I SA/Gl 553/12

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...]r. nr FN/3113/1240/2012, którą ustalono J. F. i E. F. łączne zobowiązanie pieniężne na 2012 r. w kwocie [...]zł.

W podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia wskazano art. 233 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.) oraz art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856) i § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej kolegiów odwoławczych (Dz.U. Nr 198, poz. 1925).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podał na wstępie, że Wójt Gminy S. do podstawy opodatkowania podatkiem od nieruchomości przyjął budynki mieszkalne powyżej 2,20 m o powierzchni 110 m2, budynki gospodarcze o powierzchni 30 m 2, pozostałe budynki, w których prowadzona jest działalność gospodarcza o powierzchni 597 m 2 oraz grunty związane z działalnością gospodarczą o powierzchni 598 m 2. Do podstawy opodatkowania podatkiem rolnym organ podatkowy I instancji przyjął natomiast grunty orne kl. IV a o powierzchni 0,308 ha oraz łąki kl.III o powierzchni 0,3082 ha.

Dalej wskazano, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji podatnik zakwestionował objęcie całej powierzchni 597, 7 m2 stawką 19,68 zł, ponieważ jest rolnikiem – producentem zarejestrowanym w ewidencji gospodarstw rolnych nr [...] i posiada grunt o powierzchni 0,5553 ha podlegający podatkowi rolnemu, sklasyfikowany w ewidencji gruntów i budynków B-RIVa, RIVa.

Rozważania prawne Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozpoczęło od przytoczenia art. 6 c ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (t.j. Dz.U. z 2006 r., Nr 136, poz. 969 ze zm.), zgodnie z którym decyzja w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego jest decyzją ustalającą. Zobowiązanie podatkowe powstaje zatem – w myśl art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej z dniem doręczenia decyzji organu podatkowej ustalającej wysokość zobowiązania. Bezsporne jest zatem, iż do konkretyzacji obowiązku podatkowego dochodzi w drodze postępowania podatkowego wszczętego przez organ podatkowy w pierwszej instancji z urzędu lub na żądanie strony zakończonego wydaniem decyzji ustalającej.

Stosownie do treści art. 165 § 1 Ordynacji podatkowej postępowanie podatkowe wszczyna na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania z urzędu następuje w formie postanowienia (art. 165 § 2 Ordynacji podatkowej), a datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia stronie postanowienia o wszczęciu postępowania (art. 165 § 4 Ordynacji podatkowej). Natomiast datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi podatkowemu (art. 165 § 3 Ordynacji podatkowej).

Dalej organ odwoławczy wskazał, że ustalenie wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego nie może być przedmiotem wniosku, gdyż żądanie w tym przedmiocie nie wynika z przepisów ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 95, poz. 613 ze zm.). czy innych ustaw podatkowych. Postępowanie takie wszczyna się z urzędu w warunkach określonych w art. 21 § 5 Ordynacji podatkowej przy zastosowaniu art. 165 § 5 pkt 1 tej ustawy.

Następnie wyjaśniono, że przepisem, który umożliwia organom podatkowym wydanie decyzji z pominięciem procedury wszczynania postępowania w formie postanowienia i doręczenia tego postanowienia stronie jest art. 165 § 5 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym przepisów dotyczących wszczęcia postępowania z urzędu nie stosuje się do postępowania w sprawie ustalenia zobowiązań podatkowych, które zgodnie z odrębnymi przepisami są ustalane corocznie, jeżeli stan faktyczny, na podstawie którego ustalono wysokość zobowiązania podatkowego za poprzedni okres nie uległ zmianie (art. 165 § 5 pkt 1 Ordynacji podatkowej).

Wskazany art. 165 § 5 pkt 1 Ordynacji podatkowej nie mógł być jednak – jak podkreślił organ II instancji – zastosowany w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym nastąpiła zmiana (zawiadomienie o zmianie ewidencji gruntów i budynków z dnia 21 listopada 2011 r. nr [...]). Organ podatkowy winien był zatem bezwzględnie zastosować się do regulacji przewidzianych w art. 165 § 1 i § 2 Ordynacji podatkowej, tj. wydać postanowienie o wszczęciu postępowania podatkowego w celu ustalenia podatku za dany rok.

Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że postępowanie, którego pierwszą czynność stanowiła decyzja wymiarowa przeprowadzono z naruszeniem art. 120 w związku z art. 165 § 2 Ordynacji podatkowej. Zdaniem organu odwoławczego skoro w sprawie nie toczyło się żadne postępowanie, to nie mogło być ono prowadzone zgodnie z wymogami określonymi w art. 121 Ordynacji podatkowej. Organ I instancji nie mógł także podjąć wszelkich działań niezbędnych w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i zapewnić stronie czynnego udziału w postępowaniu.

W konkluzji zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prowadząc postępowanie i wydając decyzję bez uprzedniego wszczęcia postępowania naruszył art. 165 § 1, § 2 i § 4 oraz art. 120 i art. 121 Ordynacji podatkowej. Uchybienia te stanowiły przesłankę uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i zobowiązania organu I instancji do uwzględnienia przedstawionej powyżej argumentacji.

W skardze na powyższe postanowienie J. F. podniósł, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do kwestii wymiaru podatku w odniesieniu do podatnika prowadzącego działalność gospodarczą i działalność rolniczą, na co strona przedstawiła wraz z odwołaniem stosowne dokumenty. Zdaniem skarżącego pomieszczenia gospodarcze i magazyn wykorzystywane do działalności rolniczej powinny być zwolnione z podatku. Tymczasem organ I instancji całą powierzchnię magazynową (tj. 597,7 m 2 ) opodatkował wg stawki 19,68 zł za m 2. Skarżący nadmienił, że działa w ramach małej rodzinnej firmy, dla której kwota podatku wymierzona przez organ I instancji oznacza likwidację.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało dotychczasową argumentację i wniosło o oddalenie skargi. Nawiązując do argumentacji skargi wskazano, że skoro wydanie decyzji organu I instancji nie zostało poprzedzone wszczęciem postępowania z urzędu, to jakiekolwiek czynności podejmowane przez organ I instancji przed doręczeniem stronie postanowienia o wszczęciu postępowania nie mogły wywołać żadnych skutków prawnych. Wskazane uchybienie procesowe skutkowało także niezawinionym nieuczestniczeniem strony w postępowaniu.

Na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 r. skarżący podtrzymał skargę i zawartą w niej argumentację i podkreślił, że istota sprawy leży w opodatkowaniu nieruchomości wykorzystywanych w działalności rolniczej. Oświadczył, że jest z wykształcenia rolnikiem, produkuje owoce i warzywa, które później wykorzystuje w działalności gospodarczej związanej z ich przetwórstwem.

Przedstawiciel organu odwoławczego, prawidłowo zawiadomionego o terminie posiedzenia, nie był obecny na rozprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej". "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej" ( art. 1 § 2 cyt. ustawy ).

Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji/postanowienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja nie zawiera uchybień, które mogłyby uzasadniać wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Poddanym kontroli Sądu w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...]r. nr [...], którą ustalono J. F. i E. F. łączne zobowiązanie pieniężne na 2012 r. w kwocie [...] zł.

Podstawę zastosowania przez organ II instancji art. 233 § 2 Ordynacji podatkowej stanowiła okoliczność, iż w niniejszej sprawie organ I instancji nie wydał postanowienia o wszczęciu postępowania podatkowego. Zgodnie ze wspomnianym przepisem organ odwoławczy może uchylić w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części i Przekazując sprawę, organ odwoławczy wskazuje okoliczności faktyczne, które należy zbadać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wykazało, że w sprawie nie znajdował zastosowania art. 165 § 5 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (aktualnie t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 746 ze zm.). Przepis ten stanowi, że wymóg wydania i doręczenia postanowienia o wszczęciu postępowania podatkowego z urzędu nie dotyczy ustalenia zobowiązań podatkowych, które zgodnie z odrębnymi przepisami ustalane są corocznie, jeżeli stan faktyczny, na podstawie którego ustalono wysokość zobowiązania podatkowego za poprzedni okres, nie uległ zmianie. Wspomniane pominięcie procedury wszczęcia postępowania podatkowego nie było, zdaniem organu II instancji, uprawnione w niniejszej sprawie, skoro – jak wskazał organ odwoławczy – nastąpiła istotna zmiana stanu faktycznego związana ze zmianą zapisów w ewidencji gruntów i budynków dotyczącą gruntów.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287) podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. "Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają walor dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 194 o.p. i zgodnie z treścią tego przepisu, stanowią dowód tego, co zostało w nich stwierdzone. Ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych i w każdym przypadku, gdy dane zawarte w deklaracji, czy informacji złożonej przez podatnika są niezgodne z danymi wynikającymi z ewidencji, rozstrzygające znaczenie dla opodatkowania gruntów mają zapisy wynikające z ewidencji" (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Ke 411/11, LEX nr 1125394).

W aktach sprawy znajduje się pochodzące od Starosty Tarnogórskiego zawiadomienie o zmianie w ewidencji gruntów i budynków z dnia 21 listopada 2011 r., której przedmiotem była "zmiana użytków oraz pow. użytków na działce nr [...] z B na B-RIVai RIVa", czego skarżący nie kwestionuje.

Zasadniczy zarzut skargi koncentruje się bowiem wokół treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której organ odwoławczy nie rozstrzygnął podnoszonej w odwołaniu kwestii opodatkowania składników majątku skarżącego będącego rolnikiem wykorzystywanych w prowadzonej przez niego działalności rolniczej związanej z produkcją warzyw i owoców oraz działalności gospodarczej związanej z przetwórstwem tych płodów rolnych. Skarżący oczekiwał bowiem od organu II instancji, że wypowie się w szczególności w kwestii dopuszczalności zastosowania w niniejszej sprawie zwolnienia podatkowego określonego w art. 7 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 95, poz. 613 ze zm.), zgodnie z którym zwalnia się z opodatkowania położone na gruntach gospodarstw rolnych budynki gospodarcze lub ich części służące wyłącznie działalności rolniczej.

W ocenie Sądu rozstrzygnięcie opisanej powyżej, niewątpliwie istotnej dla skarżącego kwestii, słusznie uznane zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. za przedwczesne. Nie budzi zastrzeżeń składu orzekającego, że w niniejszej sprawie wobec istotnej zmiany stanu faktycznego stanowiącego podstawę ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego za poprzedni okres regulacja przewidziana w art. 165 § 5 pkt 1 Ordynacji podatkowej nie mogła być zastosowana. Nadmienić warto, że wspominany przepis odnosi się do każdej zmiany stanu faktycznego, a nie tylko istotnej, za jaką uznać należy niewątpliwie aktualizację wpisów w ewidencji gruntów i budynków. W pełni zaaprobować zatem należy stanowisko organu odwoławczego, który nakazał Wójtowi Gminy S. wszcząć i przeprowadzić w niniejszej sprawie postępowanie podatkowe. Zasadnie wskazano w zaskarżonej decyzji, że dotychczasowe działanie organu I instancji, którego pierwszą i jedyną czynnością było wydanie decyzji z dnia [...] r. naruszyło art. 120-123 Ordynacji podatkowej i całkowicie uniemożliwiło ustalenie stanu faktycznego sprawy z udziałem strony. Wskutek zaskarżonego rozstrzygnięcia, sprawa opodatkowania składników majątku skarżącego i jego małżonki podatkiem od nieruchomości i podatkiem rolnym będzie przedmiotem postępowania podatkowego organu I instancji, zmierzającego do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w którym podatnicy będą mogli czynnie uczestniczyć. W sytuacji, gdy dotychczas żadne postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone ustosunkowanie się organu II instancji do merytorycznych zarzutów odwołania byłoby niewątpliwie przedwczesne i godziłoby w określoną w art. 127 Ordynacji podatkowej zasadę dwuinstancyjności postępowania podatkowego. Podkreślić należy, że "przepis art. 233 o.p. nadaje organowi odwoławczemu status organu merytorycznego, a nie kasacyjnego. W konsekwencji organ ten winien dążyć do załatwienia sprawy już raz załatwionej skarżonym rozstrzygnięciem we własnym zakresie i to bez względu na rodzaj stwierdzonych mankamentów postępowania pierwszoinstancyjnego. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy postępowanie przeprowadzone w pierwszej instancji wymaga znacznego poszerzenia materiału dowodowego w sprawie. Ma to miejsce wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W takich wypadkach organ odwoławczy dokonując oceny prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organ I instancji, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a nie jest do tego uprawniony, bowiem wykracza to poza zakres jego kompetencji." (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Po 746/11, LEX nr 1118005). "Prowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy ma ustawowo zakreślone granice, których nie można przekraczać bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Łączna wykładnia art. 229 i art. 233 § 2 o.p. prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, natomiast jeśli postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone przez organ I instancji w ogóle, albo też wymagane jest uprzednie przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy powinien uchylić decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia" (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I FSK 412/11. LEX nr 1113115).

Wykazana powyżej legalność zaskarżonej decyzji nakazywała oddalić skargę w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.