracyjnych. W orzeczeniu z dnia 14 września 2010 r. (II GSK 965/10) NSA podkreślił, iż podmiot ubiegający się o pomoc finansową, świadom wymagań wynikających z systemu realizacji programu operacyjnego, godzi się na określone tym systemem warunki (inaczej nie składałby wniosku). Godzi się więc zarówno na to, że w toku postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania prowadzonego na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie będą stosowane przepisy k.p.a., że będą wprost stosowane określone przepisy unijne i krajowe, jak i na to, że zgłoszony projekt będzie oceniany pod kątem kryteriów wskazanych, określonych dla danego programu operacyjnego, z uwzględnieniem innych opracowanych w ramach programu dokumentów. IZ RPO WD, dokonując oceny zgłoszonego projektu i uznając, że nie spełnia on niezbędnych kryteriów w zakresie jego zgodności z wymogami prawa, nie kwestionuje pozostawania w obrocie prawnym decyzji Burmistrza Miasta B. G. z dnia [...] r. Nr [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację wnioskowanego przedsięwzięcia. Organ wskazuje, że decyzja ta nie odpowiada wymogom ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227), gdyż nie rozstrzyga merytorycznie sprawy, a stwierdza bezprzedmiotowość postępowania w sprawie.

Organ powołał się na Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć współfinansowanych z krajowych lub regionalnych programów operacyjnych (MRR/H/16/3/05/09). Według tego aktu, w zakresie obowiązków dotyczących ochrony środowiska decyzja administracyjna musi odpowiadać wymaganiom art. 104 § 2 k.p.a. Powinna ponadto rozstrzygać sprawę co do istoty, a także określać indywidualną sytuację prawną strony przez nałożenie na nią konkretnych obowiązków, których sposób wykonania należy określić w osnowie decyzji bądź w jej uzasadnieniu. Decyzja nakładająca na stronę postępowania obowiązek określonego zachowania powinna ten obowiązek wyrazić precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Tylko tak ukształtowana decyzja może przesądzić o sposobie załatwienia sprawy. Prawidłowa forma decyzji wymaga więc konkretnych zapisów posługujących się wskaźnikami, parametrami, opisami fizycznych warunków realizacji przedsięwzięcia.

Organ powołał się też na wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 sierpnia 2010 r. (I SA/Bk 394/10), według którego nie można instytucji zarządzającej ograniczać możliwości rozważania faktycznych cech przedsięwzięcia oraz wkraczania w merytoryczną ocenę. Oceną instytucji zarządzającej objęte jest nie tylko to, czy załączona do wniosku dokumentacja z zakresu oceny oddziaływania na środowisko jest kompletna, ale także i to, czy jest poprawna. Nie może budzić wątpliwości, że ocena poprawności dokumentacji środowiskowej na tym etapie badania wniosku obejmuje także kwestie merytoryczne dotyczące zgodności z prawem krajowym i dyrektywami UE w tym zakresie. Instytucja zarządzająca regionalnym programem operacyjnym zgodnie z art. 25 pkt 1 oraz art. 26 pkt 1 u.p.p.r., odpowiada za prawidłową realizację programu i wypełnianie obowiązków wynikających z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Obowiązki te stosownie do postanowień art. 60 lit. a tego rozporządzenia obejmują m.in. zapewnienie, że projekty do dofinansowania wybierane są zgodnie z kryteriami wyboru (zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący), że spełniają mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji. Także NSA w wyroku z dnia 14 czerwca 2010 r. (II GSK 539/10), uznał pogląd ograniczający prawo instytucji zarządzającej do formalnego badania kompletności złożonej dokumentacji środowiskowej za błędny. Instytucja zarządzająca regionalnym programem operacyjnym - obok kompletności dokumentacji - ma prawo badać poprawność tej dokumentacji. Ocena poprawności dokumentacji środowiskowej na tym etapie badania wniosku obejmuje także kwestie merytoryczne dotyczące zgodności z prawem.

Organ podkreślił, że rozpatrywany wniosek dotyczy modernizacji dróg gminnych. Powinno to skutkować wyrażeniem w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - zgody na realizację przedsięwzięcia. Przedmiotowe postępowanie zostało natomiast umorzone (zakres dotyczący remontu dróg). W takim stanie rzeczy, skoro sprawa środowiskowa nie została rozstrzygnięta merytorycznie, a wnioskodawca nie wykorzystał toku instancyjnego do weryfikacji decyzji, organ stwierdził, że procedury środowiskowej nie przeprowadzono zgodnie z prawem. Organ powołał się na "Charakterystykę przedsięwzięcia", będącą załącznikiem do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej, gdzie jest zawarta informacja: "Rodzaj przedsięwzięcia - remont nawierzchni jezdni i chodników istniejących dróg w obrębie ww. działek drogowych. Remont nawierzchni jezdni polegający na odtworzeniu warstw bitumicznych po wcześniejszym frezowaniu na zimno i usunięciu zniszczonej konstrukcji drogi oraz wyrównaniu podbudowy (...). Drogi gminne objęte opracowaniem zaliczają się do drogi klasy L i odpowiadają obciążeniu ruchem kategorii KRI. Jezdnie projektuje się na dopuszczalne obciążenie 80kN/os.". W pkt 1.1. WSKAŹNIKI MIERZALNE wniosku o dofinansowanie, strona skarżąca wskazała, iż w wyniku realizacji projektu nastąpi zmiana nośności drogi: z wartości bazowej 80 kN/os. wzrośnie do 100 kN/os. Analogiczną informację zawarto w wyciągu z dokumentacji projektowej oraz w pkt. C.2.2. wniosku, gdzie określono, że przedmiotem projektu jest modernizacja dróg gminnych spełniająca definicję określoną w "Szczegółowym Opisie Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013" (zwanym dalej U RPO WD 2007-2013). Na stronie 46 Studium Wykonalności, wnioskodawca podkreślił, że: "zakres rzeczowy planowanego przedsięwzięcia spełnia (...) definicję modernizacji" oraz stwierdził: "dzięki realizacji przedmiotowego projektu nastąpi także podniesienie standardu przedmiotowych dróg m.in. poprzez zmianę parametrów użytkowych (...)". W Studium Wykonalności skarżąca powołała się na definicję pojęcia "modernizacji" w brzmieniu zgodnym z definicją Uszczegółowienia RPO WD 2007-2013, jak również na definicję "przebudowy" zgodnie z art. 3 pkt. 7a ustawy Prawo budowlane.

Z tych informacji wynika, że prace w zakresie omawianego projektu obejmują wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. W obowiązującym stanie prawnym, w przepisach ustawy Prawo budowlane nie istnieje definicja pojęcia "modernizacja". W art. 3 pkt 6 została zawarta definicja: "budowy", przez którą należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego). W art. 3 pkt 7 zdefiniowano: "roboty budowlane" jako budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W art. 3 pkt 8 określono "remont" jako wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Artykuł 3 pkt 7a przez "przebudowę" rozumie wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

Według organu, ustawodawca jednoznacznie zdefiniował i uporządkował zakres pojęć występujących w przepisach Prawa budowlanego, w tym również kwalifikację "modernizacji", która mieści się w zakresie pojęciowym "remontu", "przebudowy" albo "rozbudowy". Odpowiednie zakwalifikowanie wykonywanych robót budowlanych ma istotne znaczenie w przypadku rozbudowy lub wykonywania robót budowlanych, dotyczących przebudowy albo remontu. Wiąże się to z obowiązkiem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć określonych w § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397), polegających na rozbudowie, przebudowie lub montażu przedsięwzięcia wymienionego w § 3 ust. 1, z wyłączeniem przypadków, gdy powstałe w wyniku rozbudowy, przebudowy lub montażu przedsięwzięcie nie osiąga progów określonych w ust. 1, o ile progi te zostały określone.

Organ stwierdził, że w wyniku analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie dla omawianego przedsięwzięcia, w dniu [...] r., nastąpiło zgłoszenie zamiaru wykonywania robót budowlanych, związanych z modernizacją wymienionych dróg gminnych (z zakresem zgodnym z wnioskiem o dofinansowanie, w tym dokumentacją projektową). Zakres przedsięwzięcia kwalifikował się do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko określonych w § 3 ust. 2 pkt 2 w związku z § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego zgodnie z art. 72 ust. 1a ustawy dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych (wniosek z dnia 27 stycznia 2012 r.). Dołączona do wniosku o dofinansowanie decyzja umorzeniowa wydana została - na wniosek Gminy - w dniu [...] r. na zakres dotyczący remontu dróg określonych w "Charakterystyce przedsięwzięcia".

Organ podkreślił, że umorzenie postępowania administracyjnego zamyka drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na to, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. W rozpatrywanej sprawie bezprzedmiotowość postępowania jednak nie zachodziła. Sprawę należało więc rozstrzygnąć merytorycznie. Odstąpienie od przeprowadzenia oceny nie jest tożsame z bezprzedmiotowością postępowania. Organ powołał się w tej kwestii na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 kwietnia 2010 r. (III SA/Wr 25/10). Biorąc to pod uwagę organ przyjął, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania w trakcie procedury oceny wniosku skarżącej nie mają uzasadnienia.

Co do zarzutu naruszenia przepisów proceduralnych, organ wyjaśnił, że projekty ubiegające się o dofinansowanie w ramach RPO WD na lata 2007-2013, podlegają ocenie formalnej, a następnie ocenie merytorycznej. Etap oceny formalnej polega na ocenie wniosku o dofinansowanie według listy sprawdzającej do oceny formalnej przez dwie osoby w IZ RPO WD. Zgodnie z dokumentem "Kryteria wyboru operacji finansowych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013", osobno określono kryteria dla oceny formalnej oraz merytorycznej projektów wnioskujących o dofinansowanie. Jedynie wnioski, które przeszły pozytywnie ocenę formalną, przekazywane są do oceny merytorycznej.

Zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Instytucja Zarządzająca RPO WD każdorazowo uwzględnia zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnia przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów.

Zgodnie z pkt 1.4 (Informacje dotyczące kwalifikowalności w ramach RPO WD) i zał. nr 6 lit. F i G (Wykaz wydatków wyłączonych z kwalifikowalności w ramach RPO WD) Uszczegółowienia RPO WD, projekt kwalifikuje się do wsparcia z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach RPO WD, gdy spełnia m.in. warunek zgodności z wymogami RPO WD, Uszczegółowienia RPO WD i kryteriami wyboru projektów w ramach RPO WD. Zgodnie z obowiązującą procedurą, w celu zachowania pełnego obiektywizmu, ocenę formalną zgłoszonego wniosku o dofinansowanie projektu dokonało w dniach 21 i 22 marca 2012 r. dwóch pracowników Działu Priorytetów RPO Nr 9 w Wydziale Wdrażania RPO Urzędu Marszałkowskiego, przy pomocy prawidłowo wypełnionych list sprawdzających pod kątem spełniania kryteriów oceny formalnej projektów, zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący RPO WD.

W wyniku weryfikacji ustalono, że wniosek nr [...] nie spełnił następujących uzupełniających kryteriów oceny formalnej: Kryterium nr 4 "Kompletność i zgodność wniosku": - podkryterium 4b "Czy dane zostały wpisane zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku (pola zostały wypełnione właściwą treścią)?" oraz - podkryterium 4g "Czy wniosek zawiera poprawne i aktualne załączniki?", jak również Kryterium nr 6 "Zgodność wskaźników" i Kryterium nr 7 "Procedura oddziaływania na środowisko". Potwierdzeniem tych ocen są adnotacje na listach sprawdzających do oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu podpisane przez tych pracowników, które na kartach oceny projektu zostały zaakceptowane przez Kierownika Działu oraz zatwierdzone przez Dyrektora Wydziału Wdrażania RPO w UMWD.

Z uwagi na niespełnienie przez rozpatrywany wniosek o dofinansowanie powołanych kryteriów oceny formalnej, pismem Zastępcy Dyrektora Wydziału Wdrażania RPO w UMWD z dnia [...] r. poinformowano Wnioskodawcę o negatywnej ocenie formalnej. Rozstrzygnięcie zawarte w piśmie uzasadniono. Wnioskodawca został pouczony o przysługującym mu prawie do wniesienia - do Zarządu Województwa D. za pośrednictwem Dyrektora Wydziału Zarządzania RPO w Urzędzie Marszałkowskim Województwa D. - środka odwoławczego w postaci odwołania.

Zatem zdaniem organu, wbrew ocenie skarżącej, w niniejszej sprawie ocenę projektu przeprowadzono rzetelnie w oparciu o obowiązujące przepisy, kryteria oceny i przyjętą procedurę. Organ przyjął więc, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa, będącego warunkiem skuteczności skargi. Wniosek skarżącej nie spełnił kryteriów oceny formalnej, co zostało stwierdzone w toku procedury naboru. Z tych względów skarga nie zasługuje na uwzględnienie i jako taka winna zostać oddalona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądów administracyjnych podlegają akty wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. Według § 3 tej ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Według art. 30 c ust.1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. nr 227, poz.1658, zwanej dalej ustawą), po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4 ustawy, wnioskodawca może wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c ustawy.

Stosownie do art. 30c ust. 3 ustawy, w wyniku rozpatrzenia skargi sąd administracyjny może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą; oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe.

Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie, Sąd stwierdził, że ocenę projektu przedstawionego przez skarżącą przeprowadzono w sposób nienaruszający prawa. Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia skargi.

Postępowanie w rozpatrywanej sprawie prowadzono w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712) oraz na podstawie dokumentacji zawartej we wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007 – 2013.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, do zadań instytucji zarządzającej należy wybór projektów, w oparciu o kryteria, o których mowa w pkt 3 tego przepisu, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego. Stosownie do art. 26 ust. 2 tej ustawy instytucja zarządzająca, wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, powinna natomiast uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Z kolei w myśl art. 29 ust. 2, ogłoszenie o konkursie w celu wyłonienia projektów do dofinansowania zawiera informacje obejmujące m. in. kryteria wyboru projektów (pkt 6) oraz termin, miejsce i sposób składania wniosków o dofinansowanie projektu (pkt 9).

Według art. 25 ust. 1 ustawy, za prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada instytucja zarządzająca. Jest nią odpowiednio minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub zarząd województwa. Do zadań tej instytucji należy w szczególności określenie systemu realizacji programu operacyjnego (art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy). Jako system realizacji należy rozumieć zasady i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji strategii rozwoju oraz programów, obejmujące zarządzanie, monitoring, ewaluację, kontrolę i sprawozdawczość oraz sposób koordynacji działań tych instytucji. System realizacji określa również środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy w trakcie naboru projektów. W ramach tych obowiązków Zarząd Województwa opracował Wytyczne dla Wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie projektu w ramach RPO WD na lata 2007 – 2013.

Przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest spór co do tego, czy wniosek skarżącej spełnił niekwestionowany przez obydwie strony wymóg formalny określony w kryterium nr 7 "Procedura oddziaływania na środowisko". Biorąc to pod uwagę Sąd podkreśla, że istotą tego sporu nie są kwestie merytoryczne, lecz ocena, czy w rozpatrywanej sprawie przeprowadzono prawidłowo postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowe są więc zarzuty skarżącej o charakterze merytorycznym, jako niedotyczące istoty przedmiotowego postępowania.

Postępowanie w sprawie oddziaływania zamierzonej inwestycji na środowisko było prowadzone przez Burmistrza skarżącej gminy, lecz zostało zakończone decyzją o umorzeniu postępowania administracyjnego. Sąd podkreśla, że celem postępowania administracyjnego jest wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do istoty. Umorzenie postępowania administracyjnego natomiast zamyka drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na to, że postępowanie uznano za bezprzedmiotowe. W rozpatrywanej sprawie nie zachodziła jednak bezprzedmiotowość postępowania. Sprawę należało więc rozstrzygnąć merytorycznie. Dodatkowo należy podkreślić, że w postępowaniu I instancji, zakończonym decyzją z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania (sygn. [...]), nie zasięgnięto opinii Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Gmina nie wyczerpała toku instancyjnego, nie korzystając z prawa do wniesienia odwołania od tej decyzji. Nie można zatem uznać, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania zamierzonej inwestycji na środowisko zostało przeprowadzone prawidłowo.

W tym stanie rzeczy, skoro sprawy środowiskowej nie rozstrzygnięto merytorycznie, a skarżąca nie wykorzystała toku instancyjnego do weryfikacji decyzji umarzającej postępowanie w sprawie uwarunkowań środowiskowych zamierzonej inwestycji drogowej, według Sądu zasadne jest stanowisko organu, że procedura środowiskowa nie została przeprowadzona zgodnie z prawem. W konsekwencji organ prawidłowo uznał, że skarżąca nie spełniła wymogu formalnego określonego przez kryterium nr 7 "Procedura oddziaływania na środowisko".

Mając to na uwadze oraz uznając, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów regulujących tryb rozpatrywania wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego, na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r., o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. Nr 84, poz. 712 z 2009r.) Sąd skargę oddalił.