V SA/Wa 320/12

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi z 19 stycznia 2012 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez U. w likwidacji jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], którą uchyliło ono decyzję z [...] lipca 2011 nr [...] w części zobowiązującej Skarżącego do zwrotu dotacji w kwocie 18 000 zł i orzekło w tej części o zobowiązaniu U. do zwrotu dotacji w kwocie 13 000 zł, a w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

W dniu 14 kwietnia 2010 r. pomiędzy Miastem W. a U. została zawarta umowa [...] o wsparcie realizacji zadania publicznego pn.: "Organizacja (...)".

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Burmistrz Dzielnicy [...] działając na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) oraz §1 pkt 4 lit. d upoważnienia nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. udzielonego przez Prezydenta W. P.G. Burmistrzowi Dzielnicy [...] zobowiązał U. do zwrotu dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w kwocie 18 000 zł wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, wraz z należnymi odsetkami, jak dla zaległości podatkowych. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż przyznane środki finansowe zostały wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem. U. wykorzystał na organizację imprezy w dniu [...].05.2010 r. "Zawody (...)" kwotę 5000 zł. Pozostałą kwotę dotacji U. przeznaczył na wydatki nie przewidziane w kosztorysie stanowiącym integralna część umowy nr [...]. Środki przekazane U. zostały wykorzystane na pokrycie zobowiązań względem U.S. i (opłaty za korzystanie z [...]). W związku z tym U. winien zwrócić do budżetu Urzędu W. część dotacji w kwocie 13 000 zł.

Pismem z dnia 8 sierpnia 2011 r. U. w likwidacji złożył odwołanie od ww. decyzji. W uzasadnieniu podniesiono, iż kwota wskazana w osnowie decyzji - 18 000 zł nie zgadza się z kwotą z uzasadnienia decyzji - 13 000 zł. Ponadto wskazano, iż przyznane środki zostały wydatkowane na cele związane z działalnością U. w tym w kwocie 15 000 zł na pokrycie kosztów [...] – U.S. Wielokrotnie Skarżący podnosił, iż nie jest w stanie regulować komercyjnych stawek za korzystanie z [...] podczas gdy inne kluby [...] korzystały ze stawek preferencyjnych przyznanych szkołom. O trudnej sytuacji finansowej U. na bieżąco były informowane władze Urzędu W. Władze W. doskonale zdawały sobie sprawę, iż Skarżący nie jest w stanie realizować zawodów, w sytuacji braku środków na sfinansowanie podstawowej działalności, jakim jest umożliwienie dzieciom korzystania z [...].

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. organ oznaczony w nagłówku decyzji jako Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] dokonał zmiany decyzji nr [...] w ten sposób, że w wierszu 2 orzeczenia zamiast kwoty 18 000 zł została wpisana kwota 13 000 zł.

Następnie decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło w całości decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. i umorzyło postępowanie organu I instancji w przedmiocie zmiany w trybie art. 132 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2011 r.

Po rozpatrzeniu odwołania U. od decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] uchyliło decyzję z [...] lipca 2011 nr [...] w części zobowiązującej do zwrotu dotacji w kwocie 18 000 zł i orzekło w tej części o zobowiązaniu U. do zwrotu dotacji w kwocie 13 000 zł a w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podniósł, iż zaskarżona decyzja wskazywała kwotę dotacji do zwrotu błędnie, gdyż część dotacji w wysokości 5000 zł z 18 000 zł została wydatkowana zgodnie z przeznaczeniem na organizację imprezy w dniu [...] maja 2010 r. Natomiast zasadnym jest zobowiązanie Klubu do zwrotu dotacji w kwocie 13 000 zł, gdyż ta nie została wydatkowana zgodnie z przeznaczeniem, o którym mowa w umowie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Przy tym argumenty zawarte w odwołaniu, odnośnie uchylenia tego zobowiązania są niezasadne. W przypadku konieczności wydatkowania ww. kwoty na inne cele Klub winien dążyć do zmiany ww. umowy, jednakże nie mógł dowolnie zmieniać przeznaczenia dotacji bez zmiany umowy. Z kolei wniosek o umorzenie ww. kwoty powinien być rozpatrzony przez organ I instancji, ale w innym postępowaniu.

Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. U. - dalej: Skarżący - zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza W. nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. oraz o zmianę decyzji z [...] lipca 2011 r. poprzez umorzenie całej kwoty dotacji i uznanie jej za wykorzystaną zgodnie z przeznaczeniem określonym w umowie z [...] kwietnia 2010 r.

Skarżący zarzucił decyzji SKO nie wyjaśnienie i nie wzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, w tym w szczególności błędne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu decyzji Burmistrza Dzielnicy z [...] lipca 2011 r. w części zobowiązującej do zwrotu dotacji w kwocie 18 000 zł i orzekającej o zobowiązaniu do zwrotu 13 000 zł oraz nie wzięciu pod uwagę okoliczności, iż organem właściwym do wydania tej decyzji był Prezydent W., nie zaś Burmistrz Dzielnicy [...]. Ponadto zaskarżonym decyzjom zarzucił błędną wykładnię zapisów umowy z [...] kwietnia 2010 r. poprzez rażące naruszenie zasad współżycia społecznego, wyrażające się w żądaniu zwrotu dotacji, która została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem określonym w przepisach odrębnych stanowiących o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji.

W uzasadnieniu skargi opisano szczegółowo stan faktyczny sprawy oraz zarzuty w kwestii wykorzystania udzielonej dotacji zgodnie z jej przeznaczeniem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, iż Burmistrz Dzielnicy [...] był umocowany do podpisania decyzji i podpis na decyzji został opatrzony pieczęcią "z up. PREZYDENTA W.". Odnosząc się do sposobu wydatkowania dotacji uznano, iż nie została ona wydatkowana zgodnie z przeznaczeniem określonym w umowie, natomiast Skarżący nie mógł sam zmienić przeznaczenia dotacji, bez zmiany umowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Na wstępie należało rozważyć, czy P.G. – Burmistrz Dzielnicy [...] był upoważniony do wydania decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie zwrotu dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w imieniu Prezydenta W.

Stosownie do treści art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: K.p.a., organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Przepis ten jest podstawą udzielania przez każdy organ administracji publicznej upoważnień konkretnym, podległym mu pracownikom. Odnosi się on do wszystkich organów administracji publicznej (lege non distinguente), a więc zarówno organów monokratycznych, jak i kolegialnych. Zatem określony pracownik, podejmujący czynności w imieniu organu, dla ich skuteczności i prawidłowości winien legitymować się stosownym upoważnieniem pochodzącym od organu (piastuna funkcji organu). Upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a k.p.a. wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca funkcję organu, która jednak nie staje się przez to organem administracji publicznej, bowiem wykonuje tylko kompetencje tego organu (z jego upoważnienia), ale nie jest jego piastunem. Innymi słowy, pracownik organu administracji publicznej upoważniony przez ten organ, działa tylko w jego imieniu, nie uzyskując jednak przymiotu organu administracji publicznej.

Pisemna forma upoważnienia pozwala stwierdzić, czy dany pracownik działał w granicach udzielonego mu upoważnienia.

Jak wynika z akt sprawy decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r., wydana w przedmiocie zwrotu dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, została podpisana przez Burmistrza Dzielnicy [...] na podstawie §1 pkt 4 lit. d upoważnienia Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r.

W myśl art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) dalej: ustawa o finansach publicznych, środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie (...).

Stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego – wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa.

Z kolei, zgodnie z art. 252 ust. 1 tej ustawy dotacje udzielone z budżetu jednostek samorządu terytorialnego:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Wskazane upoważnienie Prezydenta W., który na podstawie ww. regulacji był upoważniony do wydania decyzji w niniejszej sprawie w pierwszej instancji, zostało wydane w oparciu o art. 268a K.p.a. i nie zawiera ono umocowania dla Burmistrza Dzielnicy [...] do wydawania decyzji w przedmiocie zwrotu dotacji udzielonej z jednostki samorządu terytorialnego (odpis upoważnienia k 92 – 97 akt sądowych).

§1 pkt 4 lit. d wskazanego upoważnienia stanowi, iż Burmistrz Dzielnicy [...] P. G. został upoważniony w zakresie udzielania ulg w spłacie niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym ( w związku z art. 64 ustawy o finansach publicznych) do wydawania decyzji administracyjnych w sprawie umarzania, odraczania lub rozkładania na raty niepodatkowych należności m.st. Warszawy o charakterze publiczno-prawnym z tytułu zwrotu dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, udzielonych z budżetu W. – załącznika dla Dzielnicy [...].

Ponownie należy podkreślić, że przedmiotem decyzji z dnia [...].07.2011r. było orzeczenie o zwrocie dotacji, a nie udzielenie ulgi w spłacie należności z tytułu zobowiązania do zwrotu tej dotacji. W związku z powyższym uznać trzeba, że w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji nie została wydana przez osobę upoważnioną.

Decyzja administracyjna wydana przez osobę nieposiadającą umocowania do jej wydania jest z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważna. W konsekwencji stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja również dotknięta jest wadą nieważności (została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), albowiem utrzymano nią w mocy decyzję nieważną. W takiej sytuacji zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności obu wydanych w sprawie decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 1996 r., sygn. akt SA/Kr 2564/95, LEX nr 28969). Organ orzekający w drugiej instancji nie dostrzegł tak poważnych błędów w postępowaniu, utrzymując w mocy decyzję, która jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną.

Z uwagi na treść rozstrzygnięcia przedwczesne stały się rozważania w zakresie pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, dotyczących zasadności wydania decyzji co do zwrotu dotacji wobec stwierdzenia, iż została ona wykorzystana niezgodnie z umową.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.

W oparciu o przepis art. 152 ustawy p.p.s.a, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.