VI SA/Wa 2267/12

Uzasadnienie

K. siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność wniosku z o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie komunikatu (treści komunikatu) Prezesa UKE z dnia 12 czerwca 2012 r. "Stanowisko w zakresie rozpoczęcia procesu TTM dla usługi hurtowej SLA dla WLR".

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 134 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanym dalej "k.p.a."

Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia:

W treści komunikatu z dnia 12 czerwca 2012 r., zamieszczonego na stronie internetowej Urzędu Komunikacji Elektronicznej, zatytułowanego "Stanowisko w zakresie rozpoczęcia procesu TTM dla usługi hurtowej SLA dla WLR", zwanego dalej "Komunikatem", Prezes UKE wskazał, że w jego ocenie, ramowe warunki dostarczania usługi WLR przez T., już zawarte w Ofercie ramowej określającej ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci T., dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostępu do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży usług szerokopasmowej transmisji danych", zatwierdzonej decyzją Prezesa UKE z dnia [...] września 2010 r., (zwanej dalej "Ofertą SOR"), są odpowiednie dla zapewnienia satysfakcjonującego poziomu jakości tej usługi. Zatem, w opinii Prezesa UKE, planowana przez T. modyfikacja oferty detalicznej nie wymaga wprowadzenia do oferty ramowej jej odpowiednika na poziomie dostarczania usługi hurtowej. Prezes UKE wskazał, że tym samym postanowił nie rozpoczynać procesu TTM (Time – to – Market) w przedmiotowej sprawie.

Pismem z dnia 26 czerwca 2012 r. K. siedzibą w W., dalej zwana K., uznając, że w Komunikacie została zawarta decyzja, wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jej ocenie decyzja w formie Komunikatu ma cechy decyzji administracyjnej, która powinna podlegać kontroli, w tym kontroli sądowej. Wniosła o uchylenie tej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy w postaci wydania przez Prezesa UKE decyzji ostatecznej zgodnie z przesłankami zatwierdzenia oferty ramowej wynikającymi z art. 43 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), zwanej dalej "Pt".

Prezes stwierdzając niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przywołał treść art. 134 k.p.a. oraz wskazał, że do katalogu podstawowych przyczyn niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej zalicza się m.in. nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, np. ze względu na to, że czynność organu nie jest decyzją, lecz czynnością materialno-techniczną. Wskazał, że czynność organu w postaci Komunikatu/stanowiska ogłoszonego publicznie na stronie internetowej Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie rozpoczęcia procesu TTM dla usługi hurtowej SLA dla usługi WLR, nie mogła mieć i nie miała charakteru decyzji administracyjnej. Wyjaśnił na czym polega proces TTM podkreślając, że dopiero na skutek określonych czynności podejmowanych przez Prezesa UKE może zostać wszczęte postępowanie w sprawie zatwierdzenia albo zmiany i zatwierdzenia oferty ramowej. Stwierdził, że stanowisko Prezesa UKE wyrażone w formie komunikatu jest czynnością materialno-techniczną, jest czynnością faktyczną, co uzasadnia stwierdzenie niedopuszczalności złożonego wniosku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania wskazując:

- art. 15 i art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 Pt oraz art. 78 Konstytucji RP poprzez pozbawienie K. możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia zawartego w Komunikacie, który miał przymiot decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 43 Pt,

- art. 7 Konstytucji RP, art. 6, art. 8 oraz art. 104 § 1 w związku z art. 206 ust. 1 Pt przez przyjęcie, że Komunikat jest czynnością materialno-techniczną, podczas, gdy postępowanie, które doprowadziło do opublikowania Komunikatu powinno zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej oraz z uwagi na to, że Komunikat ukształtował prawa i obowiązki T. i innych przedsiębiorców, przez co konkurenci T. nie mogą zbudować konkurencyjnej oferty detalicznej wobec oferty detalicznej T.,

- art. 134 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 Pt polegające na stwierdzeniu niedopuszczalności złożenia wniosku przez skarżącą w sytuacji, w której Prezes UKE był obowiązany go rozpatrzyć.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniósł o oddalenie skargi nie podzielając podniesionych zarzutów. Podtrzymał stanowisko, zawarte w uzasadnieniu postanowienia, że Komunikat jest czynnością materialno-techniczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. Nr 53, poz. 1270 z późn. zm. - dalej jako p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie narusza prawa.

Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (w tym przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Odwołanie jest niedopuszczalne między innymi z przyczyn przedmiotowych jak np. w sytuacji gdy ustawa nie przewiduje możliwości wniesienia środka zaskarżenia w toku instancji. Ma to miejsce także wtedy gdy odwołanie zostało złożone nie od decyzji, ale od czynności materialno-technicznej czy też projektu decyzji.

W niniejszej sprawie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła skarżąca od Komunikatu Prezesa UKE. Organ w tej formie, zamieszczonym na stronie internetowej poinformował wszystkich użytkowników rynku telekomunikacyjnego o procesie TTM. Należy podzielić stanowisko organu, że Komunikat nie stanowił decyzji w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a.

Informacja nie kształtowała praw i obowiązków T. ani żadnego innego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, nie posiadała żadnego ze składników decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., niezasadne jest zatem, w ocenie Sądu, stwierdzenie skarżącej, że komunikat zawierał rozstrzygnięcie, sama skarżąca podnosząc ten zarzut nie wskazała, co uważa za rozstrzygnięcie organu podnosząc ogólnie, że Komunikat ukształtował prawa i obowiązki T. i innych przedsiębiorców przez co konkurenci T. nie mogą zbudować konkurencyjnej oferty detalicznej wobec oferty detalicznej T.

Zaskarżenie czynności materialno-technicznej zobowiązywało organ odwoławczy do stwierdzenia niedopuszczalności złożonego środka zaskarżenia.

Prezes UKE jako organ odwoławczy, stosownie do obowiązków wskazanych w art. 134 k.p.a. miał obowiązek ustalenia czy odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Ustalenie zatem, iż wniesiono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od Komunikatu, tj. czynności materialno-technicznej, w stosunku do której przepisy nie przewidują takiej możliwości, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, o jego niedopuszczalności, co też organ uczynił.

Zarzut naruszenia przez zaskarżone postanowienie jednej z naczelnej zasad postępowania administracyjnego tj. zasady dwuinstancyjności postępowania nie znajduje uzasadnienia w sprawie, gdyż dwuinstancyjność, w tym prawo do zaskarżenia należy odnieść jedynie do aktów prawa administracyjnego będących prawną formą administracji publicznej tj. jednostronnych, władczych oświadczeń woli organu administracji publicznej rozstrzygających w sposób wiążący o sytuacji indywidualnie określonego podmiotu prawa w konkretnej sprawie, wydane przez ten organ w toku postępowania administracyjnego i na podstawie przepisów proceduralnych praw administracyjnego. Jak wyjaśniono wyżej, Komunikatowi Prezesa UKE nie można przypisać tych cech.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że postępowanie, które doprowadziło do opublikowania Komunikatu powinno zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej, Sąd zauważa, iż istnieją inne środki przewidziane w prawie, np. skarga na bezczynność organu, jeżeli strona uważa, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie wydając rozstrzygnięcia, które winna wydać.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.