III SA/Lu 221/12

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Burmistrz L. ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego działki nr [...] z działkami nr nr [...] i [...] położonymi w L. na kwotę 1500 zł i obciążył tymi kosztami małżonków B. i J. S. (kwotą 375 zł), H. J. (kwotą 375 zł) oraz małżonków J. i K. Z. (kwotą 750 zł). W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ wskazał, iż rozgraniczenia dokonano na wniosek B. i J. S. oraz H. J. Zdaniem organu koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały ustalone prawidłowo w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego, z których wynika, iż właściciele nieruchomości ponoszą po połowie koszty postępowania rozgraniczeniowego.

W wyniku rozpoznania zażalenia złożonego na powyższe postanowienie przez B. i J. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium stwierdziło, iż ustalenia poczynione przez organ I instancji, a dotyczące kosztów postępowania rozgraniczeniowego, jak również obciążenie nimi po połowie właścicieli rozgraniczanych nieruchomości uznać należy za prawidłowe. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 152 kodeksu cywilnego koszty postępowania rozgraniczeniowego właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika zasady, iż właściciele sąsiadujących gruntów mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu nieruchomości oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Mając na uwadze powyższe Kolegium uznało, iż w związku z faktem, że współwłaścicielami działki nr [...] są małżonkowie B. i J. S., którym we wskazanej nieruchomości przypada ½ udziału oraz H. J. któremu przypada taki sam udział, organ I instancji prawidłowo ustalił koszty rozgraniczenia. Podzielono je bowiem po połowie, tj. 750 zł zobowiązani byli zapłacić małżonkowie S. oraz H. J. (odpowiednio po 375 zł małżonkowie S. oraz 375 zł H. J.), a drugą połowę, tj. 750 zł zobowiązani byli zapłacić właściciele działki sąsiedniej o nr [...], tj. małżonkowie J. i K. Z.

Na postanowienie Kolegium małżonkowie B. i J. S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżący zarzucili naruszenie art. 7 w zw. z art. 267 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego i wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, iż nie zgadzają się ze stanowiskiem organów, bowiem ich zdaniem spełnione zostały przesłanki zawarte w art. 267 k.p.a. umożliwiające organowi administracji zwolnienie strony w całości od kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Skarżący podkreślili, iż znajdują się w bardzo trudnej sytuacji materialnej. Zdaniem skarżących brak wyjaśnienia zwłaszcza przez organ II instancji okoliczności uzasadniających zwolnienie ich od kosztów stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 267 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287) wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. Z kolei z art. 31 ust.1 wskazanej powyżej ustawy wynika, iż czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

W rozpoznawanej sprawie kontroli sądu poddane zostało postępowanie dotyczące ustalenia i rozdziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Powyższą kwestię regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), w skrócie: k.p.a. Zatem w niniejszej sprawie podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 263 k.p.a. i art. 264 § 1 k.p.a. Określają one zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 262 § 1 k.p.a., stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). Z kolei z art. 263 § 1 k.p.a. wynika, iż do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Wskazany powyżej art. 264 § 1 k.p.a. stanowi, że jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia.

Ponadto przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy należy mieć na uwadze unormowania wynikające z art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 z późn, zm.), w skrócie: k.c., stanowiące o tym, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co jest powiązane z zasadą, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych.

Powyższe stanowisko potwierdza pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006r.,sygn. akt I OPS 5/06 (opubl. ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 26). Naczelny Sąd Administracyjny zaakcentował, iż organ administracji publicznej, orzekając na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, powinien uwzględniać normę art. 152 k.c, a więc obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiednich nieruchomości, a nie tylko stronę która żądała wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu swego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości została uregulowana w dwóch aktach prawnych - ustawie z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w kodeksie cywilnym. Tak w postępowaniu cywilnym, jak administracyjnym, zarówno sąd powszechny jak i organ administracji są obowiązane stosować te same zasady, co wynika z porównania art. 152 i 153 k. c. z art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, które to przepisy ustanawiają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach. Konsekwencją takiego stwierdzenia jest przyjęcie, że w postępowaniu administracyjnym ma zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 k.c, stanowiąca, że właściciele gruntów sąsiadujących koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie.

W konkluzji przyjąć należy, iż koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w przypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 k.c., tj. po połowie.

W niniejszej sprawie niesporne jest, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek B. i J. S. będących w rozpoznawanej sprawie skarżącymi oraz H. J. Zakwestionowali oni dotychczasowy przebieg granicy. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 153 k.c. rozgraniczenie przeprowadza się, jeżeli granice gruntów stały się sporne. Nie ulega wątpliwości, że w tej sytuacji, skoro małżonkowie S. i H. J. złożyli wniosek o rozgraniczenie, to kwestionują przebieg dotychczasowej granicy, a tym samym istnieje spór graniczny, uzasadniający wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, mającego na celu ustalenie przebiegu granic i zakończenie tym samym tego sporu. Jak wynika z akt sprawy, w tym z dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez uprawnionego geodetę, ustalony został prawidłowy przebieg linii granicznej. Wobec prawidłowego ustalenia przebiegu spornej granicy i braku sprzeciwu co do przebiegu tak ustalonej granicy ze strony właścicieli spornych nieruchomości organ administracji ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego.

Wyliczenie składników kosztów postępowania, zostało zawarte w art. 263 § 1 k.p.a., który stanowi, iż do tych kosztów zalicza się koszty podroży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Koszty postępowania rozgraniczeniowego obejmują wynagrodzenie geodety, wydatki poniesione na sporządzenie map i innych dokumentów oraz znaków granicznych, a także na przeprowadzenie dowodów w toku postępowania.

W rozpoznawanej sprawie koszty postępowania rozgraniczeniowego ustalone zostały na kwotę 1500 zł. Zgodnie z normą art. 152 k.c., która jak wcześniej podniesiono, ma zastosowanie w postępowaniu administracyjnym o rozgraniczenie, koszty te zostały rozłożone po połowie na właścicieli sąsiadujących nieruchomości, tj. B. i J. S. i H. J. będący współwłaścicielami nieruchomości nr [...] zobowiązani byli zapłacić w sumie kwotę 750 zł (małżonkowie S. kwotę 375 zł oraz H. J. kwotę 375 zł, ponieważ są współwłaścicielami działki nr [...] w udziałach po ½) oraz małżonkowie J. i K. Z. jako właściciele nieruchomości nr [...] obciążeni zostali zapłatą kwoty 750 zł. Powyższe ustalenie kosztów postępowania wynikało z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu i utrzymywaniu stałych znaków granicznych.

Biorąc pod uwagę wskazane powyżej przepisy oraz stanowisko judykatury uznać należy, iż zarzuty zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Obciążenie kosztami rozgraniczenia właścicieli gruntów rozgraniczanych było prawidłowe.

Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 267 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Zwolnienie od opłat skarbowych następuje z zachowaniem przepisów o tych opłatach.

W orzecznictwie wyrażony został pogląd, akceptowany również w doktrynie, że o zwolnieniu od kosztów postępowania orzeka organ właściwy do prowadzenia danej sprawy, w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., I OSK 1502/10, niepubl., A. Wróbel, M. Jaśkowska: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, dostępny w bazie Lex/el 2012, art. 264, W. Chróścielewski i J. P. Tarno: Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 219, S. Babiarz, B. Dauter, M. Niezgódka-Medek: Koszty postępowania w sprawach administracyjnych i sądowoadministracyjnch, Warszawa 2009, s. 118).

W niniejszej sprawie wniosek o zwolnienie od kosztów postępowania rozgraniczeniowego złożony został wraz z wnioskiem o rozgraniczenie.

Jak wynika z akt postępowania administracyjnego postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. organ I instancji - Burmistrz L. odmówił wnioskodawcom zwolnienia od kosztów postępowania rozgraniczeniowego przed wszczęciem postępowania o rozgraniczenie. Natomiast postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. stwierdziło nieważność tego postanowienia.

Kwestia zwolnienia skarżących od kosztów postępowania rozgraniczeniowego nie została zatem rozstrzygnięta przez organ właściwy do prowadzenia postępowania, czyli organ pierwszej instancji. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., że Kolegium, jako organ drugiej instancji rozpoznający zażalenie na postanowienie o ustaleniu wysokości kosztów obciążających strony postępowania rozgraniczeniowego, nie było właściwe do rozstrzygania wniosku o zwolnienie od kosztów postępowania.

Jak wyjaśnił NSA w powołanym wyżej wyroku z dnia 1 września 2011 r. nie ma podstaw, by z kompetencji organu prowadzącego postępowanie w sprawie wyłączać kwestię zwalniania strony od obowiązku poniesienia określonych opłat i należności związanych z tokiem tego postępowania. W związku z tym organ wyższego stopnia nie jest właściwy do rozstrzygnięcia tej kwestii w przypadku braku wcześniejszego wypowiedzenia się organu pierwszej instancji.

W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu nie rozpoznał wniosku strony o zwolnienie od kosztów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie było zatem władne oceniać w sprawie dotyczącej ustalenia wysokości kosztów, czy zachodzą przesłanki z art. 267 k.p.a. Słusznie jednak zwraca uwagę Kolegium, że wniosek o zwolnienie od kosztów może być rozpoznany po ustaleniu tych kosztów. Właściwym do orzekania w tym przedmiocie będzie organ, który koszty ustalił, a więc organ pierwszej instancji. Kwestia przesłanek określonych w art. 267 k.p.a. będzie zatem przedmiotem odrębnego postępowania przed organem I instancji, w którym na wydane postanowienie stronie przysługiwać będzie zażalenie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę jako bezzasadną, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270.).

O kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 15 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).