II OSK 2178/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 391/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. D., E. S., G. K., J. M., M. L. na postanowienie Komisarza Wyborczego w Słupsku z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie referendum w sprawie odwołania ze stanowiska Prezydenta Miasta S. przed upływem kadencji uchylił zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżonym postanowieniem Komisarz Wyborczy w Słupsku, działając na podstawie art. 22 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. Nr 88, poz. 989 ze zm.), odrzucił wniosek mieszkańców miasta S. o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie odwołania M. K. Prezydenta Miasta S. przed upływem kadencji. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że w dniu [...] kwietnia 2012 r. inicjator referendum złożył wniosek mieszkańców miasta S. o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania Prezydenta Miasta S. przed upływem kadencji. Do wniosku dołączono 971 kart, umieszczonych w trzech opisanych segregatorach, zawierających podpisy mieszkańców miasta S. wraz z informacją, iż zawierają one 8862 podpisy mieszkańców S. popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum gminnego.

Wskazując na art. 4 pkt 1 ustawy o referendum lokalnym, zgodnie z którym referendum przeprowadza się na wniosek co najmniej 10 % uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy, podano, że według informacji Prezydenta Miasta S. na dzień 31 grudnia 2011 r. rejestrem wyborców miasta S. objętych było 77105 mieszkańców, co oznacza, że dla ważności wniosku o przeprowadzenie referendum konieczne było uzyskanie poparcia 7711 uprawnionych do głosowania mieszkańców miasta S.. Powołano ponadto art. 14 ust. 4 ustawy referendalnej, zgodnie z którym mieszkaniec jednostki samorządu terytorialnego popierający wniosek o przeprowadzenie referendum podaje na karcie nazwisko, imię, adres zamieszkania i numer ewidencyjny PESEL. Dane te potwierdza własnoręcznym podpisem. Wszystkie określone w tym przepisie dane osobowe są ważne, muszą więc być kompletne, ponieważ służą do identyfikacji osób popierających wniosek i umożliwiają weryfikację tego poparcia. Podkreślono, że zgodnie z wytycznymi Państwowej Komisji Wyborczej:

- imię i nazwisko musi być podane w pełnym brzmieniu,

- adres zamieszkania obejmuje: nazwę miejscowości oraz nazwę ulicy i numer domu oraz numer mieszkania

- brak lub podanie wadliwego numeru PESEL powoduje uznanie poparcia za złożone wadliwie

- brak podpisu obywatela obok umieszczonych danych oznacza, że poparcie nie zostało udzielone.

Komisarz Wyborczy wskazał, że w dniach [...] kwietnia - [...] maja 2012 r. wyznaczeni pracownicy Delegatury Krajowego Biura Wyborczego w Słupsku przeprowadzili postępowanie sprawdzające liczbę i prawidłowość złożonych podpisów, dokonali weryfikacji podpisów w Centralnym Banku PESEL oraz w stałym rejestrze wyborców miasta S., w wyniku której ustalili, że na kartach od nr 854 do nr 923 znajduje się 30 zapisów dotyczących osób, które zmarły w okresie od kwietnia 2001 r. do stycznia 2012 r. (a więc przed powiadomieniem Komisarza Wyborczego o zamiarze przeprowadzenia referendum). W ocenie organu takich podpisów nie można uznać za prawidłowo złożone. Komisarz stwierdził również, że zapisy dotyczące niektórych osób powtarzają się przynajmniej dwukrotnie, nadto w przypadku dwóch osób stwierdzono po trzy zapisy. Ponieważ poparcia inicjatywie referendum można udzielić tylko raz, to w ocenie organu prawidłowo złożony podpis można uznać również tylko raz. Organ podniósł, iż wnikliwa analiza kart z zapisami wzbudziła wątpliwości co do wiarygodności niektórych podpisów. Na podstawie przyjętych, udokumentowanych oświadczeń stwierdzono, że 3 osoby, których dane osobowe zostały umieszczone na kartach nie udzieliły poparcia inicjatywie referendum, nie składały swojego podpisu, ani też nie udostępniły swoich danych osobowych w tym celu. W ocenie organu w tych przypadkach nie udzielono poparcia inicjatywie referendum. Wada ta została zakwalifikowana jako brak podpisu.

W wyniku badania wymogów formalnych dotyczących złożonych podpisów osób popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum organ ustalił, że inicjator referendum, wraz z wnioskiem o przeprowadzenie referendum lokalnego w sprawie odwołania M. K. Prezydenta Miasta S. złożył 8867 podpisów, z czego 1208 podpisów nie spełniło wymogów ustawy, w tym z powodu :

- wadliwie podanego nazwiska lub imienia - 88 podpisów,

- wadliwie podanego adresu - 167 podpisów,

- braku lub wadliwie podanego nr PESEL - 412 podpisów,

- braku prawa wybierania - 486 podpisów (w tym: wskazanie adresu zamieszkania poza obszarem miasta S. - 92 podpisy, braku osoby w rejestrze wyborców - 389 podpisów, podanie numeru PESEL świadczącego, że osoba nie ukończyła 18 roku życia - 5 podpisów),

- nie udzielenia poparcia - brak 13 podpisów ,

- powtórzenia się zapisów tych samych osób - 12 przypadków,

- stwierdzenia zapisów osób zmarłych w okresie kwiecień 2001 r. - styczeń 2012r. - 30 przypadków.

W ocenie organu wniosek o przeprowadzenie referendum zawiera uchybienie w postaci zebrania niewystarczającej ilości prawidłowo złożonych podpisów (zabrakło 52 takich podpisów). Zdaniem organu z uwagi na fakt, że w dniu 16 kwietnia 2012 r. upłynął termin zbierania podpisów (art.14 ust. 1 ustawy) to wniosek mieszkańców miasta S. złożony przez inicjatora referendum zawiera nieusuwalną wadę i podlega na mocy art. 22 ust.4 i 5 ustawy odrzuceniu.

W skardze na powyższe postanowienie inicjatorzy referendum gminnego w osobach: D. D., G. K., M. L., J. M. i E. S. wnieśli o wydanie wyroku, który umożliwi przeprowadzenie referendum zgodnie z wolą 10% liczby uprawnionych do głosowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie:

- art. 22 ust 3 ustawy o referendum lokalnym polegające na niezastosowaniu instytucji zwrotu wniosku posiadającego uchybienia oraz naruszenie art. 14 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym polegające na nieuwzględnieniu podpisów osób, które podały swoje dane osobowe niestarannym pismem lub podały imiona w formie skrótowej lub w zdrobnieniu lub tylko inicjałem,

- art. 2 i 3 ustawy o referendum lokalnym polegające na nieuzasadnionym zakwestionowaniu podpisów złożonych przez niektórych uprawnionych wyborców, a wynikające z nieumiejętności odczytania niestarannego pisma odręcznego lub skrótu imienia.

W ocenie skarżących stanowisko Komisarza wyrażone w końcowej treści postanowienia, że wniosek mieszkańców posiada nieusuwalną wadę w postaci zebrania niewystarczającej ilości prawidłowo złożonych podpisów osób popierających referendum (zabrakło 52) nie znajduje uzasadnienia ponieważ prócz trzech podpisów uznanych jako fałszywe aż 218 zostało odrzuconych na podstawie badania danych osobowych według zbyt formalistycznych zasad PKW, a w 32 przypadkach istnieje domniemanie nieprawidłowego odczytania PESEL.

Wśród 667 zakwestionowanych przez Komisarza własnoręcznych podpisów skarżący wskazali, iż dostrzegają przynajmniej 218 poprawnych - przy zmianie przyjętych, zbyt formalistycznych kryteriów oceniania podpisów.

Komisarz Wyborczy w Słupsku nadesłał akta administracyjne wraz z pismem, w którym wskazał, że skargę złożono w terminie oraz, że weryfikacja wykazów z podpisami mieszkańców popierających inicjatywę referendalną została dokonana zgodnie z wytycznymi i wyjaśnieniami w sprawie referendów lokalnych dotyczących odwołania organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiącymi załącznik do uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 7 maja 2012 r. Wytyczne te są dla Komisarza Wyborczego wiążące.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że nie podziela poglądu skarżących, według którego stwierdzenie wad w zakresie danych osobowych dotyczących osób podpisujących listy poparcia powinno stać się podstawą do wezwania inicjatorów referendum do usunięcia w trybie art. 22 ust. 3 ustawy referendalnej. Art. 22 ust. 5 tej ustawy stanowi, że przepisu ust. 3 – nakazującego komisarzowi wyborczemu zwrot wniosku w celu usunięcia dostrzeżonych uchybień, nie stosuje się w przypadku, gdy uchybienia wniosku polegają na zebraniu niewystarczającej ilości prawidłowo złożonych podpisów osób popierających wniosek, chyba że nie upłynął jeszcze termin, o którym mowa w art. 14 ust. 1 (60 dni od daty zawiadomienia komisarza wyborczego o inicjatywie referendalnej). W sprawie niniejszej komisarz wyborczy został zawiadomiony o inicjatywie mieszkańców w dniu 16 lutego 2012 r. – zatem termin 60 dni upływał w dniu 16 kwietnia 2012 r., tj. w dniu gdy listy osób popierających zostały przekazane komisarzowi. Zatem zachodziła oczywista przeszkoda uniemożliwiająca skorzystanie z trybu przewidzianego przepisem art. 22 ust. 3 ustawy. Przepis ten znajdować może zastosowanie w odniesieniu do sytuacji braku wystarczającej ilości prawidłowych podpisów osób popierających inicjatywę referendalną jedynie wówczas, gdy brak ten zostanie stwierdzony przed upływem 60 dni od daty zawiadomienia komisarza wyborczego o inicjatywie referendalnej. Taka zaś sytuacja, jak stwierdził Sąd, w niniejszej sprawie nie miała miejsca, gdyż listy z podpisami zostały złożone w ostatnim 60 – tym dniu terminu i dopiero później mogły zostać poddane weryfikacji.

Następnie Sąd podzielił co do zasady pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyrokach: z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1544/08, z dnia 13 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1044/06, oraz z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 281/12, zgodnie z którym prawidłowo złożony podpis mieszkańca jednostki samorządu terytorialnego stanowiący wyraz poparcia dla przeprowadzenia referendum lokalnego to nie tylko własnoręczny podpis, ale podpis złożony wraz ze wskazaniem danych osobowych podpisującego. Dla zidentyfikowania podpisującego potrzebne są często inne jeszcze dane osobowe.

W tej sytuacji oba elementy, a mianowicie własnoręczny podpis i dane osobowe wzajemnie się uzupełniają i łącznie pełnią funkcję identyfikatora osoby, która poparła referendum.

Jednakże, jak zauważył Sąd, należy mieć na uwadze, że przepisy ustawy referendalnej nie określają wyraźnie sankcji związanej z nieumieszczeniem na karcie poparcia inicjatywy referendalnej wszystkich danych osobowych, o których mowa w art. 14 ust. 4 ustawy. W tej sytuacji Sąd uznał, że rozważenia wymaga znaczenie pominięcia niektórych danych osobowych przy podpisach na kartach poparcia. Dokonując w tym zakresie wykładni powyższego przepisu Sąd podkreślił, że art. 170 Konstytucji RP przyznaje członkom wspólnoty samorządowej prawo do decydowania w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty samorządowej, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2003 r. sygn. akt K 30/02 przepis art. 170 Konstytucji RP nakłada na ustawodawcę obowiązki określonych działań legislacyjnych, tj. określania w drodze ustawy zasad i trybu przeprowadzania referendum. Nakłada nań również obowiązek powstrzymywania się od takich działań legislacyjnych, które naruszałyby istotę prawa do wyrażania woli w drodze referendum przez każdego uprawnionego członka wspólnoty samorządowej; prawa, będącego zarazem częścią składową szerzej pojmowanej wolności politycznej. Powyższy przepis zawiera w sobie także prawo polityczne każdego mieszkańca do udziału w bezpośrednim sprawowaniu władzy publicznej na poziomie lokalnym.

Konstytucyjna ranga prawa członka wspólnoty samorządowej do udziału w referendum lokalnym wymaga, by przepisy ustawy zwykłej materię tę regulujące interpretować w taki sposób, by nadmiernym, zbytecznym formalizmem nie utrudniały korzystania przez obywatela z tego uprawnienia – także w takim zakresie w jakim uprawnienie to obejmuje prawo do poparcia inicjatywy referendalnej.

Przywołując następnie wywody uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego z 31 sierpnia 2011 r. w sprawie III SW 10/11, Sąd podkreślił, że wpis danych osobowych do wykazu poparcia jest wadliwy wtedy, gdy z podanego imienia, nazwiska i adresu zamieszkania jednoznacznie wynika, że nie dotyczy on wyborcy oznaczonego numerem PESEL podanym w wykazie poparcia.

Akceptując co do zasady powyższy kierunek wykładni także w odniesieniu do przepisów ustawy referendalnej Sąd podkreślił, że wpisanie danych osobowych na liście osób popierających inicjatywę referendalną służyć ma możliwości zweryfikowania, czy podpisy tych osób są autentyczne i pochodzą od osób uprawnionych. Proces weryfikacji powinien doprowadzić do wyeliminowania ewentualnych oszustw oraz sytuacji, w których za skuteczne poparcie inicjatywy referendalnej uznano by podpisy osób nieuprawnionych. Należy zatem za bezwzględnie konieczne uznać wskazanie przez osobę składającą podpis na liście poparcia inicjatywy referendalnej czytelnie i bezbłędnie numeru PESEL oraz podanie imienia i nazwiska w sposób umożliwiający identyfikację podpisującego.

Z uwagi na to, że podmiotami upoważnionymi do wyrażenia poparcia dla inicjatywy referendalnej są mieszkańcy Miasta S. uprawnieni do wybierania organu stanowiącego tej jednostki samorządowej, dane osobowe konieczne dla uznania wpisu do wykazu poparcia za prawidłowy powinny także umożliwiać stwierdzenie, że udzielający poparcia jest osobą do tego uprawnioną, a zatem, że jest mieszkańcem Miasta S. Nie jest w tym celu niezbędne podanie numeru domu lub mieszkania.

W ocenie Sądu, brak jest podstaw, by odrzucić podpis obywatela, który wskazał swe imię i nazwisko i numer PESEL, lecz wpisując adres zamieszkania użył skrótowej nazwy ulicy lub nie wskazał numeru domu, ewentualnie mieszkania – jeśli pozostałe dane pokrywają się z tymi, które wynikają ze spisu wyborców i systemu PESEL, a dająca się w sposób nie budzący wątpliwości odczytać nazwa ulicy, choćby podana skrótowo, wskazuje, że jest on mieszkańcem Miasta S. Z okoliczności tych wynika bowiem, że pominięcie szczegółowego adresu nie zmierza do wprowadzenia w błąd organów wyborczych, a wynikać może między innymi z nieporadności osoby uprawnionej, która nie powinna pozbawiać jej uprawnienia do skutecznego złożenia oświadczenia w sprawie referendum.

Zestawienie wadliwych podpisów znajdujące się w aktach administracyjnych nadesłanych przez Komisarza Wyborczego obejmuje znaczną ilość podpisów, których ważność podważono w toku weryfikacji wyłącznie z powodu niepełnego adresu. Jak wynika zaś z analizy kart poparcia inicjatywy referendalnej zgromadzonych przez skarżących były wśród nich takie, przy których jako miejsce zamieszkania osoby podpisującej wskazywano S. i nazwę ulicy – bez numeru domu lub mieszkania. Podpisów takich było nie mniej niż 98 a ich lokalizację na poszczególnych kartach Sąd opisał w sporządzonej na tę okoliczność tabeli.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie podstawą dla odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego był brak wymaganej przez art. 4 ustawy referendalnej liczby prawidłowo złożonych podpisów 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy popierających wniosek. Z zaskarżonego postanowienia Komisarza Wyborczego wynika, że do wymaganej liczby zabrakło 52 podpisów. Przyjmując zatem, że nie znajdowało oparcia w przepisach prawa uznanie za nieprawidłowy podpisu osoby, która wskazała swe imię, nazwisko i nr PESEL, lecz jako adres zamieszkania podała nazwę ulicy, pomijając numer domu lub mieszkania, to w sytuacji, gdy osób takich było więcej niż 52 – Sąd uznał zaskarżone postanowienie za naruszające art. 4 ustawy referendalnej.

Mając na względzie, że powyższe naruszenie prawa materialnego miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy - Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270).

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Komisarz Wyborczy w Słupsku zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym przez jego błędną wykładnię.

W uzasadnieniu podniesionego zarzutu wskazano, że art. 14 ust. 4 ustawy referendalnej wskazuje wyraźnie, że mieszkaniec jednostki samorządu terytorialnego popierający wniosek o przeprowadzenie referendum podaje na karcie poparcia nazwisko, imię, adres zamieszkania i numer ewidencyjny PESEL. Dane te potwierdza własnoręcznym podpisem. Oba elementy, a więc dane osobowe i podpis są ze sobą powiązane, a dla organu weryfikującego poparcie dla wniosku o przeprowadzenie referendum znaczenie mają tak podpis jak i inne, ustawowo określone dane osobowe identyfikujące określona osobę. Wymogi art. 14 ust. 4 ustawy referendalnej nie stwarzają – wbrew twierdzeniu zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – ograniczeń dla osób chcących poprzeć inicjatywę referendalną. Komisarz Wyborczy w Słupsku dokonując weryfikacji podpisów osób popierających inicjatywę referendum przyjął, zgodnie z wytycznymi Państwowej Komisji Wyborczej, że adres zamieszkania osoby obejmuje: nazwę miejscowości, nazwę ulicy i numer domu oraz numer mieszkania. Podanie numeru mieszkania dotyczyło tylko budynków wielomieszkaniowych. Zastosowanie skrótu w adresie zamieszkania wytyczne dopuszczają w przypadku, gdy zamiast brzmienia pełnej nazwy miejscowości w rubryce adres zamieszkania popierający posłuży się powszechnie używanym i jednoznacznie rozumianym skrótem tej nazwy, jeżeli inne dane dotyczące adresu zamieszkania (nazwa ulicy, nr domu, nr lokalu) zostały podane zgodnie z wymogami.

Zgodnie z art. 161 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 112 ze zm.) w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. Nr 88, poz. 985 ze zm.) wydane przez Państwową Komisję Wyborczą wytyczne są wiążące dla komisarzy wyborczych. W związku z tym zastosowanie przez Komisarza Wyborczego w Słupsku przepisu pkt-u 13-go wytycznych zawartych w uchwale Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 7 maja 2012 r. (M.P. z dnia 29 maja 2012 r. poz. 353) spełniają wymogi art. 14 ust. 4 ustawy referendalnej w sposób ścisły uzasadniający wydanie postanowienia z dnia [...] maja 2012 r. o odrzuceniu wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie odwołania Prezydenta Miasta S. przed upływem kadencji.

Spośród 8867 podpisów złożonych przez osoby popierające inicjatywę przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania Prezydenta Miasta S. przed upływem kadencji wymogów przepisu art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym nie pełniło 1208 podpisów, przy czym 167 z nich z powodu wadliwie podanego adresu zamieszkania. W uznanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, a zakwestionowanych przez Komisarza Wyborczego w Słupsku 98 podpisów poparcia inicjatywy referendalnej znalazły się dane dotyczące ulic, które nie istnieją w S. jak: ul. [...] (k. 457 poz. 9), czy ul. [...] (k. 856 poz. 5), albo podanie numeru skrytki pocztowej przy ul. [...] (k. 20 poz. 9). Podanie nieistniejącego adresu zamieszkania tj. ulicy, a podanie wyłącznie nazwy miasta nie wskazuje, że udzielający poparcia obywatel jest mieszkańcem S. Podzielając co do zasady powołanie się Sądu I instancji na art. 170 Konstytucji, Komisarz Wyborczy podkreślił, że dokonanie wykładni art. 14 ust. 4 ustawy referendalnej przez Komisarza w postanowieniu nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. nie było nadmiernym i zbytecznym formalizmem.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną inicjatorzy referendum wnieśli o oddalenie tej skargi oraz zasądzenie od strony skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie w wysokości 480 złotych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła zostać uwzględniona.

Skarga kasacyjna podnosi zarzut naruszenia poprzez błędną wykładnię przepisu art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. Nr 88, poz.985 ze zm.). Zarzutu tego nie można uznać za słuszny. Powołany przepis stanowi jedynie, że mieszkaniec jednostki samorządu terytorialnego popierający wniosek o przeprowadzenie referendum podaje na karcie nazwisko, imię, adres zamieszkania i numer ewidencyjny PESEL, dane te potwierdza własnoręcznym podpisem, a wycofanie udzielonego poparcia jest bezskuteczne. Przedmiotem sporu jest sposób rozumienia zakresu wskazanego wyżej obowiązku osoby popierającej referendum w sytuacji, gdy przepisy powołanej ustawy nie wprowadzają gradacji wadliwości, ani nie określają wyraźnie sankcji za nieprawidłowości dotyczące adresu zamieszkania, a uchybienia w tym zakresie mogą mieć różne znaczenie dla prawidłowej identyfikacji osób popierających wniosek o przeprowadzenie referendum. Restrykcyjna wykładnia przyjęta przez Komisarza Wyborczego, zaprezentowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, oparta jest na uchwale Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 7 maja 2012 r. w sprawie wytycznych i wyjaśnień w sprawie referendów lokalnych dotyczących odwołania organów jednostek samorządu terytorialnego (M.P. z 2012 r., poz. 353). Uchwała ta jest aktem prawa wewnętrznego, a zatem skierowanym do podmiotów wykonujących zadania związane z przeprowadzaniem referendów, w rozpoznawanej sprawie Komisarza Wyborczego w S. Z punktu 12 Wytycznych wynika, że brak danych lub niepełne określenie adresu zamieszkania powoduje uznanie poparcia za złożone wadliwie, przy czym w tym drugim przypadku nie każde niepełne wskazanie adresu rodzi w konsekwencji wadliwość udzielonego poparcia. Już to wskazuje, że także Państwowa Komisja Wyborcza wprowadza pewną gradację wadliwości podpisów osób popierających inicjatywę referendalną i nie każde niepełne określenie adresu zamieszkania skutkuje uznaniem poparcia za udzielone wadliwie. Dla prawidłowej interpretacji określenia "adres zamieszkania" użytego w przepisie art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym nie wystarczy zatem wykładnia literalna, konieczne jest uzupełnienie jej wykładnią funkcjonalną i systemową. Dla jej wyniku ma znaczenie m.in. stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do "prawa do referendum lokalnego" zajęte w wyroku z dnia 26 lutego 2003 r. (K 30/02). Choć wyrok ten dotyczy zasadniczo innego rodzaju referendów niż referenda w sprawie odwołania organów jednostek samorządu terytorialnego to niektóre ustalenia dokonane przez TK mogą mieć znaczenie na gruncie rozpoznawanej sprawy. Trybunał podkreślił, że prawo do wyrażania woli politycznej w drodze referendum lokalnego (art. 170 w zw. z art. 62 Konstytucji) jest ujęte szerzej niż prawo do udziału w referendum ogólnokrajowym. Prawo to jest publicznym prawem podmiotowym o charakterze politycznym, jego istotę stanowi uprawnienie każdego mieszkańca do udziału w bezpośrednim sprawowaniu władzy publicznej na poziomie lokalnym. Choć prawo to jest ujęte szeroko, dotyczy spraw o mniejszej wadze ogólnopaństwowej ale zarazem spraw mających zasadnicze znaczenie dla członków danej społeczności (taki charakter ma niewątpliwie sprawa odwołania organu wykonawczego w gminie zwłaszcza w sytuacji, gdy w innym trybie ani mieszkańcy ani rada gminy do odwołania doprowadzić nie mogą). Skoro tak, to możność realizacji prawa do udziału w referendum ma także zasadnicze znaczenie dla oceny stanu demokracji w całym państwie. Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 31 sierpnia 2011 r. (III SW 10/11), podobnie jak w postanowieniu z dnia 9 sierpnia 2004 r. (III SW 42/04), wypowiedział się przeciwko nadmiernemu rygoryzmowi przy sprawdzaniu danych osobowych wyborcy uznając, że chodzi nie o to, aby osoba weryfikująca odręczne wpisy w wykazie poznała wyłącznie na ich podstawie imię, nazwisko i adres wyborcy udzielającego poparcia, lecz o to, aby ta osoba mogła sprawdzić czy nie ma istotnych sprzeczności między danymi wynikającymi ze spisu wyborców a danymi wskazanymi we wpisie do wykazu poparcia. Zasadniczym celem tego sprawdzania danych jest bowiem ustalenie, czy ten, kto wpisał się do wykazu poparcia jest w rzeczywistości uprawnioną do tego osobą. W konkluzji SN uznał, że wpis obywatela do wykazu osób udzielających poparcia utworzeniu komitetu wyborczego jest wadliwy wtedy, gdy z podanego imienia, nazwiska i adresu zamieszkania jednoznacznie wynika, że nie dotyczy on obywatela oznaczonego numerem PESEL, podanym w tym wykazie.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wykładnię dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznając, że z celów i funkcji wykazów osób udzielających poparcia inicjatywie odwołania organu wykonawczego gminy wynika, że są one wyrazem publicznego politycznego prawa mieszkańców, którego zawężanie, poprzez nadmiernie rygorystyczne podejście do oceny prawidłowości udzielonego poparcia, oznacza naruszenie tego prawa. Prawidłowo udzielone poparcie wymaga wskazania numeru PESEL, numer ten znajduje się też w spisie wyborców. W obu zbiorach danych znajdują się informacje, które pozwalają na sprawdzenie czy osoba udzielająca poparcia inicjatywie referendalnej w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta) jest do tego uprawniona, czy podpis jest autentyczny. Na gruncie rozpoznawanej sprawy chodzi o stwierdzenie czy osoba udzielająca poparcia jest mieszkańcem S. uprawnionym do udziału w referendum. Wpis danych do wykazu byłby zatem wadliwy, gdy z podanego nazwiska, imienia i adresu zamieszkania jednoznacznie wynikałoby, że nie dotyczy on wyborcy określonego numerem PESEL podanym w wykazie.

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał sprawdzenia wadliwych podpisów, z których znaczną część uznano za wadliwe z powodu podania niepełnego adresu zamieszkania (gdy wskazano imię, nazwisko i nr PESEL ale jako adres zamieszkania podano nazwę ulicy, pomijając numer domu lub mieszkania ). Wykładnia przepisu art. 14 ust. 4 ustawy referendalnej w wyniku której, po sprawdzeniu uznano, że inicjatorzy referendum spełnili ustawowe wymogi, nie naruszała prawa. Podpisów takich było nie mniej niż 98, a z postanowienia Komisarza Wyborczego wynikało, że do wymaganej liczby zabrakło 52 podpisów. Nawet ewentualne odliczenie od 98 kwestionowanych trzech podpisów wskazanych w skardze kasacyjnej (w 2 wpisach podano nazwy ulicy nieistniejącej, w jednym numer skrytki pocztowej) nie prowadziłoby do innego wyniku niż uznanie, że inicjatorzy referendum w sprawie odwołania Prezydenta Miasta S. przed upływem kadencji spełnili określone przepisami ustawy wymogi.

W związku z powyższym na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U z 2012 r., poz.270) orzeczono jak w sentencji.