II SA/Bk 329/14

Uzasadnienie

Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wszczął z urzędu – po interwencji skarżącego H. G. – postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych przez K. Ł. w budynku chlewni usytuowanej na działce [...] w miejscowości B. K., gmina P. Po przeprowadzonej w dniu [...] września 2013r. kontroli robót, postanowieniem z dnia [...] października 2013r. powołując się na art. 50 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane organ orzekł o wstrzymaniu robót budowlanych przy remoncie chlewni i obowiązku przedłożenia przez inwestora w terminie 30 dni, oceny wykonanych robót oraz stanu technicznego chlewni a także oceny instalacji elektrycznej wykonanej w budynku. W uzasadnieniu postanowienia organ powołując się na ustalenia z kontroli wskazał, że K. Ł. wykonuje roboty remontowe starego budynku chlewni bez wymaganego prawem zgłoszenia. W ramach tych robót wymienił wewnątrz chlewni przegrody, zainstalował nowe poidła dla bydła, wymienił drewnianą stolarkę okienną na plastikową oraz wylał betonową posadzkę. Ponadto w ścianie zewnętrznej poszerzył otwór drzwiowy pod drzwi o większych rozmiarach. Organ stwierdził także zwisające luźno ze ścian kable energetyczne. Ponieważ wykonanie robót remontowych wymaga zgłoszenia, czego inwestor nie dopełnił, organ dla uregulowania stanu prawnego nałożył na skarżącego opisane w postanowieniu obowiązki. Organ nadmienił również, że w sprawie budowy przez K. Ł. budynku obory, garażu na maszyny rolnicze i infrastruktury technicznej prowadzone było odrębne postępowanie, w którym stwierdzono realizację robót budowlanych na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę a fakt wybudowania ogrodzenia działki od strony drogi gminnej był zgłoszony do Starostwa Powiatowego w B.

Postanowienie powyższe zostało utrzymane w mocy postanowieniem P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2013r, w uzasadnieniu którego organ II instancji – po rozpoznaniu zarzutów zażalenia H. G. – podzielił ustalenia i ocenę organu I instancji zastosowania procedury naprawczej w związku z robotami remontowymi starej chlewni wykonywanymi bez uprzedniego zgłoszenia.

Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2013r. organ I instancji powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane orzekł o odmowie nakazania K. Ł. wykonania czynności faktycznych naprawczych związanych z pracami remontowo – budowlanymi w budynku chlewni usytuowanym na działce [...] w miejscowości B. K. Organ stwierdził, że z przedłożonej przez inwestora oceny technicznej, sporządzonej przez kierownika budowy R. S. posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności kontrukcyjno – budowlanej wynika, że dotychczas wykonane roboty nie budzą zastrzeżeń i nie miały negatywnego wpływu na stan techniczny obiektu. Prace remontowe wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowaną i wiedzą techniczną i nie dają podstaw do nałożenia na inwestora jakichkolwiek czynności lub obowiązku wykonania jakichkolwiek robót.

W odwołaniu od tej decyzji H. G. stwierdził, że inwestor roboty remontowe zakończył we wrześniu 2013r. a fakt przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego w dniu [...].09.2013r. kontroli robót remontowych w rzeczywistości nie miał miejsca. Powyższe odwołujący się wie z racji zamieszkiwania po sąsiedzku. Odwołujący się zakwestionował ustalenia organu, co do zakresu robót remontowych podkreślając wybicie ściany szczytowej budynku bez pozwolenia. Wskazał także na nierzetelne wykonywanie samodzielnej funkcji technicznej przez kierownika budowy.

Odwołanie nie zostało uwzględnione. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2014r. po jego rozpatrzeniu orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że dokonanie kontroli zostało udokumentowane sporządzonym protokołem, podpisanym przez inwestora oraz dokumentacją fotograficzną a w tej sytuacji podważanie faktu kontroli jest bezskuteczne. Ustalenia dokonane w czasie kontroli należy zatem traktować jako wiążące. Organ odwoławczy stwierdził także, że nie nasuwa wątpliwości uznanie robót remontowych za samowolne jako dokonane bez uprzedniego zgłoszenia oraz wybór właściwej procedury naprawczej przewidzianej przepisami art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Przedłożona przez inwestora ocena techniczna robót remontowych wskazuje na brak potrzeby nakładania na inwestora jakichkolwiek czynności naprawczych, mających doprowadzić roboty do zgodności z przepisami. W świetle powyższego organ I instancji, zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo odmówił nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności i robót, Tym samym organ dokonał legalizacji samowolnie prowadzonych robót remontowych zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Organ Ii instancji nie znalazł także podstaw do poddawania w wątpliwość uprawnień autora oceny technicznej wobec faktu wykazania posiadanych uprawnień budowlanych.

W skardze na powyższą decyzję ostateczna wywiedzionej do sądu administracyjnego H. G. sprecyzował zarzuty:

- naruszenia art. 6, 7, 9 i 77 K.p.a. poprzez przeprowadzenie wybiórczej, jednostronnej i niekompletnej analizy materiału dowodowego w sprawie;

- naruszenia art. 10 K.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania skarżącego jako uczestnika postępowania o oględzinach (kontroli) mających miejsce [...] września 2013r.

- naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez zaniechanie nałożenia na inwestora obowiązku wykonania czynności faktycznych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, które to uchybienie było skutkiem zbagatelizowania szeregu uwag podnoszonych przez skarżącego, dotyczących wadliwego wykonywania obowiązków nałożonych przez organ w postanowieniu wstrzymującym prowadzenie robót budowlanych przy remoncie chlewni, w szczególności poprzez wykonywanie tych obowiązków przez osoby do tego nieuprawnione, będące pracownikami R. S.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasadzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Skarga podlegała oddaleniu. Wbrew bowiem zarzutom strony skarżącej organy nadzoru budowlanego obu instancji dokonały w zainicjowanej przez H. G. sprawie, prawidłowych ustaleń co do zakresu robót wykonanych przez K. Ł. w budynku starej chlewni, prawidłowo zakwalifikowały oceniane roboty oraz zastosowały prawidłową procedurę naprawczą, przewidzianą przepisami art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane.

Zakres przedmiotowy art. 50 Prawa budowlanego obejmuje obiekty niewymagające pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a także roboty budowlane, które wprawdzie wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, jednakże nie mogą być uznane za samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Będą to roboty budowlane niebędące budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, czyli niebędące wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudową, rozbudową i nadbudową obiektu budowlanego, a zatem będą to prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z legalnej definicji "przebudowy" (art. 3 pkt 7 "a" Prawa budowlanego) wynika, że należy przez nią rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Z kolei przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego).

Ustaleń co do charakteru i zakresu robót budowlanych wykonywanych przez K. Ł. w budynku starej chlewni organ dokonał w czasie kontroli mającej miejsce we wrześniu 2013r. Przeprowadzenie kontroli zostało udokumentowane protokołem, w którym opisano zakres stwierdzonych robót oraz sporządzonym materiałem zdjęciowym. Z ustaleń organu wynikało, że inwestor wymienił wewnątrz chlewni przegrody, zainstalował nowe poidła dla bydła, wymienił częściowo stolarkę okienną drewnianą na plastikową, wylał betonowa posadzkę, poszerzył otwór drzwiowy pod drzwi o większych rozmiarach oraz wymienił okablowanie energetyczne. Niewątpliwie zakres robót mieścił się w definicji robót remontowych i przebudowy, objętych dyspozycją art. 50 Prawa budowlanego w przypadku ich wykonywania bez uprzedniego zgłoszenia lub pozwolenia. W tym konkretnym przypadku z ustaleń organu wynikało, że inwestor zamiaru przystąpienia do remontu starej obory nie zgłosił organowi architektoniczno – budowlanemu, czym naruszył wymóg wynikający z art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego.

Kwalifikacja robót budowlanych inwestora została przesądzona postanowieniem wydanym dnia 31 października 2013r., którym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego orzeczono o wstrzymaniu prowadzonych robót remontowych i nałożono na inwestora konieczne dla zalegalizowania czynności naprawcze przewidziane procedurą art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Postanowienie to stało się ostateczne z momentem utrzymania w mocy przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w dniu [...] grudnia 2013r. Z dopuszczonego przez Sąd dowodu z akt sprawy IISA/Bk 22/14, wynika, że wyrokiem z dnia 14 maja 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę H. G. na ostateczne postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2013r. o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu obowiązków naprawczych. Zatem w dacie oceny przez Sąd legalności decyzji będącej następstwem zapoczątkowanej wstrzymaniem robót budowlanych procedury naprawczej, kwestia kwalifikacji robót budowlanych w budynku starej chlewni K. Ł., była przesądzona nie tylko w sposób ostateczny, ale także prawomocny.

Zaskarżona decyzja jest następstwem zapoczątkowanej postanowieniem z [...] października 2013r. procedury naprawczej. Przez organ I instancji została wydana w dniu [...] grudnia 2013r. tj. w momencie, gdy postanowienie ją poprzedzające było ostateczne. Decyzja została wydana przy tym przed upływem 2 miesięcy od daty wstrzymania robót budowlanych tj. bez naruszenia terminu zastrzeżonego art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego dla czynności organu nadzoru budowlanego finalizujących zapoczątkowaną procedurę naprawczą. Zakres poszczególnych czynności naprawczych przewidzianych art. 51 prawa budowlanego dostosowany jest do rodzaju samowoli kwalifikowanej art. 50 Prawa budowlanego. Dla samowolnych robót remontowych i uznanych za przebudowę obiektu, czynności naprawcze sprowadzają się do kontroli prawidłowości technicznej wykonanych robót. Inwestor postanowieniem z dnia [...] października 2013r. został zobowiązany do przedłożenia oceny wykonanych robót budowlanych w budynku starej chlewni oraz oceny instalacji elektrycznej wykonanej w tym obiekcie. Z przedłożonej w zakreślonym przez organ terminie, oceny wykonanych robót budowlanych oraz oceny stanu technicznego chlewni a także z oceny instalacji elektrycznej wykonanej w budynku starej chlewni, wynikało, że poprawność wykonanych robót, ich zgodność ze sztuką budowlaną oraz stanem bezpieczeństwa, nie nasuwała zastrzeżeń. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego miał podstawy do wydania w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji odmawiającej nałożenia na inwestora obowiązku wykonania czynności naprawczych. Co prawda w orzecznictwie sądów administracyjnych występuje różnica stanowisk co do rodzaju rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne przy stosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Część składów orzekających opowiedziała się za umarzaniem postępowań w sprawie samowoli budowlanej, dla której czynności naprawcze miałyby się sprowadzić do obowiązku wykonania określonych robót czy czynności faktycznych, a nie ma uzasadnionych powodów do nakładania takich obowiązków (między innymi WSA w Warszawie sygn. VII SA/Wa 493/04, WSA w Opolu sygn. II SA/Op 585/08, WSA we Wrocławiu sygn. IISA/Wr 193/09). W orzecznictwie prezentowane jest także stanowisko odmienne, aprobujące merytoryczną odmowę nakładania obowiązku wykonania robót czy czynności faktycznych naprawczych (między innymi WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku sygn. II SA/Go 637/09, WSA w Białymstoku sygn. IISA/Bk 470/09, WSA w Krakowie sygn. IISA/Kr 337/08, czy NSA sygn. II OSK 167/06). Skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za koniecznością merytorycznego orzekania (pozytywnego lub negatywnego) w każdym postępowaniu, które nie wykazuje cech bezprzedmiotowości (istnieje przedmiot sprawy i podmiot – strona - domagający się konkretnego rozstrzygnięcia).

Zarzuty skargi nie mogą skutecznie podważyć legalności zaskarżonej decyzji. Ustalenia organu znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych, a zgromadzony w nich materiał dowodowy został – wbrew zarzutowi skargi - oceniony kompleksowo i wszechstronnie. Oceny techniczne prawidłowości robót budowlanych remontowych oraz elektrycznych zostały sporządzone przez osoby dysponujące wystarczającymi uprawnieniami, co zostało potwierdzone aktualnymi w dacie orzekania przez organ zaświadczeniami Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa. Sporządzenie ocen technicznych w sprawie nie wymagało dysonowania przez autorów tych ocen kwalifikacjami rzeczoznawców budowlanych a jedynie stosownymi uprawnieniami budowlanymi. Podnoszona przez skarżącego okoliczność faktycznego wykonywania robót przez "niefachowców", nawet, jeżeli zaistniała, jest obojętna dla oceny legalności decyzji. Inwestor ma prawo wykonywania remontu samodzielnie, sposobem gospodarczym czy przy korzystaniu z pomocy osób nie legitymujących się formalnie uprawnieniami budowlanymi. Konieczna w procedurze naprawczej ocena zgodności wykonanych robót ze sztuką budowlaną, została sporządzona przez osoby uprawnione.

Zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. w postępowaniu przed organem I instancji nie został w skardze powiązany ze wskazaniem jakich konkretnie uprawnień proceduralnych został skarżący pozbawiony przez fakt zaniechania przez organ I instancji powiadomienia go o zebranym materiale dowodowym i możliwości zajęcia końcowego stanowiska. W postępowaniu administracyjnym skarżący aktywnie uczestniczył, o czym świadczy wnoszenie środków odwoławczych na każdym etapie procedury naprawczej. Orzecznictwo sądów administracyjnych odeszło od restrykcyjnej wykładni art. 10 K.p.a. Przyjmuje się obecnie, że w sytuacji postawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony o możliwości złożenia wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej strona nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnej czynności procesowej a także wykazanie, że uchybienie zasadzie miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o oddaleniu skargi (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z uwagi na złożony przez pełnomocnika z urzędu wniosek o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy, orzeczono o przyznaniu wynagrodzenia (art. 210 par. 1 w związku z art. 205 par. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).