V SA/Wa 1655/12

Uzasadnienie

M. J. (zwany dalej: skarżącym) złożył [...] sierpnia 2010 r. w [...] Oddziale Regionalnych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR [...] lutego 2011 r. wydał decyzję nr [...] w której odmówił przyznania skarżącemu pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwienie startu młodym rolnikom", uzasadniając to brakiem spełnienia przez skarżącego warunku określonego w § 2 ust 1 pkt 1 lit. a, w związku z § 2 ust 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 200, poz. 1443 ze zm.; zwanego dalej: rozporządzeniem).

W wyniku rozpoznania odwołania Prezes ARiMR decyzją nr [...] z [...] maja 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Od przedmiotowej decyzji skarżący złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 14 grudnia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1416/11 uchylił decyzję Prezesa ARiMR z [...] maja 2011 r.

Sąd w motywach wyroku wskazał, że organ nieprawidłowo przyjął, iż w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania § 7 rozporządzenia, bowiem ustalając, iż skarżący przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie tj. przed 17 sierpnia 2010 r. rozpoczął prowadzenie działalności rolniczej, poprzez wejście w posiadanie nieruchomości rolnej o powierzchni ponad 1 ha użytków rolnych 22 lutego 2010 r. oraz poprzez wejście w posiadanie zwierząt gospodarskich 1 i 2 marca 2010 r., nie uwzględnił § 7 ust. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia, który dopuszcza przyznanie pomocy osobie fizycznej, która przed dniem złożenia wniosku o przyznanie pomocy rozpoczęła prowadzenie działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym nabytym w drodze darowizny, po ukończeniu 18 roku życia, w trakcie nauki w systemie dziennym w szkole ponadgimnazjalnej.

W przedmiotowej sprawie skarżący [...] marca 2010 r. nabył w drodze darowizny gospodarstwo rolne o powierzchni powyżej 1 ha. W momencie zawierania powyższej umowy skarżący miał 19 lat i uczęszczał do trzeciej klasy Liceum Ogólnokształcącego. Nauka odbywała się w systemie dziennym. Z uwagi na powyższe skarżący spełnił wszystkie przesłanki wynikające z § 7 ust 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia, dopuszczające w drodze wyjątku, przyznanie pomocy finansowej osobie fizycznej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Zatem twierdzenie organu, jakoby w przedmiotowej sprawie § 7 rozporządzenia nie miał zastosowania jest nieprawidłowe. Sąd dodał, że ustalenie kiedy skarżący wszedł w posiadanie nieruchomości rolnej o powierzchni ponad 1 ha użytków rolnych ma drugorzędne znaczenie dla przedmiotowej sprawy, gdyż § 7 ust. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia literalnie wskazuje przesłanki, po spełnieniu których wyjątkowo dopuszcza się przyznanie pomocy finansowej osobie fizycznej, która przed dniem złożenia wniosku rozpoczęła prowadzenie działalności rolniczej. Zatem [...] lutego 2010 r., kiedy nastąpiło wydanie przedmiotów darowizny skarżącemu, jak i na dzień [...] marca 2010 r. kiedy została zawarta Umowa darowizny, skarżący spełniał przesłanki przemawiające za przyznaniem mu pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Dlatego też Sąd uznał za zasadne zarzuty skarżącego, że organ w ogóle nie zastosował przepisu § 7 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia, a tym samym błędnie przyjął, iż skarżący rozpoczął prowadzenie działalności rolniczej przed dniem złożenia wniosku o przyznanie pomocy, z uwagi na fakt wejścia przez niego w posiadanie gospodarstwa rolnego o powierzchni ponad 1 ha [...] lutego 2010 r. oraz wejścia w posiadanie zwierząt gospodarskich 1 i 2 marca 2010 r. Sąd wskazał, że zgodnie z § 7 ust 3 pkt 3 rozporządzenia za dzień rozpoczęcia prowadzenia działalności rolniczej uznaje się w przypadku osób fizycznych, które nabyły gospodarstwo po ukończeniu 18 roku życia, a przed zakończeniem nauki w szkole ponadgimnizjalnej, dzień zakończenia lub zaprzestania nauki, jednakże najpóźniej dzień ukończenia 26 roku życia pod warunkiem, że wnioskodawca nie miał przerwy w nauce a w przypadku kontynuowania nauki na uczelni, podjęcie nauki nastąpiło w roku uzyskania świadectwa dojrzałości lub świadectwa maturalnego. Skarżący zakończył naukę w Liceum Ogólnokształcącym z dniem uzyskania świadectwa maturalnego tj. w czerwcu 2010 r. W tym samym roku podjął naukę na Uczelni, kontynuując edukację, tym samym wbrew twierdzeniom Prezesa ARiMR rozpoczął prowadzenie działalności rolniczej dopiero po ukończeniu edukacji w Liceum Ogólnokształcącym, zaś fakt wejścia w posiadanie gospodarstwa rolnego 22 lutego 2010 r. oraz zakup zwierząt gospodarskich w marcu 2010 r. nie ma znaczenia dla kwestii przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy finansowej.

Prezes ARiMR w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania odwoławczego decyzją z [...] maja 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] lutego 2011 r.

W jej uzasadnieniu Prezes ARiMR wyjaśnił, że skarżący przed 17 sierpnia 2010 r. tj. dniem złożenia wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" wszedł w posiadanie w drodze umowy darowizny [...] marca 2010 r. (akt notarialny Rep. [...]) nieruchomości rolnej o powierzchni ponad 1 ha użytków rolnych oraz stał się posiadaczem 1 i 2 marca 2010 r. zwierząt gospodarskich objętych obowiązkiem zgłoszenia do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych i siedzib stad tych zwierząt. W tym czasie skarżący miał 19 lat i uczęszczał do trzeciej klasy Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w K. Nauka w liceum odbywała się w systemie dziennym. Zatem skarżący spełnił wszystkie przesłanki wynikające z § 7 ust. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia.

Następnie Prezes ARiMR podkreślił, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ ocenia przesłanki przyznania pomocy według stanu na dzień wydania rozstrzygnięcia. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych obowiązkiem organu odwoławczego jest uwzględnienie zmian stanu faktycznego sprawy, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. W związku z tym zwrócił uwagę, że bez względu na przyjętą datę rozpoczęcia działalności rolniczej przez skarżącego tj. 1 lub 2 marca 2010 r. poprzez wejście w posiadanie zwierząt gospodarskich lub poprzez wejście w posiadanie nieruchomości rolnej w dniu [...] marca 2010 r. to dopuszczalny 18 miesięczny termin prowadzenia działalności rolniczej, określony w § 7 ust. 2 rozporządzenia, upłynął odpowiednio 1 lub 2 września 2011 r. albo 30 września 2011 r. Prezes ARiMR podkreślił, że termin z § 7 ust. 2 rozporządzenia jest ustawowym terminem materialnym i nie sposób przyjąć, że podlega on przedłużeniu, czy też zawieszeniu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia: art. 7, 75, 77, 80, 85, 89, 104 oraz 138 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisów rozporządzenia oraz błędu w ustaleniach faktycznych, Prezes ARiMR zwrócił uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem sygn. akt V SA/Wa 1416/11 z 14 grudnia 2011 r. dokonał obowiązującej wykładni przepisów prawa w zakresie ustalenia daty rozpoczęcia prowadzenia działalności rolniczej w sytuacji uczęszczania przez skarżącego do trzeciej klasy Liceum Ogólnokształcącego. W związku z tym Prezes ARiMR wyjaśnił, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) organ odwoławczy związany jest wyrokiem. Dlatego też – wobec związania przedmiotowym wyrokiem – Prezes ARiMR musiał zastosować przepisów prawa w zakresie przyznania pomocy z tytułu "Ułatwianie startu młodym rolnikom" dotyczące kwestii upływu 18 miesięcy od dnia rozpoczęcia prowadzenia działalności rolniczej, co spowodowało konieczność odmowy przyznania pomocy skarżącemu.

Prezes ARiMR podkreślił, że takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki WSA w Warszawie: sygn. akt V SA/Wa 1939/09 z 16 kwietnia 2010 r., z 10 czerwca 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 148/10, wyrok WSA w Warszawie z 22 września 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 761/11).

Mając na uwadze powyższe, Prezes ARiMR stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki warunkujące przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" określone w § 7 ust. 2 rozporządzenia, w związku z czym nie można było przyznać pomocy skarżącemu.

W skardze z 12 czerwca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie decyzji Prezesa ARiMR z [...] maja 2012 r. w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie § 7 ust. 2 rozporządzenia, poprzez przyjęcie, że nieudolne działanie organów administracji i błędne rozstrzygnięcia skorygowane dopiero wyrokiem WSA może doprowadzić do utraty uprawnienia młodego rolnika do skorzystania z pomocy w ramach lego programu. Przyjęcie takiej interpretacji, zdaniem skarżącego, narusza wyrażoną w Konstytucji RP zasadę państwa prawa oraz wyrażoną również w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadę zaufania obywatela do władzy państwowej.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga nie jest zasadna.

Podstawę odmowy przyznania skarżącemu pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 stanowi fakt, że w chwili rozpatrywania przez organ odwoławczy niniejszej sprawy upłynął termin 18 miesięcy określony w § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 200, poz. 1443 ze zm.).

Stosownie do treści § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia – osobie fizycznej, o której mowa w ust. 1 (tj. beneficjentom, którzy nabyli gospodarstwo rolne w drodze spadku, w drodze darowizny przed ukończeniem 18 roku życia lub w drodze darowizny po ukończeniu 18 roku życia w trakcie nauki), pomoc przyznaje się, jeżeli od dnia rozpoczęcia prowadzenia działalności rolniczej do dnia złożenia wniosku o przyznanie pomocy nie upłynęło więcej niż 12 miesięcy, a do dnia wydania decyzji o przyznaniu pomocy – więcej niż 18 miesięcy.

W sprawie bezspornym jest, że od dnia rozpoczęcia przez skarżącego prowadzenia działalności rolniczej (tj. marcu 2010 r.) do dnia złożenia wniosku o przyznanie pomocy (tj. 17 sierpnia 2010 r.) nie upłynęło więcej niż 12 miesięcy. Jednakże przyznanie skarżącemu wnioskowanej pomocy finansowej uniemożliwiło to, że nie została spełniona przesłanka zawarta w drugiej części ww. przepisu, a dotycząca tego, że w chwili wydawania decyzji Prezesa ARiMR z [...] maja 2012 r. upłynęło już 18 miesięcy od dnia rozpoczęcia przez skarżącego prowadzenia działalności rolniczej.

Mając na uwadze powyższe zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia było to jaki charakter ma powyższy 18 miesięczny termin. Zdaniem Sądu wymieniony termin jest terminem materialnym, którego przekroczenie oznacza brak spełnienia przesłanki do przyznania wnioskowanej pomocy finansowej. Rozpoczęcie działalności skarżącego ustalono na marzec 2010 r. zatem terminu ten mijał we wrześniu 2011 r. Do tej ostatniej daty nie została wydana decyzja o przyznaniu pomocy skarżącemu. Decyzja pierwszo-instancyjna odmawiająca przyznawania pomocy z [...] lutego 2011 r. nie ma charakteru decyzji pozytywnej. Zatem ustalenie Prezesa ARiMR jest prawidłowe.

Zapis § 7 ust. 2 rozporządzenie, odnoszący się do określenia "do dnia wydania decyzji o przyznaniu pomocy" nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Jest tu mowa, "o przyznaniu pomocy", czyli pozytywnym rozstrzygnięciu, a poza tym nie budzi też wątpliwości Sądu – co podkreślono wyżej – iż wskazany 18 miesięczny termin ma charakter terminu prawa materialnego. Zatem jest on nieprzekraczalny i niemożliwy do przywrócenia. Termin ten jest przesłanką przyznania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Jego przekroczenie sprowadza się do wydania przez organ decyzji odmownej w przedmiocie przyznania wnioskodawcy wsparcia.

Sąd podkreśla, że przedmiotowy termin jest niezależny od poczynań zarówno organu jak i wnioskodawcy. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że dla określenia charakteru danego przepisu nie jest istotne w jakim akcie normatywnym przepis ten zamieszczono, ale decyduje jego treść i cel. Przepisami prawnomaterialnymi są przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określające zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (nakładają obowiązki i przyznają prawa lub uprawnienia).

Przepisami procesowymi są zaś normy instrumentalne, które określają drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych. Oznacza to, że o charakterze przepisu i terminu nie przesądza tylko okoliczność w jakiej ustawie przepis statuujący dany termin się znajduje. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy ustawa taka oprócz przepisów prawa materialnego zawiera również przepisy proceduralne. Dla oznaczenia charakteru danego przepisu miarodajny jest zawsze przedmiot i treść tego przepisu prawnego (por. wyrok NSA z 24 listopada 1994 r. w sprawie sygn. akt SA/Ka 1230/94). Z reguły przepisami procesowymi są przepisy o właściwości organów administracji publicznej i o postępowaniu przed takimi organami. Natomiast przepisy dotyczące przesłanek, treści, powstania, zmiany lub wygaśnięcia prawa należą do przepisów materialnoprawnych. O charakterze terminu nie decyduje także długość terminu; decydujące znaczenie ma rodzaj uprawnienia realizowanego w terminie wskazanym przez ustawodawcę. Do dochodzenia uprawnień składających się na określone prawo podmiotowe przewidziane są terminy materialnoprawne, natomiast dla uprawnień (obowiązków) procesowych – terminy procesowe (uchwała SN z 7 października 2009 r. sygn. akt III CZP 71/09). Ponadto terminów prawa materialnego, co nie jest kwestionowane w orzecznictwie, ani w doktrynie nie można przywrócić. Jedynie terminy dotyczące czynności procesowych są przywracane. Do terminów materialnoprawnych nie mają więc zastosowania przepisy art. 58 – 60 k.p.a. dotyczące możliwości przywrócenia terminu przewidzianego przez prawo dla dopełnienia określonej czynności procesowej. W świetle powyższego brak więc podstaw do zakwestionowania prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Sąd wskazuje także, iż podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o podobnym stanie faktycznym w wyroku z 14 grudnia 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1750/10 (pub. Lex nr 759311).

Ponadto wskazać należy, że z art. 13 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE.L.06.368.15), wynika, że indywidualną decyzję o przyznaniu wsparcia na podjęcie działalności przez młodych rolników podejmuje się nie później niż 18 miesięcy po podjęciu działalności, zgodnie z przepisami obowiązującymi w państwach członkowskich. Z treści rozporządzenia nr 1974/2006 wynika zatem, że ARiMR nie mogła wydać decyzji przyznającej pomoc po upływie 18 miesięcy od podjęcia działalności przez młodego rolnika.

Sąd stwierdza jednocześnie, podzielając w tym zakresie zarzuty skargi, że w przedmiotowej sprawie nastąpiła przewlekłość postępowania administracyjnego i to z winy błędnie wydanej decyzji z [...] lutego 2011 r. skarżący nie otrzymał wnioskowanej pomocy. Jednakże biorąc pod uwagę fakt, że termin określony w § 7 ust. 2 rozporządzenia nie może być przywrócony – nie ma znaczenia, z jakich powodów termin ten nie został dochowany. Na marginesie zważyć warto, że za dopuszczalną należy uznać cywilnoprawną drogę sądową związaną z ewentualnym dochodzeniem roszczeń odszkodowawczych za szkodę spowodowaną bezprawnym działaniem organów. Oznacza to, że skarżący może dochodzić utraconych korzyści tylko na drodze postępowania cywilnego przed sądami powszechnymi, a nie na drodze postępowania administracyjnego.

Reasumując, pomimo naruszenia przez organy orzekające w sprawie przepisów proceduralnych, Sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji, ponieważ w postępowaniu administracyjnym nie może zapaść korzystna dla skarżącego decyzja administracyjna, tzn. przyznająca jej pomoc finansową, z uwagi na wyraźny zakaz wynikający z treści przepisu § 7 ust. 2 rozporządzenia.

Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.