II SA/Wr 625/12

Uzasadnienie

W dniu 22 czerwca 2012 r. skarżący wniósł do organu wezwanie do usunięcia prawa polegającego na podjęciu uchwały z dnia 15 lipca 2011 r. o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Skarżący domagał się uchylenia tej uchwały na tej podstawie, że uchwałą z dnia 31 stycznia 2011 r. rada gminy uznała za nieaktualne Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z 1999 r. zmienione uchwałami z 2003 i 2008 r. Wezwanie to skarżący wystosował kierując się dyspozycją art. 52 § 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu wezwania skarżący omówił obszernie znaczenie studium, zwracając uwagę na konieczność istnienia aktualnego studium na etapie tworzenia planu miejscowego. Konsekwencją uznania konkretnego studium za nieaktualne powinno być wszczęcie procedury jego zmiany (art. 32 ust. 2 u.p.z.p.) i od dokonania tej zmiany uzależniona jest dopuszczalność wszczęcia procedury planistycznej, pod rygorem nieważności planu miejscowego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). W każdym przypadku wszczęcie procedury planistycznej powinno zostać poprzedzone wykonaniem przez wójta analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium (art. 14 ust. 5 u.p.z.p.). Analiza ta w nin. sprawie była rażąco błędna, skoro opierała się na nieaktualnym studium. Skarżący powołał w końcu tezę prawną wyroku II SA/Gd 436/2007 głoszącą, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego w sposób bezpośredni, realny i konkretny kształtuje sytuację prawną właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie, który taką uchwałą jest objęty (art. 58 ust. 1 i art. 62 ust. 1 ustawy). Skarżący nie wskazał jednak, z jakich przyczyn teza ta odnosi się do jego sytuacji prawnej wywołanej zaskarżoną uchwałą.

Uchwałą z dnia 10 lipca 2012 r. organ odmówił uwzględnienia wezwania, gdyż w jego ocenie uchwała o nieaktualności studium nie wpływa na ważność studium. Uchwała miała charakter ogólny, jako wynik dezaprobaty dla wyrażonych w studium zasad polityki przestrzennej gminy, jednak nie stanowiła przeszkody dla podjęcia prac planistycznych zgodnych z ustaleniami studium. W tym okresie zaawansowane były przygotowania do nowelizacji ustawy, opracowano koncepcję przestrzennego zagospodarowania kraju oraz wznowiono prace nad strategią rozwoju i planem zagospodarowania województwa dolnośląskiego, Mają zostać wytyczone nowe drogi wojewódzkie na obszarze gminy. Niecelowe było więc dokonywanie zmiany dotychczasowego studium, skoro treść studium musi uwzględnić ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Dokonana analiza wykazała nieistnienie potrzeby dokonania zmian dotychczasowego studium dla terenów objętych uchwałą z dnia 15 lipca 2011 r. W ocenie organu już sam brak planu miejscowego dla tych terenów stanowił dostateczną przesłankę przystąpienia do prac planistycznych.

W dniu 10 sierpnia 2012 r. skarżący reprezentowany przez adwokata złożył skargę do sądu administracyjnego na uchwałę intencyjną. W skardze zarzucił naruszenie art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 1, art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 i art. 27 w związku z art. 33 u.p.z.p. oraz na tej podstawie wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 15 lipca 2011 r. W uzasadnieniu skargi skarżący ponownie zwrócił uwagę na znaczenie uchwały z dnia 31 stycznia 2011 r., w której uznano Studium za nieaktualne. Skarżący powtórzył dotychczasowe wywody prawne zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący nie odniósł się natomiast do treści uchwały z dnia 10 lipca 2012 r. oraz nie przedstawił żadnych twierdzeń dotyczących posiadania interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały intencyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Organ powtórzył argumentację zawartą w uchwale z dnia 10 lipca 2012 r. Podjęcie uchwały z dnia 31 stycznia 2011 r. nie uzasadnia przyjęcia, że uchwała intencyjna narusza art. 14 ust. 5 u.p.z.p. Przewidywane zapisy nowego planu miejscowego nie będą naruszały nadal obowiązującego Studium, jak również nie jest przewidywana aktualizacja Studium odnośnie terenów objętych uchwałą intencyjną, gdyż w tym zakresie ustalenia Studium są odpowiednie.

Jak wynika z dołączonej dokumentacji, zaskarżoną uchwałą wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 14 ust. 1, 2 i 4 u.p.z.p. uchwalono przystąpienie do sporządzenia planu miejscowego dla obszaru pokopalnianego w rejonie ulic P. w W.. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że według treści Studium teren objęty uchwałą położony jest w jednostce urbanistycznej "G" – B.. Dokonano analizy postanowień Studium z których wynika, że tereny oznaczone symbolami G 5.3 i G 5.4 obejmują tereny nieczynnej kopalni węgla oraz stanowią obszar przekształceń funkcjonalnych i strukturalnych z możliwością lokalizacji tzw. pozostałych wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Dokonana analiza wykazała zasadność przystąpienia do sporządzenia planu z uwagi na potrzeby modyfikacji dotychczasowego sposobu użytkowania terenu i określenie kierunków rekultywacji oraz docelowych funkcji terenów pokopalnianych. W załącznikach przedstawiono granice obszaru objętego planem.

W dniu 31 stycznia 2011 r. organ na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. i art. 32 ust. 2 i 3 u.p.z.p. podjął uchwałę, w której przyjął wyniki analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym miasta stanowiącej załącznik nr 1, uznał za nieaktualne Studium z 1999 r. zmienione w 2003 i 2008 r. i wstrzymał przystąpienie do sporządzania nowego studium. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że obecne Studium ogranicza rozwój części terenów, w pozostałych zaś nie daje silnej podstawy do sporządzenia planów miejscowych. Rozpoczęto już prace przygotowawcze do aktualizacji Studium, które wykazały nieaktualność dużej części tego dokumentu. Jednak aktualizacja powinna mieć miejsce po zakończeniu prac nad nowelizacją ustawy. W dołączonej analizie omówiono szczegółowo potrzeby z zakresu polityki przestrzennej gminy w nawiązaniu do złożonych wniosków o opracowanie planów miejscowych oraz aktualnych uwarunkowań dla poszczególnych terenów. Odnośnie jednostki urbanistycznej B. stwierdzono konieczność korekty granic i zwrócono uwagę na konieczność uwzględnienia dyrektywy ptasiej i siedliskowej. Wskazano, że niektóre tereny wymagają uzupełnień i korekty funkcji, zaś dotychczasowy kierunek zagospodarowania przestrzennego pozostałych terenów uznaje się za właściwy. Analiza nie konkretyzuje tych terenów. We wnioskach podkreślono, że podstawowe kierunki zagospodarowania przestrzennego w Studium są nadal aktualne, to jednak niecelowe jest opracowywanie korekt w drodze szczegółowych zmian, lecz należy opracować nowe studium, jednak dopiero po uchwaleniu aktów prawnych wpływających na jego wymaganą treść.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 102 a u.s.g. w sprawach przewidzianych w art. 85 i nast. u.s.g. (w tym w sprawach z art. 101 u.s.g.) nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Oznacza to, że w sprawach tych nie stosuje się wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Jednak art. 101 ust. 1 u.s.g. ustanawia jako przesłankę dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Z brzmienia art. 101 u.s.g. wyznacza się wniosek, że uprawnienia wynikające z tego przepisu nie ma charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej (teza wyroku II SA 2503/01). Podkreśla się, że skarga stanowi w tym przypadku środek ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez akt generalny z zakresu administracji publicznej wydany przez organ gminy (wyrok II OSK 1033/07). Jest to zatem w pierwszym rzędzie środek ochrony praw przedmiotowych i dopiero po wykazaniu ich naruszenia, sąd administracyjny uprawniony jest do zbadania legalności danego aktu. Takie zacieśnienie legitymacji skargowej w porównaniu do art. 50 § 1 p.p.s.a. jest zgodne z Konstytucją (wyrok TK SK 76/06 w OTK-A 2008 nr 7, poz. 121). Wymóg wykazania naruszenia interesu prawnego (art. 101 u.s.g.) oznacza wymóg co najmniej powołania przepisu prawa materialnego, z którego interes ten wynika oraz okoliczności uzasadniających ustalenie, że interes ten został naruszony (patrz wyroki II OSK 790/12, 574/12, 2687/11, 2451/11, 1950/11, 1333/11, 902/11, 677/11, 1429/10 i szereg innych). Do pojęcia tego interesu prawnego wykorzystać należy objaśnienia czy tezy prawne wykształcone na tle art. 28 k.p.a. (por. tezy wyroku II OSK 1749/07 lub II OSK 614/07). Skarżący powinien zatem zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 u.s.g. poświęcić skargę przytoczeniom i tezom dowodowym na temat istnienia własnego interesu prawnego i jego naruszenia, zaś pomocniczo jedynie wywodzić o niezgodności uchwały z prawem przedmiotowym. Sąd bowiem dokonuje kontroli legalności uchwały z urzędu, gdy skarżący mu to umożliwi poprzez wykazanie naruszenia interesu prawnego. Zgodnie ponadto z art. 101 ust. 4 u.s.g. w nin. sprawie stosował się art. 94 tej ustawy, czyli nie było dopuszczalne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Z treści wezwania do usunięcia naruszenia oraz treści skargi wynikało, że skarżący przy ich formułowaniu nie uwzględnił treści art. 101 ust. 1 i 4 oraz art. 102 a u.s.g. W żadnym z tych środków prawnych nie powołano bowiem jakichkolwiek twierdzeń chociażby na temat przysługiwania skarżącemu interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały oraz jego naruszenia.

Skarga złożona przez zawodowego pełnomocnika była zatem oczywiście bezzasadna i dlatego oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

H.B.18.12.2012r.