II SA/Ol 825/12

Uzasadnienie

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy "[...]" ustalił opłatę adiacencką w wysokości "[...]" z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w "[...]", oznaczonej jako działka nr "[...]" o powierzchni "[...]", na skutek jej podziału, na rzecz Gminy "[...]", należną od R. B.

W uzasadnieniu organ wskazał, że ostateczną decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]" znak "[...]" wydaną przez Wójta Gminy "[...]" zatwierdzony został projekt podziału ww. nieruchomości. Organ I instancji stwierdził wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości o kwotę "[...]", wynikający z podziału nieruchomości. Wskazano, że zgodnie z uchwałą Rady Gminy "[...]" z dnia "[...]" w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału wysokość opłaty adiacenckiej wynosi 25% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale, co w tym przypadku stanowi kwotę "[...]", która została wykazana przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym. Według organu rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił sposób wykonania wyceny, jak również zawarł dokładny opis nieruchomości przyjętych do porównania. Ponadto wskazano, że argumentem przemawiającym za skorzystaniem przez gminę

z prawa do naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości jest konieczność dbania o dochody gminy, które są jej niezbędne na realizację zadań własnych.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł R. B. zarzucając jej:

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że nieruchomość strony odwołującej i nieruchomości położone w Gminie "[...]", użyte do wyceny metodą porównawczą, są nieruchomościami podobnymi w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy

z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami;

- naruszenie prawa materialnego w postaci art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu, wyrażającej się w przyjęciu, że w sytuacji gdy gmina nie poniosła żadnych wydatków związanych z dokonaniem podziału nieruchomości, ma ona możliwość nałożenia na właścicieli działek ulegających podziałowi, opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości;

- naruszenie prawa procesowego w postaci art. 7 kpa poprzez nieuwzględnienie

w trakcie postępowania wyrażonej w tym przepisie zasady ochrony słusznego interesu obywatela;

- naruszenie prawa procesowego w postaci art. 8 kpa poprzez wydanie decyzji

o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, mimo wcześniejszego złożenia przez organy Gminy zapewnień, że z uwagi na sfinansowanie w całości podziału ze środków strony, opłata ta nie będzie pobierana.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy rozstrzygnięcie zapadłe

w I instancji. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji. Podkreśliło przy tym, że regulacja prawna - art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - opłaty adiacenckiej ustalonej na skutek wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, nie pozostaje w związku z udziałem w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Ponadto wskazano, że uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji jest wystarczające. Podane motywy zaś odzwierciedlają istotne ustalenia operatu szacunkowego, który z kolei nie budził zastrzeżeń organu odwoławczego. Natomiast ewentualne przyrzeczenia publiczne składane stronom przez organy gminy nie mogą w ocenie Kolegium zostać uwzględnione w niniejszym postępowaniu.

R. B. wniósł skargę na decyzje SKO. Skarżący powtórzył swoje zarzuty zawarte w odwołaniu. Ponadto zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 84 Konstytucji poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa w zakresie podatków i danin publicznych. Wniósł również o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym czy art. 98a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art. 84 Konstytucji w zakresie w jakim umożliwia organom gminy w okresie 3 lat od zaistnienia zdarzeń opisanych w tym artykule, nałożyć na właściciela gruntu opłatę adiacencką.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia

z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji

w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,

a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy

(art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł

do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r., Nr 102, poz. 651). Stosownie do tego przepisu jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Zgodnie zaś z ust. 1a ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Opłata adiacencka nakładana na podstawie ww. regulacji prawnej stanowi swoisty rodzaj renty gruntowej przypisanej przez ustawodawcę gminie z cudzej nieruchomości z racji wzrostu jej wartości na skutek ewidencyjnego podziału tej nieruchomości, który zatwierdzony jest decyzją administracyjną organu wykonawczego gminy, działającego w tym przypadku jako organ administracji rozstrzygający indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej. Jakkolwiek zatwierdzenie ewidencyjnego podziału nieruchomości nie jest zależne od woli tego organu, lecz od spełnienia ustawowych przesłanek dopuszczalności dokonania podziału, to jednak gmina uprawniona została do uzyskania dochodu z nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta zyska na wartości wskutek dokonanego podziału, który zatwierdza organ gminy. Kluczowym zatem warunkiem dopuszczalności pobrania opłaty planistycznej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany zatwierdzeniem ewidencyjnego podziału. Decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej może być wydana w terminie 3 lat, liczonym od dnia, gdy decyzja o zatwierdzeniu ewidencyjnego podziału nieruchomości stanie się ostateczna, albo od dnia, gdy orzeczenie sądowe w tym zakresie stanie się prawomocne. Ponadto ustalenie opłaty adiacenckiej jest możliwe tylko wtedy gdy

w dniu, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna (albo orzeczenie w tym zakresie stało się prawomocne), obowiązywała uchwała rady gminy określająca stawkę procentową tej opłaty. (J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, C.H.BECK wydanie 2, str. 599-600).

Na gruncie przedmiotowej sprawy ostateczną decyzją z dnia "[...]", wydaną przez Wójta Gminy "[...]" zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości położonej w "[...]", oznaczonej jako działka nr "[...]"

o powierzchni "[...]", stanowiącej własność R. B. na osiem działek. W dniu, w którym ta decyzja stała się ostateczna czyli "[...]" obowiązywała Uchwała Nr "[...]" Rady Gminy "[...]" z dnia "[...]" w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału, określająca stawkę procentową takiej opłaty adiacenckiej na 25% różnicy między wartością nieruchomości przed podziałem a wartością nieruchomości po podziale.

Ponadto, co jest kluczowe w sprawie, na podstawie operatu szacunkowego z dnia "[...]" (akta adm. k.35) stwierdzono wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości o "[...]", na skutek jej podziału. W ocenie Sądu operat został sporządzony w sposób rzetelny. Wynika z niego jednoznacznie, że na skutek podziału przedmiotowej nieruchomości, nastąpił wzrost jej wartości. Zostało to wykazane i uzasadnione w tym dokumencie. Skarżący na etapie postępowania administracyjnego kwestionował sporządzoną wycenę ich gruntu, podając, że w operacie przyjęto ceny gruntu z gminy "[...]" i "[...]", przez co średnia cena za 1 m kw. gruntu wzrosła na ich niekorzyść. Według strony porównanie cen gruntowych z tych gmin było błędne, ponieważ atrakcyjność tych terenów jest większa, a tym samym nabycie ziemi jest droższe. Tymczasem, z operatu szacunkowego wynika, że część z działek przyjętych do porównania z innych gmin została wzięta pod uwagę przy szacowaniu wartości nieruchomości przed podziałem, a po podziale jedynie odnośnie wartości działek przeznaczonych pod drogi wewnętrzne. Natomiast do szacowania wartości nieruchomości po podziale rzeczoznawca przyjął wyłącznie działki położone w gminie "[...]". Wskazać należy, że nawet gdyby podzielić stanowisko strony co do większej atrakcyjności nieruchomości przyjętych do analizy porównawczej (choć z operatu to nie wynika), trzeba byłoby stwierdzić, że było to działanie korzystne dla skarżących. Im wyższa jest bowiem cena nieruchomości uwzględnionych do wyceny przedmiotowego gruntu przed podziałem, tym niższa będzie przecież finalnie kwota naliczonej opłaty, ponieważ mniejszy jest wzrost wartości nieruchomości po podziale. Dodać przy tym należy, że rzeczoznawca uzasadnił wybór nieruchomości sąsiednich słabo rozwiniętym rynkiem lokalnym transakcji sprzedaży nieruchomości niezabudowanych, do czego miał prawo.

Bez wątpienia zatem spełnione zostały ustawowe przesłanki nałożenia na skarżących opłaty adiacenckiej z tytułu podziału ich nieruchomości.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 98a ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez dokonanie jego błędnej wykładni, jeszcze raz trzeba podkreślić, że przepis ten stanowi samoistną podstawę nałożenia opłaty adiacenckiej z uwagi na wzrost wartości nieruchomości, na skutek jej podziału. Nie ma żadnego znaczenia czy gmina partycypowała w kosztach podziału nieruchomości, czy też nie. Nie jest to bowiem przesłanka do ustalenia takiej opłaty wynikająca z art. 98a ust. 1 ww. ustawy. Z definicji ustawowej opłaty adiacenckiej zawartej w art. 4 pkt. 11 u.g.n. wynika, że "należy przez nią rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości". Z definicji tej wnioskować należy, że tylko dla opłaty związanej z budową urządzeń infrastruktury koniecznym jest zaangażowanie środków min. samorządowych, natomiast dla opłaty tzw. podziałowej takiego udziału gminy w finansowaniu tego podziału ustawa nie wymaga. Jak już wskazano wyżej, także w doktrynie przyjmuje się, że "taka opłata jest de facto rodzajem renty gruntowej przypisanej przez ustawodawcę gminie z cudzej nieruchomości z racji wzrostu jej wartości na skutek jej ewidencyjnego podziału, który zatwierdzany jest decyzją organu wykonawczego gminy" (J. Jaworski w Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego Warszawa 2011, s 657). Ponadto "funkcją omawianej opłaty jest udział gminy w zysku z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek zatwierdzonego podziału nieruchomości" ( tamże, str. 660). Nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że gmina miałaby prawo lub obowiązek uczestniczenia w kosztach podziału nieruchomości należącej do skarżącego, dzielonej na jego wniosek. Doszukiwanie się przez skarzacego analogi z opłatą adiacencką z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej jest nieuprawnione. Po pierwsze, ustawodawca w art. 98a ustawy nie odsyła wprost do stosowania regulacji związanych z ustaleniem opłat adiacenckich związanych z uczestniczeniem przez właściciela nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, wskazując jedynie, które przepisy Działu III Rozdziału 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio. Po drugie, o czym już wspomniano wyżej, uiszczenie opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98a ustawy związane jest ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek jej podziału, a ustawa do jej naliczenia nie wymaga, by gmina partycypowała w kosztach podziału nieruchomości, podczas gdy w art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca wskazuje, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Cel przywołanych opłat adiacenckich jest więc zupełnie inny. W pierwszym przypadku opłata jest ponoszona z powodu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału dokonanego przez organ gminy. W drugim przypadku, opłata jest formą uczestniczenia przez właściciela nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Również orzecznictwo sądowe w tym zakresie stoi na takim stanowisku np. WSA w Warszawie w wyroku w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 168/10 ( pub. w CBOIS www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Trudno też czynić organowi gminy zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela (skarżącego) w kontekście uznaniowości decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej i skorzystanie z możliwości nałożenia opłaty adiacenckiej jaką daje mu wspomniana regulacja prawna. Zdaniem Sądu zawarty w art. 98a ust 1 u.g.n. zwrot "wójt może ustalić opłatę" należy interpretować w ten sposób, że wójt gminy w wypadku ziszczenia się przesłanek przewidzianych w art. 98a u.g.n., mając obowiązek dbać o dochody gminy i uwzględniać wszystkie ich możliwe źródła, taka opłatę ustala. Słusznie zatem organy administracji wskazują na zalecenia organów kontrolnych w tym Regionalnej izby Obrachunkowej, odnoszące się do obowiązku pobierania opłat adiacenckich, które stanowią istotne źródło dochodów budżetu gminy. Trudno więc mówić w tym kontekście o naruszeniu zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli. Tym bardziej, że wysokość opłaty adiacenckiej nie została ustalona przez Radę Gminy na najwyższym dopuszczalnym poziomie. Trudno też dociec dlaczego w odniesieniu do skarżącego opłata nie miałaby być pobrana, skoro ponoszą ją inni właściciele nieruchomości znajdujący się w identycznej sytuacji . Skarżący nie wskazał na żadne szczególne okoliczności dotyczące jego osoby uzasadniające odstąpienie od ustalenia opłaty.

Natomiast co do zarzutu strony skarżącej naruszenia art. 8 k.p.a. polegającego na tym, że Wójt Gminy dokonał przyrzeczenia, iż w przypadku sfinansowania przez stronę w całości kosztów podziału nieruchomości, nie będzie pobierał opłaty adiacenckiej, to na gruncie niniejszej sprawy zarzut ten należy ocenić jako bezzasadny. Instytucja przyrzeczenia należy do dziedziny prawa cywilnego i nie może być brana pod uwagę przy ocenie legalności decyzji wydawanej w oparciu o przepisy prawa administracyjnego. Przyrzeczenie takie na gruncie prawa administracyjnego jako pozbawione podstawy prawnej byłoby bezskuteczne. Strona może ewentualnie dochodzić roszczeń z tego tytułu przed sądem powszechnym lub złożyć skargę na Wójta Gminy w trybie Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji zbędnym było przeprowadzanie postępowania dowodowego w tym zakresie w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym.

Ponadto w ocenie Sądu wniosek pełnomocnika strony skarżącej o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego ze wskazanym przez niego pytaniem prawnym, jest niezasadny. Sąd w niniejszej sprawie nie podzielił wątpliwości pełnomocnika skarżącego co do braku zgodności z Konstytucją RP przepisu art. 98a ust. 1, i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podnieść należy, iż to wątpliwości Sądu a nie skarżących mogą uzasadniać ewentualne przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy (por. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 971/04, LEX nr 236849). W tym miejscu wskazać można jedynie, że pytanie prawne zaproponowane przez pełnomocnika skarzącego nie jest zasadne. Na gruncie niniejszej sprawy bowiem uchwała Nr "[...]" Rady Gminy "[...]" z dnia "[...]" w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału uchwalona została na długo przed wszczęciem postępowania w sprawie podziału nieruchomości skarżących, co nastąpiło wnioskiem z "[...]", a także wydaniem decyzji o podziale "[...]" (decyzja ta stała się ostateczna "[...]"). Co oczywiste uchwała ta obowiązywała także w czasie wszczęcia postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej. Ponadto postępowanie o ustalenie opłaty adiacenckiej zostało wszczęte już po 33 dniach po tym, jak decyzja podziałowa stała się ostateczna. Niezależnie od powyższego ustawodawca po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. znowelizował przepisy dotyczące ustalania opłat adiacenckich z tytułu podziału nieruchomości i w ocenie Sądu w obecnym brzmieniu przepisy te nie naruszają Konstytucji RP. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, w obowiązującym stanie prawnym właściciel podlegającej podziałowi nieruchomości jest w stanie przewidzieć obowiązek uiszczenia opłaty. W celu ustalenia z góry tej opłaty, dokonujący podziału może we własnym zakresie zlecić rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, który wskazywałby, czy a jeśli tak, to w jakiej wysokości nastąpi wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej planowanego podziału. Taką możliwość miał w szczególności skarżący. Reasumując skarżący niezasadnie twierdzi, że obecny stan prawny jest niejasny i nie mógł mieć pewności czy opłata zostanie ustalona i jaka będzie jego wysokość.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.