VII SA/Wa 1714/12

Uzasadnienie

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2012r.

([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960

r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze

zm.), dalej kpa, po rozpatrzeniu odwołania H. M.-C. i M.

C. - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora

Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012r. (nr [...]) odmawiającą stwierdzenia

nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 22.10.2009 r. ([...]) nakładającego na A.

S. 5000 zł opłaty legalizacyjnej za samowolną budowę ogrodu zimowego o

wymiarach 3,60 m x 3,30m x 1,90 m - 2,30 m, dobudowanego do lokalu

mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...].

Organ wskazał na wstępie, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie

nieważności decyzji jest wyłącznie ocena, czy decyzja/postanowienie dotknięta jest

wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa, a której wystąpienie powoduje

konieczność usunięcia takiego aktu z obrotu prawnego. Podkreślił, że w tym trybie

organ nie rozstrzyga istoty sprawy prowadzonej w trybie zwykłym i uwzględnia stan

faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanej decyzji/postanowienia.

Organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji, że badane

postanowienie nie jest obarczone wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa, w tym

wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

Następnie wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa i przytoczył art. 49 b

ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118

ze zm.), dalej ustawa.

Wskazał, że postanowieniem z dnia [...].06.2009 r. nałożono na inwestora

obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 49b ust. 2 ustawy, który

je przedłożył z wyjątkiem zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem

zagospodarowania przestrzennego, wnosząc o przedłużenie terminu. Decyzją z dnia

[...].08.2009 r. PINB [...] nakazał rozbiórkę ogrodu zimowego. Wraz z

odwołaniem inwestor złożył ww. zaświadczenie. Dnia [...].09.2009 r. organ powiatowy

uchylił ww. decyzję o nakazie rozbiórki.

Dalej organ wyjaśnił, że wyjątki od uzyskania pozwolenia budowlanego

wymieniają art. 29 - 30 ustawy. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy pozwolenia na

budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków

gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o

pow. zab. do 25 m2 (...). Taka budowa wymaga zgłoszenia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 rozporządzenia

Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych,

jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz.

690 ze zm.), dalej warunki techniczne, organ stwierdził, że w przypadku budynku

zwróconego w stronę granicy ścianą bez otworów lub drzwiowych, rozporządzenie

wprowadza wymóg zachowania co najmniej 1,5 m odległości od granicy. W dacie

wydania postanowienia obowiązywał § 12 ust. 5 pkt 1 warunków technicznych w

brzmieniu "Odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być

mniejsza niż: 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do

takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa ".

Zdaniem organu z projektu gospodarowania terenu i map wynika, że odległość

tarasu od granicy działki wynosi 1,70 m, co odpowiada § 12 ust. 5 pkt 1 warunków

technicznych.

Organ dodał, że w aktach znajdują się zawiadomienia o wszczęciu stępowania

z dnia [...].01.2012 r. doręczone skarżącym w trybie art. 44 § 4 kpa, zatem

niezasadny był zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa.

Podkreślił, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie ma

możliwości poszerzania materiału dowodowego. Ogranicza się do kontroli wad

proceduralnych i prawa materialnego pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 kpa

Wskazał, że zgodnie z art. 126 kpa rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego

powinno mieć formę postanowienia, jednak brak ten nie skutkuje koniecznością

wyeliminowania rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

W związku z powyższym organ stwierdził, że rozstrzygnięcie o odmowie

stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...].10.2011 r., nie jest dotknięte

wadami kwalifikowanymi.

Skargę na powyższą decyzję złożyły H. M.-C. i

M. C. zarzucając naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa polegające na utrzymaniu w mocy

decyzji organu I instancji mimo, iż doszło do rażącego naruszenia przepisów:

a. art. 49 b ust. 4 w zw. art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez ich zastosowanie

polegające na ustaleniu opłaty legalizacyjnej z tytułu samowolnej budowy ogrodu

zimowego w trybie zgłoszenia, podczas gdy wymagane było pozwolenie na budowę

zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy, a zatem niezastosowanie procedury legalizacyjnej z

art. 48, co oznacza, że postanowienie wydano w niewłaściwym trybie,

b. art. 49 b ust. 2-4 w zw. z § 12 ust. 1 pkt.1 i ust. 5 warunków technicznych

polegające na zalegalizowaniu samowoli mimo, iż zabudowany taras traktowany jako

ogród zimowy, narusza warunki techniczne w zakresie odległości od granicy z

sąsiednią działką budowlaną, co stanowi rażące naruszenie przepisów prawa,

2. art. 15 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak ponownego rozpoznania

sprawy i rozważenia zgromadzonego w sprawie materiału, w szczególności brak

ustalenia w jakim stanie faktycznym wydano postanowienie legalizacyjne, a także

nieodniesienie się do zarzutu naruszenia § 12 ust. 1 pkt. 1 warunków technicznych

Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją

decyzji; na podstawie art. 135 ppsa o podjęcie przewidzianych przez ustawę środków

mających na celu usunięcie naruszeń prawa w stosunku do aktów podjętych we

wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy.

Powołując się na piśmiennictwo i orzecznictwo skarżące podkreśliły, że

postępowanie administracyjne w trybach nadzwyczajnych jest wszczynane i

prowadzone na tych samych zasadach co postępowanie zwykłe. Organ odwoławczy

obowiązany był zatem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w oparciu o

materiał z akt sprawy. Winien był zgodnie z art. 7 i 77 § 1 kpa rozpoznać

zgromadzony we wcześniejszym postępowaniu materiał, w tym w zakresie ustaleń co

do stanu faktycznego w jakim wydano postanowienie legalizacyjne, czego nie

uczynił. GINB jedynie przyjął za własne stanowisko organu wojewódzkiego.

Utrzymując w mocy wadliwą decyzję naruszył art. 138 § 1 pkt. 1 kpa. Jeżeli organ

odwoławczy nie usuwa naruszeń, które nastąpiły przy rozpatrzeniu sprawy przez

organ I instancji, decyzja organu odwoławczego jest decyzją wadliwą.

Zdaniem skarżących doszło do rażącego naruszenia prawa tj. sytuacji, w

której treść rozstrzygnięcia pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu ustawy i

rozporządzenia, przez proste ich zestawienie ze sobą. Postanowienie legalizacyjne

narusza bowiem po pierwsze, art. 49 b ust. 4 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt. 2 ustawy

poprzez ustalenie opłaty legalizacyjnej w trybie tzw. "zgłoszenia", podczas gdy

wybudowanie ogrodu zimowego ewidentnie wymagało pozwolenia na budowę (art.

28 ust. 1), co oznacza, że postanowienie wydano w niewłaściwym trybie. Powołując

się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 października 2009 r., II S.A/Kr 1206/09

skarżące wskazały, że nie można przyjmować, iż zadaszenie balkonu jako obiekt

budowlany wymaga pozwolenia na budowę, a jednocześnie budowa ogrodu

zimowego na tarasie nie wymaga takiego pozwolenia. Jest oczywiste, że aby powstał

ogród zimowy na tarasie musi mieć on ściany i zadaszenie. Zabudowa tarasu

powiększyła zatem kubaturę budynku, gdyż powstał dodatkowy przeszklony pokoik

połączony wejściem z przyległym do tarasu mieszkaniem. Jest to zatem rozbudowa

budynku o ten pokój, a także jego nadbudowa. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 6 w zw.

z art. 3 pkt. 6 ustawy przez budowę objętą obowiązkiem uzyskania pozwolenia

rozumie się rozbudowę i nadbudowę obiektu.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 49 b ust. 2 i 3 w zw. z § 12 ust. 1 pkt.1 i ust.

5 warunków technicznych strony podniosły, że w obu trybach legalizacyjnych

niezbędna jest zgodność budowy z warunkami technicznymi. Skarżące wskazały, że

po zabudowie przekształcono faktycznie taras w oddzielne pomieszczenie z

otworami okiennymi zwróconymi do granicy z działką stron, naruszono zatem § 12

ust. 1 pkt 1 obowiązujący w chwili rozbudowy tj. zakaz sytuowania ścian budynku z

otworami okiennymi od granicy działki w odległości mniejszej niż 4 m. Nastąpiło

przysunięcie budynku z oknami do granicy działki, a zakaz ten ma charakter

bezwzględny.

Nie został zatem spełniony przynajmniej jeden z warunków legalizacji

dotyczący zgodności rozbudowy z warunkami technicznymi. Nie było zatem podstaw

do legalizacji, tym samym badane postanowienie rażąco narusza prawo niezależnie

od błędnego trybu legalizacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko

przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd

naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad

w przeprowadzonym postępowaniu.

W świetle powołanych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] maja 2012r. Główny Inspektor

Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego

Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012r., którą organ ten odmówił

stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru

Budowlanego dla [...] z dnia [...] października 2009 r. nakładającego

opłatę legalizacyjną za samowolną budowę ogrodu zimowego dobudowanego do

lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w [...].

Na wstępie przypomnieć zatem trzeba, że postępowanie w sprawie

nieważności decyzji, postanowienia - jak słusznie wyjaśnił organ odwoławczy -

polega wyłącznie na zbadaniu, czy kontrolowane w nim decyzja, postanowienie nie

jest dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym

organ nadzorczy nie poddaje zatem analizie całego postępowania zwykłego, lecz

jedynie mając na uwadze zaskarżoną decyzję/postanowienie kontroluje, czy jej

wydanie może wiązać się z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w

ww. przepisie. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania i

stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji art. 16 k.p.a., stąd też ustalenie podstaw

do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe.

W świetle zarzutów skargi, w szczególności wyjaśnienia wymaga również

przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to jest pojęcie rażącego naruszenia

prawa. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem o uznaniu

naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość

naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i

społeczne, które wywołuje decyzja, postanowienie. Oczywistość naruszenia prawa

polega na jednoznacznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a

przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może

zostać zatem naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w

bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast

skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to takie skutki

gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest

możliwe zaakceptowanie decyzji, postanowienia jako aktu organu praworządnego

państwa, (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04).

W związku z powyższym, ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego

charakter nie są wystarczające do przyjęcia, że miało miejsce rażące naruszenie

prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru naruszonego przepisu -

jako kryterium rażącego naruszenia prawa - winny być również brane pod uwagę

społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. O rażącym naruszeniu

prawa można mówić tylko wtedy, gdy stwierdzone naruszenie - przy uwzględnieniu

okoliczności danej sprawy - ma znacznie większą wagę, niż stabilność ostatecznej

decyzji, postanowienia (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r.,

sygn. akt III A.R.N 22/95, wyrok NSA z 17 lipca 2008r., sygn. akt II OSK 888/07 oraz

z dnia 21 sierpnia 2001 r. sygn. akt II SA 1726/00, LEX nr 51233).

W świetle powyższego, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o przesłankę

rażącego naruszenia prawa, może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a przed wydaniem

takiego rozstrzygnięcia organy zobligowane są do dokonania szczegółowej oceny

naruszenia, w świetle całokształtu okoliczności sprawy, z uwzględnieniem

konsekwencji prawnych. Innymi słowy utożsamianie tego pojęcia z każdym

naruszeniem prawa jest nieprawidłowe.

W takim też kontekście organy w rozpatrywanej sprawie dokonały oceny

postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]

nakładającego opłatę legalizacyjną za samowolną budowę spornego ogrodu

zimowego przyjmując, że nie jest ono dotknięte kwalifikowanymi wadami

wymienionymi w art. 156 § 1 kpa, w tym wadą rażącego naruszenia prawa.

Stanowisko to należało podzielić.

Z akt sprawy zgromadzonych w postępowaniu zwyczajnym wynika bowiem, że

na tarasie przynależnym do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w

[...] A. S. wzniósł, w warunkach samowoli budowlanej, ogród

zimowy o wymiarach 3,60 m x 3,30m x 1,90 m - 2,30 m.

Odnośnie obiektów budowlanych tego rodzaju ustawa przewiduje odstępstwo

od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1. W art. 29 ust. 1 pkt 2 wskazując, że pozwolenia

na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków

gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o

powierzchni zabudowy do 25 m2 (...). W takim przypadku zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt

1 inwestor zobowiązany jest złożyć zgłoszenie. Nie budzi wątpliwości, że sporny

obiekt - wbrew zarzutom skargi - ze względu na konstrukcję oraz deklarowane przez

inwestora przeznaczenie - jest ogrodem zimowym, a zatem obiektem wymienionym

w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy. Do akt sprawy inwestor złożył bowiem inwentaryzację

wykonanych robót budowlanych, wskazując jednoznacznie, że inwestycja dotyczy

zabudowy tarasu w formie ogrodu zimowego. Na obiekt składa się konstrukcja z

profili aluminiowych, wypełnionych szkłem bezbarwnym, termoizolowanym.

Nie można było zatem podzielić stanowiska skarżących, że w istocie inwestor

dokonał rozbudowy lokalu nr [...], a w konsekwencji całego budynku przy ul.

[...], co z kolei winno prowadzić do zastosowania procedury legalizacyjnej

wymienionej w art. 48, zamiast w art. 49b ustawy. Nie mogło być zatem mowy o

naruszeniu, a tym bardziej w stopniu rażącym, art. 49 b ust. 4 w zw. z art. 29 ust.1

pkt 2 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2011r., II OSK 586/10, publ.

orzeczenia, sa. go v.pl).

Podobnie należało ocenić zarzut rażącego naruszenia art. 49 b ust. 2-4

ustawy w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 warunków technicznych, który skarżące

upatrywały w zbliżeniu do granicy z działką stanowiącą ich własność. Wyjaśnić

bowiem trzeba, że w § 12 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych sformułowano zasadę,

iż budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z

sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku

zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. W ust.

5 pkt 1 tego przepisu wskazano, że odległość od granicy z sąsiednią działką

budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku

nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody

zewnętrzne, pochylnia lub rampa. Nie było kwestionowane w niniejszej sprawie, że

taras inwestora oddalony jest od granicy z działką skarżących 1,70 m. Niewątpliwie w

wyniku zabudowy tarasu również część ogrodu zimowego znalazła się w tej samej

odległości od granicy z działką stron. Takiego usytuowania ogrodu zimowego nie

można było jednak - zdaniem Sądu - traktować jako rażącego naruszenia § 12 ust.

1 pkt 1, bowiem z brzmienia tego przepisu wynika wprost, że określa on odległości

między ścianą z oknami obiektu budowlanego, a granicą działki sąsiedniej. Nie

można było zatem stwierdzić, że przepis ten został w sposób oczywisty naruszony,

skoro przedmiotowy ogród zimowy nie posiada ścian od strony granicy z działką

skarżących. Składa się bowiem tylko z profili aluminiowych wypełnionych szkłem.

Takie usytuowanie spornego obiektu budowlanego nie pozwalało również na

przyjęcie, że kontrolowane postanowienie powoduje skutki społeczne lub

gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Inwestycja

nie prowadzi bowiem do innych ograniczeń tak w korzystaniu, jak i możliwości

zabudowy działki skarżących, niż te które istniały przed zabudową tarasu.

Sąd nie dopatrzył się przy tym takich naruszeń przepisów postępowania, które

skutkowałyby uchyleniem zaskarżonych decyzji. Podzielenie argumentacji organu I

instancji przez organ odwoławczy przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego

z daty wydania kwestionowanego postanowienia nie uchybia zasadzie

dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 oraz przepisom art. 7 i 77 § 1 kpa. W

niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego obu instancji dokonując kontroli

legalności ww. postanowienia właściwie uwzględniły stan faktyczny i prawny z daty

jego wydania, a który nie budził wątpliwości.

Wprawdzie rozstrzygnięcia organów obu instancji winny zapaść w formie

postanowienia, jak stanowi art. 126 kpa, niemniej uchybienia te nie miały istotnego

wpływu na wynik sprawy.

W świetle przedstawionej argumentacji, już tylko na marginesie wskazać

trzeba, że nie mogła być przedmiotem oceny organów i Sądu samowolna zmiana

sposobu użytkowania zalegalizowanego obiektu, o czym świadczy dokumentacja

fotograficzna złożona na rozprawie, skoro - jak już wyjaśniono wyżej - postępowanie

w niniejszej sprawie sprowadzało się tylko do oceny, czy postanowienie

Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...]

października 2009 r. nie jest obarczone wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na

podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed

sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji.