II SA/Gd 554/12

Uzasadnienie

Wnioskiem z 18 stycznia 2012 r. B. K.i zwrócił się do Burmistrza o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na zadane we wniosku pytania oraz umożliwienie wykonania fotokopii wszystkich dokumentów dotyczących projektu budowy kanalizacji dla miejscowości D., S. i B. znajdujących się w posiadaniu Urzędu Miejskiego.

Decyzją z 31 stycznia 2012 r. Burmistrz powołując się na ograniczenia zawarte w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmówił udostępnienia wnioskodawcy żądanej informacji.

Na skutek wniesionego przez B. K. odwołania, decyzją z 7 marca 2012 r. sygn. akt 734/12 Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało na konieczność rozważenia, czy istnieje możliwość udostępnienia informacji publicznej bez ryzyka ujawnienia danych osobowych i innych informacji wskazanych w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazało również na treść i możliwość zastosowania w sprawie art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Na decyzję Kolegium wydaną w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożył B. K.

Ponownie rozpoznając wniosek po kasacyjnym rozstrzygnięciu organu odwoławczego decyzją z 11 maja 2012 r. Burmistrz umorzył postępowanie w sprawie udzielenia B. K. informacji publicznej dotyczącej dostępu do wszystkich dokumentów dotyczących projektu budowy kanalizacji dla miejscowości D., S. i B. w formie wykonania fotokopii.

Organ wskazał, iż dokumentacja do której dostępu domaga się wnioskodawca liczy około 10000 stron oraz 30 map wielkoformatowych i jej udostępnienie może nastąpić w formie kserokopii z jednoczesnym usunięciem danych osobowych osób trzecich. Nie może zatem nastąpić zezwolenie na wykonanie fotokopii dokumentów. Natomiast z uwagi na obszerność dokumentacji i ograniczone środki techniczne (ilość pracowników możliwych do oddelegowania do wykonania kserokopii dokumentacji), jakimi dysponuje organ wskazano, że nie jest możliwe jednorazowe udostępnienie całości dokumentacji, może to następować jedynie etapami. Organ przytoczył treść art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanej w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Wnioskodawca w terminie 14 dni od otrzymania powiadomienia nie złożył wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w tym powiadomieniu, zatem postępowanie ulega umorzeniu.

Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy decyzją z 10 lipca 2012 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2012 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 280/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję SKO z 7 marca 2012 r. oraz decyzję Burmistrza z 31 stycznia 2012 r.

Z treści uzasadnienia wyroku wynikało, że organ odwoławczy w swoim rozstrzygnięciu nie odniósł się do wniosku skarżącego w pełnym zakresie, lecz wydał decyzję jedynie w odniesieniu do części zawartej w piśmie z dnia 18 stycznia 2012 roku, nie odnosząc się do części zawartej w piśmie z dnia 29 grudnia 2011 roku. Brak prawidłowego ustalenia treści żądania stanowi zaś naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - w stopniu mający istotny wpływ na wynik sprawy i już to uchybienie uzasadniało uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 roku, poz. 270).

Ponadto Sąd zarzucił organom błędną interpretację przepisu art. 14 ustawy. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że ma on zastosowanie w sytuacji, gdy podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie ma możliwości udostępnić informacji w sposób lub w formie wskazanych we wniosku, lecz wyłącznie ze względu na niewystarczające środki techniczne. Nie dotyczy on natomiast, wbrew stanowisku Kolegium, sytuacji, gdy istnieją techniczne możliwości udzielenia informacji publicznej lecz nie może być ona udzielna z uwagi na np. ochronę danych osobowych. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wykluczył możliwości udostępnienia informacji publicznej w sposób określony we wniosku, to jest przez umożliwienie dokonania zdjęć dokumentów, a jedynie zasugerował, że taki sposób udostępnienia będzie prowadzić do naruszenia tajemnicy danych osobowych, a Burmistrz winien zaproponować sporządzenie kopii tych dokumentów z zachowaniem wymogów ochrony danych osobowych.

Sąd uznał także, że wydane w sprawie decyzje naruszały art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. W decyzjach organów obu instancji takiego oznaczenia bowiem zabrakło.

Na decyzję SKO z 10 lipca 2012 r. Redakcja Portalu [...] reprezentowana przez B. K. wniosła skargę do sądu administracyjnego. W skardze podkreślone zostało, że niniejsze rozstrzygnięcie dotyczy wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej inwestycji Gminy w zakresie budowy kanalizacji dla miejscowości D., S. i B. Wskazał skarżący, że wydaną w sprawie decyzje organu odwoławczego zaskarżył do Sądu, a mimo to organ I instancji dalej prowadził postępowanie w oparciu o decyzję kasacyjną z 7 marca 2012 r. Skarżący zakwestionował ustalenia faktyczne będące podstawą wydanych rozstrzygnięć i zarzucił niezgodność z prawem wydanych decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 czerwca 2012 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta z 11 maja 2012 r. umarzającą postępowanie w sprawie udzielenia B. K. informacji publicznej dotyczącej dostępu do wszystkich dokumentów dotyczących projektu budowy kanalizacji w miejscowościach D., S. i B. w formie wykonania fotokopii.

Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, doszedł do przekonania, że zarówno decyzja organu I jak i decyzja organu II instancji wydana została z naruszeniem przepisów prawa, dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, które skutkować musiało wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego.

Art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270) stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wymienione zostały w art. 145, art. 145a i w art. 145b k.p.a.. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

W literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że w art. 145 § 1 pkt 8 kpa chodzi o sytuacje, gdy jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę do wydania drugiej decyzji. Chodzi o taką zależność, że wydanie drugiej decyzji nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej. Termin "w oparciu" użyty w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. jest bowiem tożsamy ze zwrotem "na podstawie" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2006 r., sygn. akt II GSK 156/06, Lex nr 276701). W przepisie tym chodzi o sytuację gdy decyzja została oparta na ,,kompetentnym" rozstrzygnięciu sądu lub innego organu, a rozstrzygnięcie to wchodziło w skład szeroko rozumianej podstawy prawnej. Uchylenie lub zmiana tej podstawy musi oczywiście wywrzeć odpowiedni wpływ na moc obowiązującą decyzji i doprowadzić do rozpatrzenia sprawy w nowych warunkach prawnych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 605/08, Lex nr 564152). Związek, o którym mówi art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., można zobrazować jako pewną sekwencję działań prawnych organu administracyjnego, zgodnie z logiką których jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę wydania innej decyzji (ta druga decyzja zależna jest od decyzji pierwszej). Podkreślić przy tym trzeba, iż wydanie drugiej decyzji nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej. W skład pojęcia ,,w oparciu, użytego w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., wchodzą związki wynikające wprost z prawa materialnego (zależność decyzji o pozwoleniu na budowę od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), jak i zależność (związek o charakterze procesowym) spowodowana wyeliminowaniem z obrotu prawnego wcześniejszej decyzji kasatoryjnej, na podstawie której i w wykonaniu zaleceń której wydane zostały inne decyzje (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2006 r., sygn. akt II GSK 156/06, Lex nr 276701).

Podzielając w pełni powyżej zaprezentowane stanowiska, stwierdzić należało, że zarówno decyzja Burmistrza z 11 maja 2012 r. jak i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 10 lipca 2012 r. zostały wydane w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona. Decyzją tą była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 7 marca 2012 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., która następnie została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 280/12 (orzeczenie jest prawomocne). W wyniku wydanego wyroku decyzja SKO z 7 marca 2012 r., jako niezgodna z prawem, została wyeliminowana z obrotu prawnego, tak samo poprzedzająca ja decyzja Burmistrza z 31 stycznia 2012 r..

Obecnie kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcia nie mogą się ostać w obrocie prawnym także z powodu wiążących w sprawie wytycznych zawartych z wyroku w sprawie II SA/Gd 280/12, do których realizacji zobowiązane są organy orzekające w sprawie, a do ich kontroli orzekający w sprawie Sąd. Podkreślenia wymaga, że obecnie orzekający skład w całości podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku z dnia 14 sierpnia 2012 r. W świetle powyższych wywodów zasadne jest uznanie, że stan prawny jaki podlega ocenie w rozpoznawanej sprawie nie mógł zostać zaakceptowany.

Skoro zatem zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, wydane zostały na podstawie ustaleń dokonanych w decyzji SKO z 7 marca 2012 r., następnie uchylonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uznać należało, że w niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.