I OSK 1484/14

Uzasadnienie

Postanowieniem z 31 marca 2014 r., IV SA/Wa 2108/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. O. na pismo Ministra Zdrowia z [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie konkursu na stanowisko dyrektora.

W uzasadnieniu, Sąd wskazał, że pismem z [...] maja 2013 r. odmówiono powołania skarżącego na stanowisko Dyrektora Instytutu [...], w związku z ustaleniem, że konkurs na to stanowisko został przeprowadzony z naruszeniem prawa.

W wykonaniu zarządzenia Sądu z 22 listopada 2014 r., pismem z 25 listopada 2013 r. wezwano skarżącego do sprecyzowania, czy jego skarga wniesiona została na pismo Ministra Zdrowia z [...] maja 2013 r., nr [...], czy też na czynność Ministra Zdrowia polegającą na odmowie powołania na stanowisko Dyrektora Instytutu [...] w L. Skarżący nie odpowiedział na wezwanie.

Ze względu na brak doprecyzowania przedmiotu skargi, Sąd uznał ją za wniesioną na pismo Ministra Zdrowia z [...] maja 2013 r. w przedmiocie konkursu na stanowisko dyrektora. W ocenie Sądu, zaskarżone pismo nie posiada cech decyzji administracyjnej, ani innej władczej formy działania administracji publicznej, a zatem nie może być przedmiotem kontroli Sądu Administracyjnego. Brak jest również przepisów szczególnych, które pozwalałyby objąć wniesioną skargę kognicją sądów administracyjnych.

W zaskarżonym piśmie Minister Zdrowia poinformował skarżącego, sekretarza komisji konkursowej oraz Przewodniczącego Rady Naukowej Instytutu [...] im. [...] z siedzibą w L., że konkurs na stanowisko Dyrektora Instytutu [...] został przeprowadzony z naruszeniem prawa i odmówił powołania A. O. na dyrektora Instytutu.

Podstawę prawną działania Ministra stanowiły przepisy ustawy z 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz. U. Nr 96 poz. 618 ze zm.). Zgodnie z art. 24 ust. 4 tej ustawy, minister nadzorujący odmawia powołania na dyrektora kandydata wskazanego przez komisję konkursową, jeżeli konkurs został przeprowadzony z naruszeniem prawa lub kandydat nie spełnia kryteriów określonych w ust. 6. Odmowa powołania wymaga uzasadnienia. Postępowanie konkursowe prowadzone jest zaś w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 28 października 2010 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora instytutu badawczego (Dz. U. Nr 215, poz. 1412). Rozporządzenie to zgodnie z § 1, określa sposób i tryb przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora instytutu badawczego oraz sposób udostępniania kandydatom informacji o konkursie i wynikach konkursu. Jedynie art. 25 ust. 5 cyt. ustawy stanowi, że od uchwały komisji konkursowej, o której mowa w ust. 4 pkt 3 (to znaczy o przedstawieniu ministrowi nadzorującemu kandydata na dyrektora), kandydatowi przysługuje odwołanie do ministra nadzorującego w terminie 7 dni od dnia jej otrzymania. Sąd stwierdził w związku z tym, że powołane akty prawne dopuszczają jedynie możliwość wnoszenia środków odwoławczych od postanowień komisji konkursowej. Brak jest natomiast regulacji dotyczących możliwości wnoszenia środków odwoławczych, czy działań dyscyplinujących w stosunku do Ministra Zdrowia. Oznacza to, że jedynie postępowanie przed komisją konkursową nosi znamiona postępowania quasi administracyjnego. Natomiast po zakończeniu postępowania konkursowego i "przeniesienia" sprawy do właściwego Ministra brak jest przepisów, które nakazywałyby Ministrowi powołanie na stanowisko wyłonionego w drodze konkursu kandydata. Wobec tego również korespondencji kierowanej przez Ministra do Przewodniczącego Rady Naukowej i sekretarza Komisji Konkursowej z informacją o odmowie powołania na stanowisko dyrektora i stwierdzeniu, że konkurs został przeprowadzony z naruszeniem prawa, nie można traktować jako władczej formy działania organu administracji publicznej.

Minister nie rozstrzygał żadnej sprawy administracyjnej, a zatem nie był obligowany do wydania rozstrzygnięcia przewidzianego w Kodeksie postępowania administracyjnego, czy w innej ustawie szczególnej. Skorzystał z uprawnienia, jakie dają mu przepisy ustawy o instytutach badawczych i odmówił powołania określonego kandydata na stanowisko dyrektora, uznając, że konkurs na stanowisko dyrektora został przeprowadzony z naruszeniem prawa. Sąd I instancji powołał przepisy Kodeksu pracy dotyczące nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania (art. 68 § 1 i 681).

Na marginesie, Sąd wskazał, że nawet gdyby przyjąć, że skarga jest dopuszczalna, to została wniesiona z uchybieniem terminu, ponieważ skoro zaskarżone rozstrzygnięcie zostało doręczone skarżącemu 22 maja 2013 r., to 30 dniowy termin na wniesienie skargi do Sądu upłynął 21 czerwca 2013 r. Tymczasem skarga została nadana w urzędzie pocztowym 30 lipca 2013 r.

Skargę kasacyjną wniósł A. O. zaskarżając opisane postanowienie w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 oraz pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a., poprzez uznanie, że pismo z [...] maja 2013 r. nie posiada cech decyzji administracyjnej, ani innej władczej formy działania administracji publicznej, przez co nie może być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, a w konsekwencji odrzucenie skargi,

2. art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, że skarga została wniesiona z uchybieniem terminu,

3. art. 163 § 2 w zw. z art. 166 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu, skarżący zaznaczył, że pismo z [...] maja 2013 r. stanowi decyzję administracyjną, ponieważ w swej treści zawiera oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz jest podpisane przez osobę upoważnioną z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając skargę nie uzasadnił dlaczego pismo nie stanowi decyzji administracyjnej, czy władczej formy działania administracji, ani nie odniósł się do zarzutów skargi.

Ponadto, skarżący podkreślił, że skarga została wniesiona w terminie, powołując art. 52 § 3 p.p.s.a. Skarżący wyjaśnił, że wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa nazywając swoje pismo "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" i zachowując jednocześnie czternastodniowy termin do jego złożenia. Organ udzielił odpowiedzi w piśmie z [...] czerwca 2013 r., która została doręczona 2 lipca 2013 r. Skarga została nadana w urzędzie pocztowym 30 lipca 2013 r., a tym samym skarżący zachował trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ podkreślił, że w skardze kasacyjnej nie wykazano, iż wskazane naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, ze skargi kasacyjnej nie wynika, czy zdaniem skarżącego pismo z [...] maja 2013 r. jest decyzją, czy aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. Wskazany tryb związany z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.) nie dotyczy decyzji administracyjnych. Organ zaznaczył, że uznając pismo z [...] maja 2013 r. za decyzję, trzeba również przyjąć, że zaskarżony został akt wydany w I instancji, nieostateczny. Niezdecydowanie skarżącego uniemożliwia odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej i jednoznaczną ocenę wypełnienia przez skarżącego warunków zaskarżenia, w tym terminu do wniesienia skargi.

Skarżący pomija też istotę postępowania w sprawie powołania kandydata na stanowisko dyrektora instytutu badawczego. Jest nią w ocenie organu nawiązanie stosunku pracy, a jedną z podstawowych zasad prawa pracy jest zasada dobrowolności nawiązania tego stosunku. Oznacza to, że kwestia powołania nie jest objęta w przedmiotowej sprawie prawem administracyjnym. Potwierdzeniem tego stanowiska jest treść art. 24 ust. 2 i 4 ustawy o instytutach. Dlatego też, po zakończeniu konkursu następuje etap, w którym to od woli organu zależy możliwość powołania kandydata a brak jest przepisów, które nakazywałyby Ministrowi powołanie na stanowisko wyłonionego w drodze konkursu kandydata. Brak jest elementu publicznoprawnego w powołaniu lub odmowie powołania.

Zdaniem organu, z pisma zatytułowanego "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" nie można wyprowadzić wniosku, że dotyczyło wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W szczególności, z pisma wynikało jednoznacznie, że pismo z [...] maja 2013 r. jest traktowane przez skarżącego jako decyzja administracyjna. Jednocześnie, w postępowaniu o sygn. akt IV SA/Wa 2109/13, zakończonym odrzuceniem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w skardze kasacyjnej skarżący jednoznacznie wskazuje, że pismo jest wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z [...] maja 2013 r. Jedno pismo nie może być traktowane jako dwie różne instytucje, w zależności od doraźnych potrzeb procesowych. Z tego względu, organ wskazał, że skarga została wniesiona po terminie, ponieważ nie wezwano skutecznie organu do usunięcia naruszenia prawa. Zatem, ewentualny termin do wniesienia skargi należało liczyć od doręczenia pisma organu z [...] maja 2013 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że skarga na pismo w przedmiocie odmowy powołania na dyrektora kandydata wskazanego przez komisję konkursową nie podlega kognicji sądu administracyjnego.

Konstrukcja postępowania konkursowego, tryb powołania i akt powołania dyrektora, w którym określa się również wysokość jego wynagrodzenia, a także zasady jego odwołania przez Ministra przesądzają o tym, że całość postępowania nie ma charakteru administracyjnego, a wydawane w toku tego postępowania rozstrzygnięcia nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. W szczególności, nie stanowią one spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Powołanie dyrektora instytutu stanowi nawiązanie stosunku pracy, ponieważ zgodnie z art. 2 Kodeksu pracy, pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Potwierdza to art. 68 § 1 k.p. wskazując, że stosunek pracy nawiązuje się na podstawie powołania w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Ponadto, powołanie może być poprzedzone konkursem, choćby przepisy szczególne nie przewidywały wymogu wyłonienia kandydata na stanowisko wyłącznie w wyniku konkursu (art. 681 k.p.). Ponieważ do stosunku pracy na podstawie powołania stosuje się przepisy dotyczące umowy o pracę na czas nieokreślony (z wyjątkami określonymi w art. 69 k.p.), nie można uznać, że w sprawie skarżącego należało zastosować Kodeks postępowania administracyjnego, a następnie przyjąć dopuszczalność jego skargi na odmowę powołania go na stanowisko dyrektora instytutu.

Ponadto, zgodnie z art. 3 § 3 pkt 2 k.p.a., przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do postępowania w sprawach wynikających z podległości służbowej pracowników organów i jednostek organizacyjnych wymienionych w pkt 1, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy o instytutach badawczych, instytut jest państwową jednostką organizacyjną.

Zatem, z uwagi na to, że powołanie dyrektora stanowi nawiązanie stosunku pracy zgodnie z Kodeksem pracy, skargę A. O. należało odrzucić jako nienależącą do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny jako podstawę prawną odrzucenia skargi kasacyjnej wskazał co prawda art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (skarga z innych przyczyn była niedopuszczalna), ale naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Tym samym, zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. był niezasadny.

Z uwagi na to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę, to nie był zobowiązany do odniesienia się do poszczególnych jej zarzutów. Nie można więc z tego powodu skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazywał, że pismo z [...] maja 2013 r. zawiera elementy przesądzające o tym, że jest to decyzja. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, że dopiero w przypadku, gdy badany akt stanowi jednostronne, władcze rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, można rozważać, czy zawiera on pozostałe elementy pozwalające na ocenę, czy mamy do czynienia z decyzją administracyjną spełniającą minimum wymogów formalnych.

Ponadto, pomimo sformułowania zarzutu, skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił dlaczego jego zdaniem zaskarżone pismo stanowi władczą formę działania organu administracji publicznej, do której nie znajdzie zastosowania Kodeks pracy – wbrew poglądowi zaprezentowanemu w zaskarżonym postanowieniu. Również twierdzenie, że zaskarżone pismo może stanowić akt określony w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie zostało przez A. O. uzasadnione w skardze kasacyjnej. Samo sformułowanie zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. nie może być uznane za wystarczające. Uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej wymaga art. 176 p.p.s.a. a Naczelny Sąd Administracyjny jest związany wyznaczonymi przez sformułowane zarzuty i ich uzasadnienie granicami skargi kasacyjnej (por. art. 183 § 1 p.p.s.a.), co oznacza, że nie może ich formułować we własnym zakresie. Również z tego względu sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane tzw. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 p.p.s.a.).

Dlatego też, zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 oraz 4 p.p.s.a., niezależnie od oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej na początku postanowienia, był niezasadny.

Również zarzut naruszenia art. 163 § 2 p.p.s.a. był nieusprawiedliwiony. Nie wiąże się on w szczególności z wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia, którą zarzuca wnoszący skargę kasacyjną, a stanowi o doręczeniu postanowienia wydanego na posiedzeniu niejawnym wraz z uzasadnieniem i pouczeniem o dopuszczalności, terminie i sposobie wniesienia środka zaskarżenia. W niniejszej sprawie Sąd I instancji dopełnił nałożony na niego tym przepisem obowiązek.

Wbrew poglądowi wyrażonemu w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji uzasadnił brak kognicji sądowoadministracyjnej i wskazał na przepisy Kodeksu pracy. Uzasadnienie zawierało wszystkie elementy, które umożliwiły Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie kontroli zaskarżonego postanowienia. Z tego względu zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Na marginesie można dodać, że jeżeli skarżący twierdzi, że pismo było decyzją administracyjną, to powinien wyczerpać tryb odwoławczy, to znaczy złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skargę do sądu administracyjnego. Dopiero jednak uznanie, że wydany został akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. umożliwiłoby skuteczne złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wskazane rozróżnienie ma wpływ na termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jak już wskazano, w skardze kasacyjnej A. O. nie uzasadnił dlaczego zaskarżone pismo można uznać za akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. Ponadto, pisma z 3 czerwca 2013 r. zatytułowanego "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy", nie można uznać za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W treści tego pisma skarżący kilkukrotnie nazywa pismo z [...] maja 2013 r. decyzją, a siebie (nadawcę pisma) oznacza jako "odwołującego się". Co więcej, w uzasadnieniu "wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy" zawarta jest argumentacja uzasadniająca twierdzenie, że zaskarżony akt jest decyzją administracyjną, a także przywołany został art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 127 § 3 k.p.a., uzasadniający wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Jednakże, uznanie, że na pismo z [...] maja 2013 r. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego pozwoliło uznać rozważania w tym zakresie za drugoplanowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odrzucił skargi z uwagi na przyczyny wskazane w art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a stąd nie można było uznać zarzutu naruszenia tego przepisu za zasadny.

Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184, art. 182 § 1 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.

W przedmiotowej sprawie brak jest podstawy prawnej do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie WSA kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).