VII SA/Wa 2136/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., Nr - [...], znak: [...] Burmistrz Gminy [...] działając na podstawie art. 29 ust. 4 zw. art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj.: Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez K. C.-C. i L. C., zamieszkałych przy ul. [...,][...] stwierdził, że nieruchomość położona na działce nr [...] z obrębu [...] ma połączenie z drogą publiczną nr [...] - ul. [...] oraz odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej nr [...] - "Trakt spacerowy [...] " poprzez działkę nr ew. [...] (użytki zielone) na ww. nieruchomość.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Warunki techniczne szczegółowo określone zostały w Rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r., Nr 43, poz. 430). Sam zjazd definiowany jest w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, jako połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nieruchomość wnioskodacwców zlokalizowana jest przy ul. [...] - drodze gminnej nr [...] i posiada z niej zjazd. Wnioskodawcy wystąpili o wydanie zezwolenia na zlokalizowanie drugiego zjazdu na nieruchomość, który zlokalizowany byłby na przeciwległej do ul. [...] granicy działki.

Jednakże działka nr ew. [...], nie jest "nieruchomością położoną przy drodze" [...], gdyż od drogi oddziela ją działka nr ew. [...], stanowiąca przedłużenie parku zdrojowego. Nie jest możliwe przecięcie jej wjazdami do posesji. Ponadto w związku z faktem, iż droga [...] stanowi trakt spacerowy, wydanie wnioskowanego zezwolenia stanowiłoby naruszenie § 77 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym zjazd z drogi powinien być "dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze oraz do wymagań ruchu pieszego".

Skierowanie poprzez wnioskowany zjazd ruchu kołowego (nawet sporadycznego) na trakt spacerowy, nie spełnia przywołanego powyżej wymogu, w związku z czym organ I instancji odmówił wydania zgody na lokalizację zjazdu.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł L. C. Skarżący podniósł, że wykonanie zjazdu z drugiej strony działki jest bardzo utrudnione, gdyż w tym przypadku należałoby wyciąć znaczną ilość wieloletnich drzew.

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podkreślił, że zjazdem w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Z art. 2 pkt 14) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika z kolei, że przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Drogami wewnętrznymi są drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Z treści ww. przepisów jednoznacznie wynika, iż by można było zlokalizować zjazd do danej drogi nieruchomość musi być położona bezpośrednio przy tej drodze.

Proponowaną przez wnioskodawców lokalizację zjazdu należało uznać za niedopuszczalną, gdyż nieruchomość wnioskodawców nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej - ulicy [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Od ulicy [...] dzieli ich działka nr ew. [...] i [...], oznaczona w ewidencji gruntów symbolem [...] jako tereny rekreacyjno-wypoczynkowe, będąca przedłużeniem parku zdrojowego. Zgodnie z załączonym do akt wypisem i wyrysem ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] marca 2009r., znak [...] działka nr ew. [...] z obrębu [...] znajduje się na terenie strefy urbanizacji (adaptowanej zabudowy) o symbolu [...] i na terenie parku o symbolu [...], działka nr [...] z obrębu [...] - na terenie strefy urbanizacji (adaptowanej zabudowy) o symbolu [...]. Symbol [...] oznacza teren dzielnicy uzdrowiskowej. Symbol [...] - parki w tym podlegające ochronie konserwatorskiej. Organ odwoławczy podkreślił, że warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się z drogi publicznej. Takiego dostępu nieruchomość wnioskodawców nie posiada. Posiada za to bezpośredni dostęp do drogi lokalnej miejskiej - ul. [...].

Ponadto droga nr [...] stanowi trakt spacerowy. A zatem udzielenie w tych warunkach zezwolenia na lokalizację zjazdu godziłoby w przepis § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Zgodnie z tym przepisem zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz wymagań ruchu pieszych.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesionej przez L. C. i K. C. – C..

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 7 kpa poprzez niewyjaśnienie okoliczności sprawy a w szczególności poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,

- art. 8 kpa poprzez naruszenie zaufania obywateli do organów Państwa,

- art. 9 kpa poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego,

- art. 77 w związku z art. 80 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

- art. 107 kpa poprzez brak wskazania w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że sprawa istniejącego już zjazdu była rozpatrywana jako wniosek o urządzenie dojazdu z działki skarżących na ulicę [...]. W rzeczywistości wspomniany dojazd istnieje od kilkudziesięciu lat, a intencją skarżących było uregulowanie warunków tego dojazdu w związku z zamierzeniami nowego zagospodarowania przez Gminę pasa gruntu wzdłuż ulicy [...]. Podstawową okolicznością w sprawie jest fakt, że wjazd na posesję skarżących od ulicy [...] założony został jeszcze przez poprzedników skarżących, a skarżący korzystają z niego przez czas od kiedy są właścicielami nieruchomości. Zjazd ten ma trwałe urządzenie, na które składają się brama wjazdowa oraz utwardzony dojazd do ulicy [...]. Urządzenia te istnieją tak jak wjazd kilkadziesiąt lat. Biorąc pod uwagę istnienie trwałego urządzenia dojazdu omawiana sytuacja spełnia przesłanki zasiedzenia służebności dojazdu. Okoliczności te były znane organowi pierwszej instancji, jednak nie zostały wzięte pod uwagę podczas wydawania decyzji.

Skarżący podnieśli ponadto, że urządzenie nowego wyjazdu od ulicy Batorego jest niemożliwe ze względu na istniejące zadrzewienie o unikalnej wartości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 901/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowe z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Następnie postanowieniem z dnia 10 września 2012 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona.

Należy mieć na względzie, że postępowanie administracyjne z wniosku L. C. i Kr. C.-C. toczyło się w trybie art. 29 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z ustępem 1 ww. artykułu budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu (...). Ponadto z ustępu 4 ww. artykułu wynika, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Z kolei legalna definicja zjazdu zawarta jest w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych. W myśl ustawy o drogach publicznych zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z Nr 80, poz. 717 ze zm.), wynika, że przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Drogami wewnętrznymi są drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W niniejszej sprawie wnioskodawcy – L. C. i K. C. – C. pismem z dnia [...] listopada 2008 r. wystąpili do Burmistrza Gminy [...] o wydanie zgody na lokalizację zjazdu do działki nr ew. [...] obręb [...] stanowiącej ich własność z drogi publicznej - ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...].

Z ustaleń dokonanych przez Burmistrza Gminy [...] jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wynika, że lokalizacja zjazdu do działki wnioskodawców w miejscu przez nich wskazanym jest niemożliwa. Z załączonej do wniosku kopii mapy obrazującej położenie działki wnioskodawców względem działki nr ew. [...] - ul. [...] wynika, że nieruchomość wnioskodawców nie przylega bezpośrednio do tej drogi publicznej. Między działką wnioskodawców a działką nr ew. [...] (ul. [...]) znajduje się bowiem pas zieleni stanowiący kontynuację parku zdrojowego. Powyższy pas zieleni oznaczony jest jako działki o nr ew. [...] i [...] i to on bezpośrednio przylega do działki wnioskodawców, a nie działka nr ew. [...], czyli ul. [...].

Prawidłowo więc zarówno Burmistrz Gminy [...] jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w zaskarżonych decyzjach odmówiły zgody na lokalizację zjazdu z drogi gminnej nr [...] Trakt spacerowy [...] poprzez działkę nr ew. [...] do działki wnioskodawców nr ew. [...] z obrębu [...].

Nieruchomość skarżących nie leży więc bezpośrednio przy drodze publicznej, co powoduje, że nie jest możliwe udzielenie zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej do tejże nieruchomości. O bezpośrednim dostępie nieruchomości do drogi publicznej można mówić wtedy, gdy nieruchomość ta przylega do drogi z której planowany jest zjazd. W niniejszym przypadku taka sytuacja nie ma miejsca, gdyż nieruchomość wnioskodawców oddzielona jest od drogi publicznej pasem zieleni stanowiącym przedłużenie parku zdrojowego oznaczonym jako działka nr ew. [...] i [...]. Powyższy pas zieleni oznaczony jest w ewidencji gruntów symbolem [...] jako tereny rekreacyjno - wypoczynkowe i przedłużenie parku zdrojowego.

Prawidłowo również organy administracji uznały, że droga nr [...] - ul. [...] - stanowi trakt spacerowy. A zatem udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu byłoby sprzeczne z § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Zgodnie z tym przepisem zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze oraz wymagań ruchu pieszych.

Wbrew twierdzeniom skargi zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji nie można postawić skutecznego zarzutu naruszenia norm prawa procesowego, ponieważ w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz Burmistrz Gminy [...] prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, dokonały prawidłowo oceny materiału dowodowego (brak przesłanek do udzielenia zgody na lokalizację zjazdu) oraz swoje ustalenia i ich ocenę w świetle obowiązujących przepisów prawa zawarły w uzasadnieniu faktycznym i prawnym swoich decyzji.

Kwestia ewentualnej wycinki drzew jak słusznie wskazały organy obu instancji pozostaje poza zakresem wniosku o lokalizację zjazdu. Ponadto wbrew twierdzeniom skarżących co do niewłaściwego trybu postępowania zarzut ten jest niezasadny. Sam fakt istnienia zjazdu i korzystania z niego przez skarżących od kilkudziesięciu lat nie zmienia faktu, że korzystanie z tego zjazdu powinno być poprzedzone zgodą zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Zgoda taka ma formę decyzji administracyjnej i pozwala na legalne umiejscowienie zjazdu w konkretnym miejscu na nieruchomości. Kwestia ewentualnej służebności dojazdu do działki może być przedmiotem postępowania cywilnego, a nie administracyjnego w sprawie lokalizacji zjazdu. Wbrew twierdzeniu skarżących to właśnie postępowanie w sprawie lokalizacji zjazdu (urządzenia zjazdu jak wskazują skarżący) jest właściwym trybem do prawnego uregulowania kwestii istniejącego już zjazdu.

Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.).