II SA/Po 993/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia (...), nr (...), Starosta P., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej jako "K.p.a.", odmówił "A" Sp. z o.o. z siedzibą w L., zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej – kategoria I, zlokalizowanego w B., gm. S. przy ul. (...) na działce o nr ew. (...).

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu (...) maja 2012 r. inwestor zwrócił się do organu z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla powołanej powyżej inwestycji. Postanowieniem z dnia (...) czerwca 2012 r. wnioskodawca został zobowiązany do usunięcia, do dnia (...) lipca 2012 r., nieprawidłowości w przedstawionym projekcie budowlanym. W zakreślonym terminie wnioskodawca nie wywiązał się punktu 1 powyższego postanowienie, w którym został zobowiązany do zaprojektowania planowanego budynku mieszkalnego zgodnie z zapisem § 18 pkt. 3 lit. a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości B. dla działki o nr ew. (...), zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy z dnia (...) września 2009 r., dalej jako "plan miejscowy". Jak wskazano, w powyższym punkcie planu miejscowego ustalono, że na terenie jednej działki budowlanej może być zlokalizowany jeden budynek mieszkalny oraz wyklucza się możliwość lokalizacji więcej niż jednego lokalu mieszkalnego w ramach budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Przedłożony projekt budowlany dotyczy lokalizacji na działce nr (...) dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych, co pozostaje w sprzeczności z powołanym powyżej przepisem prawa miejscowego. Organ nie podzielił przy tym poglądu inwestora, zaprezentowanego w piśmie z dnia (...) lipca 2012 r., że skoro planowana inwestycja stanowi budynek mieszkalny jednorodzinny w rozumieniu art. 3 pkt. 2a ustawy Prawo budowlane to jest dopuszczalna. Jak wyjaśniono realizacja planowanej inwestycji doprowadziłaby do powstania na jednej działce budowlanej dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych i czterech lokali mieszkalnych. Również w przypadku zrealizowania przez inwestora planowanego docelowego podziału działki nr (...), na wyodrębnionych nieruchomościach zlokalizowane byłyby budynki mieszkalne jednorodzinne, z dwoma lokalami mieszkalnymi, co stanowi stan niezgodny z planem miejscowym. Stąd, zdaniem Starosty, konieczne było wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła "A" Sp. z o.o. reprezentowana przez Prezesa Zarządu D. W. podnosząc, że w przedłożonej dokumentacji projektant przedstawił planowany podział działki (...), który jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Przedmiotowa działka jest fragmentem większego założenia – osiedla domów jednorodzinnych i wielorodzinnych, którego pierwszy etap jest obecnie w realizacji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia (...) sierpnia 2011 r., nr (...), wydanej w oparciu o dokumentację zawierającą identyczny podział działek. Wskazano również, że projektowane w budynku jednorodzinnym dwa lokale mieszkalne są zgodne z definicją budynku mieszkalnego jednorodzinnego, określonego w art. 3 ust. 2a ustawy Prawo budowlane będącą aktem nadrzędnym w stosunku do planu miejscowego.

Wojewoda decyzją z dnia (...) września 2012 r., nr (...),na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty P. z dnia (...) lipca 2012 r.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazano, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, właściwy organ administracji architektoniczno – budowlanej w pierwszej kolejności sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie teren działki inwestora jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, i znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 16MN – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca i bliźniacza, dla którego w § 18 pkt. 3 lit. a ustalono możliwość lokalizowania jednego budynku mieszkalnego przy wykluczeniu możliwości lokalizacji więcej niż jednego lokalu mieszkalnego w ramach budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zdaniem organu odwoławczego przedłożony projekt budowlany nazwany "projektem budowlanym domu mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej" dotyczy w istocie dwóch domów mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej. Tym samym planowane zamierzenie jest niezgodne z ustaleniami planu miejscowego. Okoliczności powyższej nie zmienia również przewidziana w planie zagospodarowania terenu możliwość podziału nieruchomości, w efekcie którego na działce usytuowany byłby jeden budynek mieszkalny. Wojewoda wyjaśnił, że wydzielenie działek nie miało jeszcze miejsca, stąd nie mogło być uwzględnione przy wydawaniu decyzji. Dodatkowo nawet w przypadku wydzielenia nieruchomości, przedłożony projekt naruszałby § 18 pkt. 3 lit. a planu miejscowego, w zakresie liczby lokali w budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Jak podniesiono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje stąd niemożliwe jest dopuszczenie zabudowy z nim sprzecznej.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu "A" Sp. z o.o. reprezentowana przez radcę prawnego M. T. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenia art. 35 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 3 ust. 2a ustawy Prawo budowlane w związku z § 18 pkt. 3 lit. a planu miejscowego oraz naruszenie art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając skargę wyjaśniono, że rozstrzygając przedmiotową sprawę organ powinien uwzględnić treść art. 3 ust. 2a ustawy Prawo budowlane, zawierającego definicję legalną budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zdaniem skarżących plan miejscowy, będący aktem powszechnie obowiązującym, posiada niższą rangę niż ustawa Prawo budowlane. W konsekwencji zastosowanie norm kolizyjnych powinno spowodować niemożność zastosowania w sprawie kwestionowanego przepisu prawa miejscowego. Skarżąca podniosła również, że wydając przedmiotową uchwałę w przedmiocie planu miejscowego Rada Gminy dopuściła się przekroczenia przysługującego jej władztwa planistycznego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Pełnomocnik skarżącej pismem z dnia (...) lutego 2013 r. zwrócił się do Sądu o zawieszenie postępowania sądowego z uwagi na podjęcie przez Radę Gminy S. uchwały z dnia (...) stycznia 2013 r., w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości B. dla działki o nr ewidencyjnym (...). Jak wyjaśniono uchwała powyższa została podjęta na wniosek skarżącego, który dodatkowo wezwał Gminę do usunięcia naruszenia prawa związanego z wydaniem planu miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 05 lutego 2013 r. oddalił wniosek o zawieszenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewody w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Starosty P. o odmowie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej – kategoria I, zlokalizowanego w B., gm. S. przy ul. (...) na działce o nr ew. (...). Istotą zawisłej sprawy jest ocena, czy planowana inwestycja była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Rozpoznając przedmiotową sprawę wyjaśnić należy w pierwszej kolejności, że przystąpienie przez Radę Gminy do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości B. dla działki o nr ewidencyjnym (...) nie uzasadniało zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o treść art. 125 § 1 pkt. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z powyższym przepisem Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Należy jednak zauważyć, iż fakt podjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego dla sądowej kontroli zgodności z prawem treści decyzji wydanej na podstawie obowiązującego planu miejscowego będącego aktem prawa miejscowego. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zmiany planu nie będzie bowiem miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy rozpatrywanej w postępowaniu wcześniejszym (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2011, s. 331). Stąd ewentualna późniejsza zmiana planu nie ma wpływu na dokonanie kontroli legalności indywidualnego aktu administracyjnego wydanego w oparciu o istniejącą w obrocie prawnym, w dacie orzekania przez organ administracji publicznej, uchwałę w przedmiocie planu miejscowego.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji wskazać należy, że stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli taki plan obowiązuje na terenie objętym wnioskiem. W świetle tego przepisu, ocena projektu budowlanego w kontekście jego zgodności z planem miejscowym należy do podstawowych obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej w ramach postępowania zainicjowanego wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Organ jest przy tym zobligowany do respektowania postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż zapisy tego planu, uchwalonego i opublikowanego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), mają moc powszechnie obowiązującą na obszarze objętym planem. Stosownie do treści art. 14 ust. 8 tej ustawy plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, zatem jego ustalenia wiążą organy administracji publicznej wszystkich szczebli, a wydawane przez nie decyzje administracyjne podlegają sądowej kontroli zarówno w zakresie ich zgodności z ustawami, jak i z obowiązującym prawem lokalnym. Z tego też względu, przy interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych, przy uwzględnieniu postulowanego w doktrynie założenia, że dokonując interpretacji przepisów prawa dozwolone jest korzystanie z wszelkich materiałów, które są relewantne dla ustalenia sensu interpretowanego przepisu, a do takich materiałów należy przede wszystkim akt normatywny, w którym znajduje się interpretowany przepis prawny (por. L. Morawski, Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 2002, s. 184). Dodać w tym miejscu należy, że z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z unormowań zawartych w art. 6 ust. 1 powyższej ustawy wynika, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykorzystania prawa własności nieruchomości. Zapisy planów zagospodarowania przestrzennego mogą zatem ingerować w granice prawa własności i ograniczać je stosownie do treści art. 64 Konstytucji RP oraz w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Do ograniczeń wynikających z planów miejscowych zaliczyć przy tym należy ograniczenia wynikające z określenia zasad przeznaczenia i zagospodarowania terenu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2012 r., sygn. akr II OSK 1342/10, LEX 1145585). Równocześnie zwrócić należy uwagę, ze w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że zapisy planu wprowadzające ograniczenia w zakresie zabudowy powinny być interpretowane ściśle (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1440/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 552/09, dostępne na stronie internetowej – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że nieruchomość, na której ma zostać zrealizowana inwestycja leży na terenie, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego został oznaczony symbolem 16MN – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca i bliźniacza, dla którego w § 18 pkt. 3 lit. a ustalono możliwość lokalizowania jednego budynku mieszkalnego przy wykluczeniu możliwości lokalizacji więcej niż jednego lokalu mieszkalnego w ramach budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, że przedłożony projekt budowlany nazwany "projektem budowlanym domu mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej" dotyczy w istocie dwóch domów mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej. W konsekwencji, z uwagi na jednoznaczne brzmienie § 18 pkt. 3 lit. a planu miejscowego, uznać należało, że planowana inwestycja jest z nim sprzeczna. Bez znaczenia w przedmiotowej sprawie pozostaje przy tym definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego określona w art. 3 pkt. 2a ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którą budynek mieszkalny jednorodzinny oznacza budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Choć na potrzeby przepisów budowlanych budynek mieszkalny może składać się z dwóch lokali mieszkalnych, to jednak treść powołanego powyżej przepisu nie oznacza, aby plan miejscowy nie mógł wprowadzać ograniczenia polegającego na zakazie budowy na działce budowlanej budynku mieszkalnego z jednym lokalem mieszkalnym. Powyższe ograniczenie mieści się, w ocenie Sądu, w uprawnieniu organu planistycznego do określenia zasad przeznaczenia i zagospodarowania terenu, gdyż wyraża wolę do wprowadzenia na danym obszarze zabudowy jednorodzinnej, z jednym lokalem mieszkalnym. Nie można więc skutecznie czynić zarzutu, jakoby wprowadzone ograniczenie nie mogło znaleźć zastosowania z uwagi na sprzeczność z ustawą Prawo budowlane.

Jak zasadnie wywiódł organ odwoławczy faktu sprzeczności planowanej inwestycji z planem miejscowym nie zmienia również przewidziany w planie zagospodarowania terenu podział nieruchomości na działki, na których zaprojektowano po jednym budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Ponieważ wydzielenie działek nie miało jeszcze miejsca, stąd nie mogło być uwzględnione przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto nawet w takim przypadku nadal istniałaby niezgodność przedłożonego projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który nie dopuszcza w tym miejscu budowy domów jednorodzinnych dwulokalowych.

Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że organy administracji publicznej prawidłowo uznały, że realizacja przedmiotowej inwestycji jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji na podstawie art. 35 ust. 1 pkt. 1 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane uzasadniało odmowę zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.