V SA/Wa 2291/12

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi z 18 czerwca 2012 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez B. – dalej jako "skarżąca" jest informacja Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z ... maja 2012 r. nr ... wydana w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

W dniu ... września 2011 r. skarżąca złożyła wniosek nr ... o dofinansowanie realizacji projektu pod tytułem "..." w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007-2013, Działanie 1.4 "Wsparcie projektów celowych".

Pismem z dnia ... lutego 2012 r. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: PARP) poinformowała skarżącą, że w wyniku przeprowadzonej oceny uznano, iż Projekt nie spełnia w szczególności kryterium merytorycznego obligatoryjnego nr 6 - "Wnioskodawca posiada zdolność techniczną oraz dysponuje kadrą B+R niezbędną do realizacji prac badawczych lub wskazał wykonawcę tych prac" oraz kryterium merytorycznego obligatoryjnego nr 11 - "Wskaźniki produktu i rezultatu są: obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu".

Odnośnie kryterium nr 6 PARP wskazała, że wnioskodawca sam nie dysponuje kadrą B+R niezbędną do realizacji prac badawczych, w związku z czym projekt przewiduje zaangażowanie zewnętrznego wykonawcy: "..."Spółka Jawna oraz jednostkę b-r ... Oddział w G.. Zgodnie jednak z pkt C4 Instrukcji wypełniania wniosku "w przypadku, gdy Wnioskodawca nie posiada dostatecznych zasobów ludzkich i zamierza korzystać z usług zewnętrznych, należy opisać zasoby oraz doświadczenie wykonawcy/wykonawców". Tego wymogu wykonawca nie spełnił. Nie podał informacji dotyczących wykonawcy/wykonawców świadczących o ich: potencjale kadrowym, przeprowadzonych badaniach naukowych i pracach rozwojowych zrealizowanych w ostatnich 2 latach przed złożeniem wniosku wraz z wykazem publikacji pracowników wykonawcy oraz wykazem patentów, wdrożeń lub innych zastosowań wyników badań, aparatury naukowo-badawczej i innego wyposażenia umożliwiającego prowadzenie badań przemysłowych i prac rozwojowych. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca ograniczył się do wskazania wykonawców i bardzo ogólnej informacji o "..Spółka Jawna.

W odniesieniu do kryterium nr 11 PARP zaznaczyła, że w pkt C.1.10 Biznes Planu zgodnie z Instrukcją należało "uzasadnić realność osiągnięcia zaplanowanych wskaźników produktu oraz rezultatu przedstawionych w pkt 26 wniosku o dofinansowanie". Ponadto należało przedstawić sposób skonstruowania i pomiaru wszystkich wskaźników tak, aby jednoznacznie określić ich wartość bazową oraz docelową oraz sposób weryfikacji. Wnioskodawca opisując wskaźniki powinien był podać założenia, na podstawie których je skonstruował". Wnioskodawca wymogów tych nie spełnił, a cały opis ograniczył do ponownego podania wskaźników przez co uniemożliwił ocenę czy wskaźniki produktu i rezultatu są obiektywnie weryfikowalne.

W związku z powyższym wniosek został umieszczony na liście projektów nierekomendowanych do dofinansowania.

Ponadto wskazano, iż w ocenie według kryteriów merytorycznych fakultatywnych projekt otrzymał 88,67 pkt na 100 pkt możliwych do uzyskania oraz przedstawiono oceny cząstkowe, jakie projekt uzyskał w poszczególnych kryteriach fakultatywnych.

Nie zgadzając się ze stanowiskiem PARP, pismem z dnia 5 marca 2012 r. skarżąca złożyła protest dotyczący oceny merytorycznej obligatoryjnej oraz fakultatywnej wniosku o dofinansowanie realizacji projektu.

W zakresie kryteriów obligatoryjnych skarżąca zarzuciła PARP:

- bezpodstawne uznanie, iż nie spełniła ona kryterium "Wnioskodawca posiada zdolność techniczną oraz dysponuje kadrą B+R niezbędną do realizacji prac badawczych lub wskazał wykonawcę tych prac" nie wykazując, że dysponuje kadrą B+R niezbędną do realizacji prac badawczych, podczas gdy skarżąca wyraźnie wykazała spełnienie powyższego kryterium,

- bezpodstawne uznanie, iż skarżąca nie spełniła kryterium "Wskaźniki produktu i rezultatu są obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu" podczas gdy treść wniosku skarżącej pozwala na jednoznaczne uznanie spełnienia wskazanego kryterium.

W zakresie kryteriów fakultatywnych skarżąca zarzuciła PARP:

- nieprzyznanie oceny maksymalnej 40 pkt dla wniosku w zakresie kryterium nr 1 "Poziom innowacyjności rezultatów prac badawczo-rozwojowych" we wszystkich trzech podkryteriach, mimo iż wniosek spełnia wszelkie kryteria stanowiące podstawę do uzyskania maksymalnej punktacji w tym zakresie, w szczególności z uwagi na okoliczność, iż dotyczy projektu, którego rezultaty stanowią innowację o znaczeniu dla rynku w skali większej niż rynek polski, tj. skali światowej,

- nieprzyznanie 3 punktów dla wniosku w zakresie kryterium nr 9 "Projekt ma pozytywny wpływ na politykę horyzontalną wymienioną w art.16 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 lub na politykę horyzontalną wymienioną w art. 17 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006" mimo iż wniosek spełnia wszelkie kryteria stanowiące podstawę do uzyskania punktacji w tym zakresie.

Uzasadniając zarzuty dotyczące kryterium obligatoryjnego nr 6 skarząca zwróciła w szczególności uwagę na to, że na skutek braku spójności pomiędzy zapisami Przewodnika po kryteriach, Instrukcji wypełniania biznes planu, formularza biznes planu i formularza wniosku wnioskodawca nie miał wskazanego miejsca, w którym byłby zobligowany we wniosku i biznes planie do opisania zasobów podwykonawcy. Ponadto skarżąca wskazała, że Regulamin konkursu wyraźnie rozróżnia prace badawcze od prac rozwojowych wobec czego należało uznać, że kryterium nr 6 dotyczy jedynie prac badawczych, których wskazani przez skarżącą podwykonawcy nie mieli prowadzić. ... miała bowiem wykonywać prace projektowe, tj. prace rozwojowe, nie badawcze, a Instytut miał świadczyć usługi doradcze również nie zaliczane do prac badawczych. Ocena spełnienia kryterium powinna więc być dokonana tylko i wyłącznie o dane dotyczące bezpośrednio skarzącej, która w pełni potwierdziła dysponowanie niezbędną kadrą B+R.

Uzasadniając zarzut naruszenia kryterium nr 11 skarząca podniosła, że użyła we wniosku tylko i wyłącznie wskaźników zdefiniowanych i wyjaśnionych przez PARP, podanych przez PARP jako obligatoryjne w Instrukcji Wypełnienia Wniosku. Protestująca nie podała żadnego wskaźnika własnego, wobec czego nie była zobligowana do żadnych czynności, które rzekomo winna była wykonać na podstawie Instrukcji Wypełnienia pkt C1.10 Biznes Planu.

W odpowiedzi na skierowany protest Instytucja Pośrednicząca – Narodowe Centrum Badań i Rozwoju (NCBR) pismem z dnia ... maja 2012 r. poinformowała beneficjenta o negatywnym rozpatrzeniu protestu. Jednocześnie wskazała, iż w celu dokonania rzetelnego i bezstronnego rozstrzygnięcia zarzutów podniesionych w proteście, w procesie rozpatrywania protestu został powołany ekspert zewnętrzny, którego opinia stanowiła podstawę wydania rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu NCBR stwierdziła, że zarzuty skarżącej odnośnie kryteriów fakultatywnych zostały uwzględnione i projekt skarżącej uzyskał maksymalną ilość 100 pkt.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego kryterium obligatoryjnego nr 6 NCBR podniosła, że skarżąca miała możliwość zawarcia stosownego opisu we "Wniosku o dofinansowanie realizacji projektu" jak również w biznes planie, w pkt C3/C4. Powołując się na opinię eksperta NCBR wskazało również, że poprawne merytorycznie (chociaż nie wynikające wprost z zapisów instrukcji) byłoby wpisanie informacji o potencjale podwykonawcy w sekcji przewidzianej na podanie potencjału samego wnioskodawcy. Istotą w tym kryterium jest bowiem wykazanie zdolności wnioskodawcy do realizacji prac badawczych i/lub rozwojowych bądź to dzięki własnym zasobom bądź też zasobom nabytym w formie podwykonawstwa od firm trzecich. Instrukcje w żaden sposób nie różnicują zakresu podawanych informacji w zależności, czy dotyczą one wnioskodawcy czy też podwykonawcy - a jedynie wymagają ich podania. Jeśli ta forma nie była dla wnioskodawcy akceptowalna, to o dodatkowe wyjaśnienia mógł poprosić instytucję prowadzącą nabór. Wnioskodawca nie skorzystał z tej możliwości. Następnie wskazano, że zasugerowana przez wnioskodawcę interpretacja, mówiąca że kryterium nr 6 dotyczy wyłącznie prac badawczych jest błędna. Opis oceny kryterium mówi bowiem w sposób jednoznaczny: "Wnioskodawca musi wykazać, że on i Partner dysponuje zasobami rzeczowymi i kadrowymi, które zapewnią merytoryczną i terminową realizację projektu w części badawczo-rozwojowej". Natomiast poprzez "wykazanie zdolności do realizacji zadań B+R" przez wnioskodawcę rozumie się także wykazanie zdolności do realizacji ww., zadań przez podwykonawcę wskazanego przez wnioskodawcę.

Podsumowując NCBR wskazało, że:

- samo wskazanie podwykonawców jest warunkiem niewystarczającym do przyjęcia kryterium "Wnioskodawca posiada zdolność techniczną oraz dysponuje kadrą B+R niezbędną do realizacji prac badawczych lub wskazał wykonawcę" za spełnione;

- wyjaśnienia w "Przewodniku po kryteriach oceny" w sposób jednoznaczny definiują ww. kryterium jako dotyczące prac badawczych i rozwojowych, a nie wyłącznie badawczych;

- zgodnie z "Regulaminem Komisji Konkursowej w ramach działania 1.4 Wsparcie projektów celowych' Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007 - 2013", zatwierdzonym przez IP w dniu ...05.2011 r. "...Procedura wyjaśnień nie może zmierzać do naprawienia wad wniosku istniejących w chwili jego złożenia, a mających zasadnicze znaczenie dla jego oceny". W opinii eksperta brak informacji o potencjale podwykonawcy do przeprowadzenia prac B+R stanowi wadę wniosku, a już sam fakt iż stało się to podstawą uznania kryterium za niespełnione świadczy, że jej znaczenie dla oceny wniosku było zasadnicze.

Za bezzasadny uznano również zarzut naruszenia kryterium obligatoryjnego nr 11. Podkreślono w tym zakresie, że "Instrukcja wypełniania Biznes Planu" dla punktu C1. 10 w sposób jednoznaczny stanowi :"Wnioskodawca opisując wskaźniki musi podać założenia, na podstawie których je skonstruował". Nie "może" tylko "musi" i bez rozróżnienia czy dotyczy to wskaźników obligatoryjnych czy dodanych przez wnioskodawcę. Podobne wnioski wynikają z "Przewodnika po kryteriach oceny" gdzie wskazano, iż: "Wnioskodawca podając wskaźniki musi wskazać, na podstawie jakich danych je skonstruował, wg jakiej formuły i przy jakich założeniach". Wnioskodawca nie zastosował się do tego zapisu podając jedynie nazwy i wartości wskaźników. Argument, że oparł się wyłącznie na wskaźnikach obligatoryjnych, które są zdefiniowane w "Instrukcjach" jest natomiast błędny, ponieważ "Instrukcje wypełniania..." nie wchodzą w skład dokumentacji podlegającej ocenie. Instrukcje pełnią rolę pomocniczą nakreślając ramy i ustalając reguły według których ma być przygotowana dokumentacja wniosku - nie są zaś w żadnej mierze częścią merytoryczną samego Wniosku. NCBR podkreśliła, że zadaniem Instytucji Pośredniczącej jest ocena Wniosku w kształcie, w jakim został złożony i w oparciu o informacje w nim zawarte, a nie domyślanie się co wnioskodawca miał na myśli pomijając całkowicie opisy wskaźników.

Powyższe pismo skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o stwierdzenie, że ocena projektu – w zakresie kryteriów obligatoryjnych 6 i 11 – została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała zarzuty podniesione w proteście. Wskazała więc w szczególności, że Komisja Konkursowa zasadniczo nie odniosła się merytorycznie do oceny kryterium nr 6 (brak bowiem zastrzeżeń Komisji co do zdolności technicznych - opisanych w pkt C.3), a jedynie podniosła w istocie okoliczność rzekomego niespełnienia przez wnioskodawcę zaleceń instrukcji wypełnienia wniosku w zakresie punktu C.4 "poprzez nieuszczegółówienie zasobów posiadanych przez podwykonawcę. W konsekwencji Komisja stwierdziła, że wnioskodawca nie dysponuje niezbędną kadrą B+R lub nie wskazał wykonawcy tych prac.

Wobec powyższego skarżąca zwróciła uwagę, iż podanie w punkcie 25 wniosku informacji że wnioskodawca zamierza zaangażować podwykonawców nie oznacza, iż sam nie posiada zdolności do wykonania prac oraz, że wskazani podwykonawcy będą realizowali prace B+R, czyli będą wykonawcami (podwykonawcami) prac B+R. Treść nagłówka punktu 25 wniosku wskazuje bowiem jednoznacznie, że należało podać w nim wszystkich zaangażowanych wykonawców/podwykonawców niezależnie od zakresu czynności i przyczyn ich zaangażowania. Jedni wykonawcy/podwykonawcy mogli więc wykonywać prace B+R (jak ...), a inni (jak ...) mogli być użyci do czynności pomocniczych potrzebnych dla realizacji prac B+R, nie będących jednak pracami B+R.

W ocenie skarżącej instrukcje wypełnienia wniosku i biznes planu wskazywały na szczególne obowiązki wyłącznie w sytuacji, w której wnioskodawca nie posiadał samodzielnie zdolności do realizacji projektu i dlatego zmuszony był do korzystania z angażowania innych podmiotów. Nie nakładały jednak tych samych obowiązków na wnioskodawcę (w sytuacji, w jakiej jest skarżąca), w której posiadając samodzielnie potencjał i zasoby wnioskodawca postanowił zaangażować inny podmioty. Skarżąca podkreśliła, że podane w biznes planie dane w pełni potwierdzają jej zdolność do samodzielnego prowadzenia prac B+R i dysponowania odpowiednimi zasobami kadrowymi B+R. Potencjał innych podmiotów był zatem jedynie uzupełniający.

Następnie skarżąca wskazała, że pomimo braku takiego obowiązku podała dane podmiotów, które zamierza zaangażować przy realizacji projektu, stosownie do Przewodnika po Kryteriach. Skarżąca opisała bowiem potencjał podwykonawcy ... wykonującego drobną część prac B+R, podając istotne dane dotyczące tej firmy związane z zakresem usług, które ma ona świadczyć, wskazujące, że jej potencjał kadrowy, którego skarżąca zamierza użyć jest wystarczający. Instytut Energetyki Oddział Gdańsk nie był natomiast podwykonawcą w zakresie prac B+R, ale jedynie podmiotem zewnętrznym świadczącym usługi doradcze. Skarżąca podała jednak dodatkowe dane dotyczące tego podmiotu, w tym jego dokładne oznaczenie.

Skarżąca podkreśliła ponadto, że podany wzorzec biznes planu nie przewidywał podania żadnych danych przez wnioskodawcę pod literą C.4, co wynika z braku białego pola pomiędzy wierszem oznaczonym C.4 i C.4.1. przeznaczonego na wpis wnioskodawcy. Zgodnie natomiast z pkt 3 Zasad ogólnych wypełniania biznes planu "Nie należy zmieniać formatu biznes planu." Wymagane dane należało wpisać więc w białych polach pod literami C.4.1, C.4.2, C.4.3. Dla tych punktów (C.4.1, C.4.2, C.4.3) podane zostały w IWBP (Instrukcji Wypełniania Biznes Planu) szczegółowe wskazówki. W żadnym miejscu nie wskazywały one, aby przedstawić w punktach C.4.1, C.4.2, C.4.3 stanowiących całą, pełną treść punktu C.4 rzekomo brakujące opisy dotyczące wykonawców.

Odnosząc się do błędnej oceny kryterium nr 11 skarżąca podkreśliła, że zgodnie z pkt Cl.10 Instrukcji Wypełnienia Biznes Planu oraz pkt 26 Instrukcji Wypełnienia Wniosku informacje, jakie należało przedstawić w odniesieniu do wskaźników (tj. sposób skonstruowania i pomiaru tych wskaźników) dotyczyły tyłko i wyłącznie wskaźników samodzielnie skonstruowanych przez wnioskodawców. Wskaźniki z góry podane i wyjaśnione w Instrukcji Wypełnienia Wniosku nie wymagały natomiast dodatkowego wyjaśnienia.

W odpowiedzi na skargę Instytucja Pośrednicząca - Narodowe Centrum Badań Rozwoju podtrzymała swoje stanowisko w sprawie i wniosła o oddalenie skargi, wskazując, iż mając na uwadze wszystkie zarzuty podniesione w skardze, żadne przepisy prawa nie zostały naruszone na etapie rozpatrywania protestu, a ocena projektu została dokonana w sposób rzetelny i obiektywny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Wobec tego, iż przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest ocena wniosku o dofinansowanie realizacji projektu dokonana w oparciu o przepisy u.z.p.p.r., wskazać również należy, iż prawo do jej złożenia zagwarantowane zostało w przepisie art. 30c ust. 1 i 2 u.z.p.p.r., zgodnie z którym po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej: p.p.s.a.

Oceniając, co będzie stanowić wzorzec kontroli sądowej, uznać należy, że prawo, wedle którego oceniana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy u.z.p.p.r., ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego. Zatem, kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez organ oceny projektu, sąd administracyjny ma na względzie zgodność z prawem powszechnie obowiązującym, a także z postanowieniami aktów wydanych na podstawie prawa powszechnie obowiązującego przez właściwe podmioty i w granicach ich kompetencji. Wzorzec kontroli stanowią postanowienia u.z.p.p.r., postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego oraz postanowienia regulaminu konkretnego konkursu. Sąd nie jest jednak związany aktami prawa administracyjnego innymi niż wymienione w art. 178 Konstytucji, w tym znaczeniu, że zanim je zastosuje jako wzorzec kontroli, może i powinien badać ich zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a więc przede wszystkim z przepisami ustaw i Konstytucji. O ile nie stwierdzi niezgodności, powinien stosować je, jako wzorzec kontroli sądowo administracyjnej (vide: wyrok NSA z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1493/10, dostępny na stronach internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powołana powyżej ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, będąc jedną z ustaw szczególnych do których odsyła cytowany powyżej art. 3 § 3 p.p.s.a., zawiera szczególne uregulowania dotyczące sposobu rozstrzygnięcia sądu administracyjnego (art. 30c ust. 3 i 5), a także wskazuje (w art.30e), że zaskarżona do sądu administracyjnego informacja o negatywnym wyniku procedury odwoławczej jest traktowana jako akt nie będący decyzją lub postanowieniem administracyjnym lub czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym stosowanie w sprawie przepisów tejże ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi następuje z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy.

Tak ukształtowany zakres kognicji sądu administracyjnego oznacza, że rozpatrujący sprawę Sąd, po wstępnej kontroli skuteczności wniesienia skargi (skarga wniesiona w terminie, prawidłowo opłacona, zawierająca wymagane w sprawie załączniki), na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc może badać zgodność z prawem zaskarżonej informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej. Sąd nie jest przy tym związany granicami skargi, w sprawie znajduje bowiem zastosowanie również art. 134 § 1 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zastosowanie znajduje także ogólna zasada zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego, chyba że Sąd stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). W razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddali, a w razie jej uwzględnienia, sąd stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekaże jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (art. 30c ust. 3 pkt 1 i 2 cyt. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). W razie zatem stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, Sąd może zobowiązać instytucję zarządzającą lub pośredniczącą do ponownej oceny wniosku na takim etapie, na jakim złożono skargę, przy czym instytucja ta będzie związana oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku (art.153 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju).

Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zgodnie z założeniami zawartymi w art. 1 i art. 2, określa zasady prowadzenia polityki rozwoju w celu zapewnienia trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju, spójności społeczno-gospodarczej, regionalnej i przestrzennej, podnoszenia konkurencyjności gospodarki oraz tworzenia nowych miejsc pracy w skali krajowej, regionalnej lub lokalnej. Zgodnie z art. 4 tej ustawy ten rozwój ma być realizowany z wykorzystaniem środków publicznych, przy czym są to środki pochodzące z budżetu państwa, z Unii Europejskiej lub z innych źródeł zagranicznych (art. 3a). Ustawa zawiera uregulowania mające na celu usprawnienie i przyspieszenie rozdziału środków przeznaczonych na współfinansowanie rozwoju. Chodzi m.in. o przepisy upoważniające instytucje zarządzające programami operacyjnymi do określenia systemu realizacji programu operacyjnego (art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy), a następnie ogłoszenia i przeprowadzenia konkursu w celu wyłonienia projektów do dofinansowania (art. 28 ust. 1 pkt 3 i art. 29 ust. 1 ustawy). W ramach tych działań, zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, instytucja zarządzająca uprawniona jest do ogłoszenia o konkursie, przy czym ustawa szczegółowo wskazuje jakie informacje powinno zawierać to ogłoszenie, w tym między innymi rodzaje projektów podlegających dofinansowaniu oraz rodzaje podmiotów, które mogą ubiegać się o dofinansowanie. Instytucja zarządzająca jest więc uprawniona do ogłoszenia tego rodzaju warunków konkursu i może domagać się od uczestników wypełnienia tych warunków. Takie działania instytucji zarządzającej są działaniami zgodnymi z prawem i mieszczą się w granicach wytyczonych art. 29 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. II GSK 907/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wydane przez instytucję zarządzającą akty dotyczące ocen i wymogów dokumentacji konkursowej odnoszące się do rodzajów projektów podlegających dofinansowaniu, podmiotów, które mogą ubiegać się o dofinansowanie lub kryteriów dokonywanej przez tę instytucję oceny wniosków nie są przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Służą one osiągnięciu wskazanych wyżej celów ustawowych, tj. sprawnemu i rzetelnemu przeprowadzeniu konkursu. Zgodnie bowiem z art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju instytucja zarządzająca, wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Tak określone cele ustawowe mogą być prawidłowo zrealizowane, gdy ocena zgłoszonego projektu będzie wnikliwym badaniem danych zawartych w dokumentacji konkursowej i we wniosku o dofinansowanie. A zatem przeprowadzona przez instytucję zarządzającą czy też pośredniczącą ocena projektu będzie mogła być uznana za zgodną z prawem, gdy będzie ona zgodna z ustalonymi przez instytucję zarządzającą na podstawie w/w ustawy i w zgodzie z tą ustawą zasadami systemu realizacji programu operacyjnego oraz treścią informacji o konkursie. W takim zatem zakresie Sąd orzekający w niniejszej sprawie uprawniony był do dokonania kontroli działalności instytucji zarządzającej/pośredniczącej, badając legalność zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie dokumentami wiążącymi wnioskodawcę składającego wniosek był Regulamin przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka – Priorytet 1 : Badania i rozwój nowoczesnych technologii / Działanie 1.4: Wsparcie projektów celowych oraz Przewodnik po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 , a nadto przy wypełnianiu wniosku winien był postępować zgodnie ze wskazówkami zawartymi w Instrukcji wypełniania wniosku i Instukcji wypełniania biznes planu. . W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu była ocena projektu strony skarżącej w zakresie niespełniania kryteriów merytorycznych obligatoryjnych : nr 6 –Wnioskodawca posiada zdolność techniczną oraz dysponuje kadrą B+R niezbędną do realizacji prac badawczych lub wskazał wykonawcę tych prac oraz nr 11 – wskaźniki produktu i rezultatu są obiektywnie weryfikowalne , odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu.

1. Zgodnie z pkt. 1 ppkt. 6 Regulaminu Biznes plan jest załącznikiem do wniosku o dofinansowanie, który Wnioskodawca zobowiązany jest złożyć. W przypadku nie przekazania biznes planu dokumentacja konkursowa projektu zostanie odrzucona bez możliwości uzupełnienia. Złożenie niewypełnionego bądź częściowo wypełnionego formularza Biznes Planu traktowane jest tak, jak brak Biznes Planu. W sprawie niniejszej bezsporne jest, że w pkt. 25 wniosku skarżąca wpisała , że będzie korzystała z dwóch podwykonawców i w pkt. C.4 Biznes Planu nie opisała ich zasobów.

Sąd podziela stanowisko Narodowego Centrum Badań i Rozwoju, że skoro wnioskodawca w pkt. 25 wniosku wskazał, że będzie korzystał z podwykonawców zewnętrznych, to jednocześnie potwierdził, że sam nie posiada odpowiednich zasobów do realizacji projektu w zakresie przeprowadzenia prac badawczych i rozwojowych.

Należy podkreślić, iż instytucja pośrednicząca dokonuje oceny wniosku w granicach jego zawartości i nie może oceniać czy wnioskodawca sam może ( ma wystarczający potencjał) przeprowadzić wszystkie prace badawcze i rozwojowe, skoro zadeklarował, że będzie korzystał z pomocy wykonawcy zewnętrznego. Zadeklarowanie, że przy realizacji projektu będą zaangażowani wykonawcy zewnętrzni oznacza jednocześnie obowiązek wskazania informacji szczegółowych w pkt. B.2.1, C.1.9., C.3. oraz C.4. Biznes Planu. Wyraźnie mówi o tym Instrukcja wypełniania Biznes Planu do Punktu C.4. : Należy przedstawić opis posiadanych zasobów ludzkich oraz doświadczenie w realizacji prac badawczo-rozwojowych. W przypadku, gdy Wnioskodawca nie posiada dostatecznych zasobów ludzkich i zamierza korzystać z usług zewnętrznych, należy opisać zasoby oraz doświadczenie wykonawcy/wykonawców.

Wyraźny zapis znajduje się także w Przewodniku po Kryteriach : W odniesieniu do Wnioskodawców i Partnerów zamierzających powierzyć realizację części prac B+R w projekcie innemu podmiotowi na zasadach podwykonawstwa, spełnienie przedmiotowego kryterium powinno zostać opisane we wniosku. Należy wskazać wykonawcę i opisać jego potencjał poprzez podanie np. następujących informacji: o potencjale kadrowym, przeprowadzonych badaniach naukowych i pracach rozwojowych zrealizowanych w ostatnich 2 latach przed złożeniem wniosku wraz z wykazem publikacji pracowników wykonawcy oraz wykazem patentów, wdrożeń lub innych zastosowań wyników badań, aparatury naukowo-badawczej i innego wyposażenia umożliwiającego prowadzenie badań przemysłowych i prac rozwojowych.

Sąd podziela także stanowisko NCBR, że wskazany brak nie mógł być usunięty w formie wezwania do uzupełniania braków wniosku na etapie oceny formalnej – uchybienie jest uchybieniem merytorycznym nie podlegającym sprawdzeniu na tym etapie (vide zapisy Przewodnika po Kryteriach) – oraz nie podlegał procedurze złożenia dodatkowych wyjaśnień przewidzianą w § 7 ust. 2 pkt. 11 Regulaminu Konkursu zgodnie z którym : W trakcie oceny merytorycznej, na wniosek członków oceniających KK, Przewodniczący KK zwraca się do Wnioskodawców faksem lub za pomocą e-maila

o wyjaśnienia treści wniosku. Złożone wyjaśnienia stanowią integralną część wniosku. W przypadku nieotrzymania wyjaśnień w terminie 3 dni roboczych, liczonych od następnego dnia po dniu wysłania wezwania w formie faksu na numer podany we wniosku lub wysłania wiadomości e-mail na adres podany we wniosku, ocena wniosku przeprowadzana jest na podstawie dostępnych informacji.

Uwaga: Procedura wyjaśnień treści wniosku nie jest obligatoryjna, uruchamiana jest na wniosek oceniającego eksperta. Złożone wyjaśnienia nie mogą prowadzić do modyfikacji treści złożonego wniosku. Procedura wyjaśnień nie może zmierzać do naprawienia wad wniosku istniejących w chwili jego złożenia, a mających zasadnicze znaczenie dla jego oceny.

W ocenie Sądu skorzystanie z tego trybu prowadziłoby do uzupełnienia braków wniosku.

W tej sytuacji należy przyjąć, że Wnioskodawca nie spełnił kryterium merytorycznego obligatoryjnego nr 6.

2. Również za prawidłowe należy uznać stanowisko NCBR, że wniosek nie spełnił kryterium merytorycznego obligatoryjnego nr 11 . Jest poza sporem, że w pkt. C.1 Biznes Planu wnioskodawca nie uzasadnił wskaźników wymienionych w pkt. 26 Wniosku. Skarżąca kwestionuje stanowisko Instytucji Pośredniczącej, że miała taki obowiązek .

Przewodnik po Kryteriach zawiera jednoznaczny zapis : Efekty realizacji projektu muszą być wyrażone poprzez zadeklarowane we wniosku o dofinansowanie, a uzasadnione w biznes planie, wskaźniki produktu i rezultatu.

Przez produkt należy rozumieć osiągnięcie bezpośredniego efektu w trakcie realizacji projektu (np. rzeczy materialne lub usługi), mierzonego konkretnymi wielkościami.

Rezultat należy rozumieć jako bezpośrednie (dotyczące Wnioskodawcy lub Partnera nie będącego organizacją badawczą, ubiegającego się o dofinansowanie w projekcie) oraz natychmiastowe (mierzone po zakończeniu realizacji projektu lub jego części) efekty wynikające z dostarczenia produktu. Rezultat informuje o zmianach, jakie nastąpiły u Wnioskodawcy lub Partnera nie będącego organizacją badawczą, ubiegającego się o dofinansowanie w projekcie, bezpośrednio po zakończeniu projektu.

Wskaźniki muszą być tak skonstruowane, aby na podstawie danych można było obiektywnie określić ich poziom wyjściowy, a następnie poziom w trakcie realizacji projektu i poziom docelowy. Wnioskodawca podając wskaźniki musi wskazać, na podstawie jakich danych je skonstruował, wg jakiej formuły i przy jakich założeniach. Wskaźniki muszą odzwierciedlać specyfikę projektu i jego rezultaty. Zaproponowane wartości wskaźników muszą być realne i adekwatne do założeń projektu.

W przypadku projektów partnerskich Wnioskodawca określa we wniosku wskaźniki, do których osiągnięcia sam się zobowiązuje lub które mogą być osiągane przez Partnera nie będącego organizacją badawczą, ubiegającego się o dofinansowanie w projekcie.

Ocena kryterium odbywa się na podstawie p. 26 wniosku o dofinansowanie oraz na podstawie opisu w p. C.1.10 biznes planu .

Również zapisy Instrukcji Wypełniania Wniosku (str. 22) oraz Instrukcji Wypełniania Biznes Planu (str. 10) mówią o obowiązku opisania i uzasadnienia przewidywanych wskaźników realizacji celów projektu.

Reasumując, dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego aktu Narodowego Centrum Badań i Rozwoju prowadzi do wniosku, że nie narusza on prawa. Dokonana w niniejszej sprawie ocena ekspertów odbyła się w oparciu o wymagania jasno określone w dokumentach programowych konkursu oraz jest w sposób przekonujący i wyczerpujący uzasadniona. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że w niniejszej sprawie nie znajduje uzasadnienia twierdzenie, że ocena merytoryczna projektu została dokonana niezgodnie z prawem.

Z wyłożonych wyżej względów Sąd nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r. orzekł jak w sentencji wyroku.