II OSK 1389/11

Uzasadnienie

II OSK 1389/11

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. W. i D. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu punktu małej gastronomii.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., działając na podstawie art. 48 ust. 1 i 4, art. 52, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, nakazał E. i D. W. dokonać rozbiórki obiektu punktu małej gastronomii pod nazwą "[...]", zlokalizowanego na terenie dworca PKS w R., przy ul. [...], wykonanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że w dniu [...] lipca 2009 r. dokonał oględzin ww. obiektu budowlanego o wymiarach 1,75 m x 2,93 m oraz wysokości 2,2 m, który został posadowiony na płytach chodnikowych bez fundamentów, a inwestorzy nie legitymują się pozwoleniem na budowę ani zgłoszeniem właściwemu organowi zamiaru wykonania ww. obiektu, który funkcjonuje jako punkt małej gastronomii. Obiekt ten organ I instancji zakwalifikował jako tymczasowy obiekt budowlany. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. PINB w R. zobowiązał inwestorów do przedłożenia w terminie do 31 grudnia 2009 r. zaświadczenia Prezydenta Miasta R. o zgodności wybudowanego obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku braku takiego planu, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w przypadku pozytywnego stanowiska tego organu: projektu budowlanego przedmiotowego obiektu zawierającego projekt zagospodarowania działki sporządzony na aktualnym podkładzie geodezyjnym, oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do dnia wydania decyzji zobowiązani inwestorzy nie przedłożyli ww. dokumentów, tym samym nie spełnili w wyznaczonym terminie obowiązku, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. W tej sytuacji, organ na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego orzekł o nakazie rozbiórki ww. obiektu budowlanego zrealizowanego w ramach samowoli budowlanej.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podzielił argumentację organu I instancji co do wybudowania tymczasowego obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał, że spornego punktu małej gastronomii nie można zaliczyć do żadnej kategorii obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w myśl art. 29 – 31 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy zaznaczył także, że organ I instancji podjął próbę przeprowadzenia procedury legalizacyjnej, zobowiązując inwestorów do przedłożenia odpowiednich dokumentów, czego zobowiązani nie uczynili. Wobec istnienia samowoli budowlanej organ I instancji zobowiązany był do orzeczenia nakazu rozbiórki. Odnosząc się natomiast do argumentacji zawartej w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowy obiekt budowlany nie może zostać uznany za pojazd, gdyż został unieruchomiony i w obecnej chwili nie jest możliwe przemieszczenie go w inne miejsce.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. i D. W. podnieśli zarzut naruszenia art. 3 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez niezasadne uznanie, że obiekt punktu małej gastronomii stanowi tymczasowy obiekt budowlany, gdyż w rzeczywistości jest pojazdem (zarejestrowanym, posiadającym aktualne badanie techniczne oraz ubezpieczenie OC) i nie można stosować do niego przepisów o pozwoleniu na budowę. Ponadto zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych poprzez stwierdzenie, że miała miejsce budowa punktu małej gastronomii, podczas gdy przywiezienia przyczepy nie można w żaden sposób zakwalifikować jako budowy obiektu. Do skargi załączona została ocena techniczna wraz z dokumentacją fotograficzną.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że poza sporem pozostaje fakt, iż skarżący posadowili na terenie dworca PKS kiosk, który pierwotnie był posadowiony na kołach, a następnie został ich pozbawiony, nie posiada fundamentów, a ustawiony został na płytach chodnikowych. W ocenie Sądu I instancji konstrukcja kiosku i sposób jego użytkowania wskazują na to, iż jest on tymczasowym obiektem budowlanym. Zasadą przewidzianą w art. 28 Prawa budowlanego jest możliwość rozpoczęcia robót budowlanych jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W przypadku tymczasowych obiektów budowlanych ustawodawca odstąpił od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na rzecz zgłoszenia. Przepisy art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przewidują bowiem konieczność dokonania zgłoszenia właściwemu organowi m.in. budowy tymczasowych obiektów budowlanych, ale pod warunkami są to obiekty niepołączone trwale z gruntem i przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, lecz nie później niż w okresie 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, iż kiosk ma być w terminie nie dłuższym niż 120 dni od rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu przeniesiony w inne miejsce. Przy braku tej przesłanki skarżący winni byli uzyskać nawet pozwolenie na budowę.

Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że nie budzi jakichkolwiek wątpliwości fakt, że skarżący zamiaru posadowienia kiosku na terenie dworca właściwemu organowi nie zgłosili ani też nie uzyskali pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji decyzje organów obu instancji, wydane w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego Sąd uznał za trafne. Za pozbawiony znaczenia uznano natomiast argumenty skarżących, że kiosk posadowiony został na terenie będącym przedmiotem dzierżawy oraz że działalność prowadzona była bez sprzeciwu wydzierżawiającego. Sąd I instancji nie podzielił również poglądu skarżących, że z uwagi na fakt, że kiosk nie jest trwale połączony z gruntem i może być przemieszczamy na kołach z miejsca na miejsce, wykluczona jest możliwość uznania go za obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Przepis ten, wymieniając wśród obiektów budowlanych kioski uliczne czy pawilony sprzedaży ulicznej niepołączone trwale z gruntem, zalicza je do tymczasowych obiektów budowlanych, przesądzając tym, samym, iż są to obiekty budowlane objęte normami Prawa budowlanego.

W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. i D. W., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata, podnieśli zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przyczepa kempingowa jest tymczasowym obiektem budowlanym wymagającym zgłoszenia, a nie pojazdem w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 czerwca

1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, w sytuacji gdy pojęcie przyczepa zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 50 tej ustawy jako pojazd bez silnika, przystosowany do łączenia go z innym pojazdem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że uznanie przez Sąd I instancji przyczepy jako tymczasowego obiektu budowlanego i zrównanie jej z kioskiem ulicznym, czy też pawilonem sprzedaży ulicznej stanowi przykład błędnej subsumcji prawa. Przyczepa nie stanowi obiektu budowlanego, nie została bowiem w jakikolwiek sposób połączona nie tylko trwale z gruntem, ale i z budynkiem. Skarżący kasacyjnie zwrócili uwagę, iż w orzecznictwie NSA pojawiają się tezy o uznaniu przyczepy za obiekt budowlany, ale tylko w przypadku "przerobienia" na obiekt mieszkalny lub połączenia trwale z budynkiem lub gruntem. W rozpoznawanej sprawie takie okoliczności nie występują, dlatego twierdzenia Sądu są bezzasadne. W przypadku pojęć niedookreślonych takich jak budowla czy tymczasowy obiekt budowlany niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca, prowadząca do przypisywania każdemu urządzeniu niepołączonemu trwale z gruntem cech budowli. Nie jest również możliwa rozbiórka przyczepy, ponieważ jako pojazd podlega rejestracji w wydziale komunikacji, a wykreślenie z ewidencji pojazdów może nastąpić tylko na podstawie decyzji wydanej przez uprawnioną do demontażu pojazdów stację. Autor skargi kasacyjnej zarzucił również, że Sąd I instancji nie przedstawił argumentacji przemawiającej za zrównaniem przyczepy z kioskiem ulicznym czy pawilonem sprzedaży ulicznej, które z kolei nie zawierają cech pojazdu według ustawy Prawo o ruchu drogowym. W konsekwencji należy przyjąć, że przyczepa skarżących nie podlega przepisom ustawy Prawo budowlane.

Powołując taką argumentację w ramach podstawy kasacyjnej skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) poprzez błędne uznanie, że przyczepa kempingowa stanowi tymczasowy obiekt budowlany, podczas gdy jest pojazdem w rozumieniu art. 2 pkt 50 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.: Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 998 z późn. zm.). Tak sformułowany zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane pod pojęciem tymczasowego obiektu budowlanego należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 50 ustawy Prawo o ruchu drogowym przyczepą jest pojazd bez silnika, przystosowany do łączenia go z innym pojazdem.

Istota sporu sprowadza się do tego, czy przyczepa, zarejestrowana jako pojazd bez silnika w rozumieniu przepisów Prawa o ruchu drogowym, może być jednocześnie traktowana jako tymczasowym obiekt budowlany w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyczepa specjalistyczna przeznaczona i wykorzystywana na cele działalności gastronomicznej jako stacjonarny punkt "małej gastronomii" spełnia pod względem konstrukcyjnym i funkcjonalnym warunki do uznania jej za tymczasowy obiekt budowlany.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi fakt, iż przyczepa będą przedmiotem sprawy nie jest przyczepą kempingową jak to stwierdził autor skargi kasacyjnej.

Z przedstawionej przez skarżących oceny technicznej z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...], sporządzonej przez mgr. inż. M. I. wynika, że przyczepa jest przyczepą specjalistyczną typu SAM, przeznaczoną konstrukcyjnie i funkcjonalnie do prowadzenia działalności gastronomicznej. Poza sporem pozostaje zatem fakt, że przyczepa nie jest przeznaczona do celów rekreacyjnych, nie może być zatem traktowana jako przyczepa kempingowa.

Z treści oceny technicznej wynika również, że przyczepa, będąc faktycznie wykorzystywana do prowadzenia działalności gastronomicznej, ma zdemontowany dyszel z zaczepem holowniczym, tablicę rejestracyjną, oświetlenie zewnętrzne i koła z błotnikami, a na czas pracy posiada otwarte okiennice, wysuniętą ladę, wywieszone reklamy, kosze na śmieci i podłączona jest do gniazda zasilania energii elektrycznej. Również dokumentacja fotograficzna, znajdująca się w aktach administracyjnych, wskazuje, że przyczepa wykorzystywana na cele działalności gastronomicznej została pozbawiona zewnętrznych elementów charakterystycznych dla przyczep.

Analiza cech funkcjonalnych przyczepy, znajdujących potwierdzenie zarówno w ocenie technicznej (konstrukcja i przeznaczenie przyczepy), jak i w sposobie faktycznego wykorzystywania wskazuje, że przyczepa pełni funkcję obiektu "małej gastronomii" typu kiosk. Co więcej, obiekt ten nie odróżnia się pod względem wizualnym od kiosków służących działalności handlowej, które statusu przyczepy nie posiadają. Nie sposób zatem uznać, aby obiekt, który wygląda jak kiosk i pełni podobne funkcje jak kiosk, nie był traktowany jak kiosk. Faktu tego nie zmienia okoliczność, że poprzez zamontowanie kół i dyszla z zaczepem holowniczym istnieje możliwość jego przemieszczenia poprzez przyłączenie do pojazdu samochodowego. Posiadanie elementów ruchomych w postaci kół i dyszla nie stanowi jednak cech istotnych, odróżniających przyczepę od kiosku, skoro elementy te pozostają bez związku z funkcją, jaką pełnią oba te obiekty, zwłaszcza jeśli wziąć pod uwagę fakt, iż sporna przyczepa pełni rolę obiektu stacjonarnego.

Jeśli zaś idzie o fakt rejestracji przyczepy, to podzielić należy pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 kwietnia 2010 r., II SA/Wr 574/09, CBOSA), że zarejestrowanie przyczepy stanowi jedynie jej dodatkową cechę, istniejącą z woli jej właściciela, która umożliwia legalne poruszanie się po drogach publicznych. Potencjalny sposób przemieszczania różni sporny obiekt od innych kiosków, w których prowadzona jest działalność handlowa, jednak cecha ta w żaden sposób nie wpływa na realizację podstawowej funkcji, jaką jest działalność gastronomiczna.

Reasumując należy stwierdzić, że Sąd I instancji zasadnie przyjął, że przedmiotowa przyczepa specjalistyczna służąca działalności gastronomicznej może być uznana za tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, a tym samym skarga kasacyjna nie może wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.

Abstrahując od powyższego warto jednak zauważyć, że nawet gdyby uznać, że przedmiotowa przyczepa nie spełnia warunków do uznania jej za tymczasowy obiekt budowlany, to brak powołania się na zarzut naruszenia przepisów będących podstawą orzeczenia nakazu rozbiórki, tj. przede wszystkim art. 48 ustawy Prawo budowlane, czyni skargę kasacyjną nieskuteczną, a to wobec niewykazania, że naruszenie art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane miało wpływ na zastosowanie art. 48 ustawy i orzeczenie nakazu rozbiórki. Z kolei brak zgłoszenia przez autora skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia m.in. przepisów art. 29 – 31 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów postępowania czyni niemożliwym dokonanie oceny, czy w rozpoznawanej sprawie wszystkie istotne okoliczności faktyczne zostały ustalone i rozważone, a w konsekwencji, czy prawidłowo zastosowane zostały przepisy Prawa budowlanego, skutkujące uznaniem spornego obiektu za samowolę budowlaną.

Jednocześnie odnosząc się do argumentu o niemożności rozbiórki przyczepy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za stosowne wyjaśnić, że wykonanie rozbiórki nie musi polegać wyłącznie na rozebraniu obiektu na poszczególne elementy i jego fizycznym unicestwieniu. To - na czym polega rozbiórka obiektu budowlanego lub jego części - w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane, zależy od rodzaju obiektu i sposobu jego wykonania, a rozbiórka może polegać na usunięciu obiektu z określonego miejsca, a nie na rozebraniu na części lub zniszczeniu. Na gruncie okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy nakaz rozbiórki należy rozumieć jako nakaz usunięcia przyczepy z określonego miejsca i zaprzestania jego eksploatacji.

Wobec powyższego, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.