II SA/Sz 777/12

Uzasadnienie

Starosta decyzją z dnia [....] r., [...] na podstawie art. 30 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, zgłosił sprzeciw w sprawie wykonania robót budowlanych, obejmujących budowę budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] w obrębie ewid. R. objętych zgłoszeniem E. i A. G. z dnia [...] r. i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.

Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji podniósł, że analizując zgłoszenie budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] w obrębie ewid. R. uznał, iż do zgłoszenia należy dołączyć postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska stwierdzające, czy przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar [...] . Postanowieniem z dnia [...] r. został nałożony na inwestorów obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o powyższy dokument.

W dniu [...] r. inwestorzy przedłożyli pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, z którego wynikało, że celem uzyskania postanowienia organu ochrony środowiska inwestorzy winni przedłożyć komplet dokumentów, o których mowa w art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 96 ust. 1,2 i 3 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 tej ustawy dokumenty te przedkłada się organowi ochrony środowiska w przypadku procedury uzyskania pozwolenia na budowę.

W tej sytuacji Starosta postanowił nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż budowa planowanego budynku gospodarczego może spowodować pogorszenie stanu środowiska.

Od decyzji tej E. G. wniosła odwołanie podnosząc, że procedura konieczna do uzyskania pozwolenia na budowę na obszarach objętych ochroną [...] jest uciążliwa i kosztowna. Obecnie planuje wybudowanie jedynie pomieszczenia gospodarczego niezbędnego do obsługi i pielęgnacji zwierząt. Planowana budowa pomieszczenia gospodarczego wymaga jedynie zgłoszenia a nie uzyskania pozwolenia na budowę.

Wojewoda decyzją z dnia [...] r., [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania E. G. – uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i w tej części umorzył postępowanie organu I instancji.

Wojewoda w uzasadnieniu decyzji podał, że objęty zgłoszeniem budynek jest budynkiem wolno stojącym, parterowym o powierzchni nieprzekraczającej [...] m2 i co do zasady jego budowa podlega procedurze zgłoszenia.

Jednakże art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi, że pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar [...], zgodnie z art. 59 z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku (...).

Organ I instancji zobowiązał inwestora do przedstawienia stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska , w kwestii czy przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar [...].

Inwestor w wykonaniu powyższego obowiązku przedstawił pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, z którego wynika, że w dniu [...] r. zostało wydane postanowienie w sprawie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar [...].

W związku z powyższym Wojewoda zwrócił się do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska o wydanie opinii wskazującej, czy planowane roboty budowlane wymagają przeprowadzenia tej oceny. Z odpowiedzi udzielonej organowi odwoławczemu w piśmie z dnia [...] r., znak [...] wynika, że postanowieniem z dnia [...] r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszary [...] dla działki nr [...] obręb R. objętej zamierzeniem inwestycyjnym. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 2 o udostępnianiu informacji o środowisku (...), realizacja planowanego przedsięwzięcia wymaga przeprowadzenia oceny jego oddziaływania na obszar[...], jeżeli obowiązek przeprowadzenia takiej oceny został stwierdzony odpowiednim postanowieniem regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Takie postanowienie w stosunku do działki nr [...] zostało wydane.

Wojewoda podniósł też, że z pisma RDOŚ z dnia [...] r. wynika, iż postanowienie to dotyczy każdego przedsięwzięcia realizowanego na działce nr [...] związanego z planowaną zabudową zagrodową. To oznacza, że wszelkie zamierzenia budowlane realizowane na działce nr [...], związane z planowaną zabudową zagrodową, powinny być traktowane łącznie i wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar [...]. Spełniona została zatem dyspozycja normy z art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar [...]. Z kolei przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że właściwy organ unosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Wojewoda wskazał, że na tej podstawie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym R. Decyzja organu I instancji zostaje zatem utrzymana w mocy w części zgłoszenia sprzeciwu, lecz z innych przyczyn, niż wskazał organ I instancji.

Wojewoda stwierdził, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, iż podstawą do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na zgłoszone roboty budowlane stanowiła przesłanka określona w art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego tj. możliwość pogorszenia stanu środowiska w wyniku realizacji zamierzonej inwestycji.

Jednakże treść art. 29 ust. 3 wyraźnie wskazuje, że pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar [...]. Skoro planowana inwestycja na działce nr [...] wymaga pozwolenia na budowę, to organ I instancji winien zastosować art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Tymczasem organ I instancji nieprawidłowo jako podstawę prawną decyzji zastosował art. 30 ust. 5 i 7 Prawa budowlanego.

Z przepisu tego wynika, że oceny, czy w stosunku do konkretnego zgłoszenia występuje prawdopodobieństwo wystąpienia którejkolwiek z sytuacji w nim określonych, należy do organu administracji architektoniczno – budowlanej. Decyzja wydana na podstawie art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego ma charakter decyzji uznaniowej. Natomiast przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego wyraźnie stanowi, że wnosi się sprzeciw w przypadku zgłoszenia robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę.

Z uwagi na powyższe, Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uznał, że należy uchylić decyzję sprzeciwu Starosty z dnia [...] r., znak[...] , w części dotyczącej nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na zgłoszone roboty budowlane i w tej części umorzyć postępowanie pierwszoinstancyjne.

Wojewoda wskazał, że w przypadku gdy organ odwoławczy uchyli zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty tylko w tej części. Organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej części utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Oznacza to, że sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu I instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej.

Skarżąca podniosła, że planowana budowa pomieszczenia gospodarczego nie wymaga pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenia.

Skarżąca w uzasadnieniu skargi wskazała, że posiada wraz z mężem działkę rolną o pow. [...] ha (łąkę) nr [...] w R. gmina , którą nabyli w związku z prowadzoną od wielu lat hodowlą [...]. Na działce planują budowę domu wraz z zabudowaniami gospodarczymi. Przed kupnem działki mieli zapewnienie z gminy, iż nie będzie problemu z zabudową pomimo, że jest to teren [...].

Po nałożeniu przez organ I instancji obowiązku przedłożenia karty informacyjnej przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch domków jednorodzinnych w zabudowie zagrodowej, [...] przedłożyli stosowne dokumenty. Na ich podstawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar [...] dla powyższego przedsięwzięcia. Raport taki powinien sporządzić w ciągu roku kalendarzowego zespół fachowców wydziału biologii w składzie : botanik, ornitolog pod kierunkiem profesora. Koszt raportu zaczyna się od kwoty [...] zł. Mogą też dojść ekspertyzy dot. emisji spalin, hałasu. Ze wstępnej opinii wynikało, że nie otrzymają zgody na budowę domu wraz z zabudowaniami gospodarczymi. Dlatego postanowili wybudować pomieszczenie gospodarcze o pow. 25 m2, które jest niezbędne do prowadzenia wypasu koni. Organ I instancji uznał, że budowa pomieszczenia gospodarczego wymaga pozwolenia na budowę i oceny oddziaływania na obszar [...]. Obecnie muszą zrobić osobną kartę informacyjną przedsięwzięcia, gdyż poprzednia nie obejmowała tego pomieszczenia gospodarczego.

W ocenie skarżącej takie postępowanie jest absurdalne, zgodnie bowiem z art. 29 Prawa budowlanego budowa budynków gospodarczych do 35 m2 przy rozpiętności konstrukcji nie większej niż 4,80 m nie wymaga pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenia. Planowane pomieszczenie gospodarcze nie będzie negatywnie wpływać na obszar [...]. Obszar ma zapewnić zdrowe funkcjonowanie człowieka w środowisku a nie być skierowane przeciwko niemu.

Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Przedmiotem kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie stanu faktycznego istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270) tj. w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania, jak również w przypadku naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy też wskazać, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Wojewoda jako organ odwoławczy orzekał na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji.

Art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji innej niż wymienione w tym przepisie.

Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie organu odwoławczego ograniczające się tylko do uchylenia części decyzji i umorzenia w tej części postępowania organu pierwszej instancji, bez rozstrzygnięcia o pozostałej części decyzji, od której rozpoznawał odwołanie, narusza przepis art. 138 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Należy podkreślić, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoległym działaniu organu pierwszej instancji, a zatem organ drugiej instancji powinien przystąpić do ponownego rozpatrzenia sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn.akt I SA/Wa 1232/10, LEX nr 821181).

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i w tej części umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Należy zwrócić uwagę, że zaskarżona decyzja została wydana na skutek odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a jak wynika z treści odwołania E. G. zaskarżyła w całości decyzję Starosty z dnia [...] r. Oznacza to, że na skutek złożenia tego odwołania sprawa, w której wydano decyzję organu pierwszej instancji podlegała ponownemu rozpatrzeniu w całości przez organ odwoławczy. Dlatego niedopuszczalne było wydanie przez organ odwoławczy decyzji rozstrzygającej wyłącznie co do obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Skutkiem zaskarżonej decyzji jest brak rozstrzygnięcia w całości sprawy administracyjnej, a zwłaszcza niedopuszczalne było przyjęcie – jak wskazał w uzasadnieniu organ odwoławczy, że w pozostałej części (odnośnie sprzeciwu) nie objętej sentencją zaskarżonej decyzji pozostaje w obrocie prawnym decyzja organu pierwszej instancji, skoro złożone odwołanie dotyczyło całej decyzji organu pierwszej instancji, a zatem spowodowało konieczne zastąpienie całej tej decyzji decyzją organu drugiej instancji. Art. 138 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w kontekście zasady dwuinstancyjności również w zakresie formy rozstrzygnięcia organu odwoławczego.

Rozstrzygnięcie zatem organu odwoławczego ograniczające się tylko do uchylenia części decyzji, bez rozstrzygnięcia o pozostałej części decyzji, od której odwołanie rozpoznał, narusza art. 138 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 września 2010 r. sygn.akt IV SA/Po 296/10, LEX 758476, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 września 2010 r., sygn.akt VII SA/Wa 1112/10, LEX nr 759847). Należy też wskazać, że niewątpliwie jednym z najistotniejszych elementów decyzji jest jej osnowa, bowiem wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. W osnowie powinno być wprost wyrażone rozstrzygnięcie, a zwłaszcza nie można go ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda podzielił w pozostałym zakresie tj. wniesienia sprzeciwu, stanowisko organu pierwszej instancji, co mogłoby wskazywać, że utrzymał w mocy pozostałą część decyzji, jednak w świetle wyżej przedstawionego stanowiska nie można rozstrzygnięcia domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Musi być ono wyraźnie stwierdzone w osnowie decyzji.

Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i jako wadliwa winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Mając na uwadze tę konieczność Sąd nie badał merytorycznie tej decyzji, pod względem jej zgodności z prawem.

Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy winien rozważyć wskazane wyżej okoliczności i wydać decyzję zawierającą w swojej treści elementy wskazane w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (rozstrzygnięcie w całości sprawy).

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie I i II sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.