II SA/Wr 844/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] r., podjętą na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. G. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy pomieszczenia gospodarczego na garaż w budynku mieszkalnym przy ul. K. [...], działka nr [...] w K.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w toku wszczętego postępowania administracyjnego oraz przeprowadzonej wizji w terenie ustalono, że E. S. dokonał w 2006 roku przebudowy pomieszczenia gospodarczego na garaż w budynku mieszkalnym przy ul. K. [...], działka nr [...] w K. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] roku nakazano E. S. w terminie do 15 stycznia 2012 roku przedstawić ekspertyzę robót budowlanych polegających na przebudowie powyższego pomieszczenia gospodarczego.

W dniu 5 stycznia 2012 r. E. S. przedstawił "Opinię robót budowlanych z inwentaryzacją budowlaną podwykonawczą przebudowy ubikacji na łazienkę w istniejącym lokalu mieszkalnym", która zawiera również ocenę robót budowlanych polegających na przebudowie pomieszczenia gospodarczego na garaż.

W dniu 21 maja 2012 r. pełnomocnik E. S. – E.C. przedłożyła pełnomocnictwo oraz oryginał opinii sporządzonej przez G. S. w lipcu 2011 roku, którą autoryzowała w grudniu 2011 roku. Z oceny robot budowlanych zawartych w powyższej "Opinii" wynika, że roboty budowlane polegały na prawidłowym wykonaniu bramy uchylnej, pomieszczenie gospodarcze nie jest użytkowane jako garaż i może być wykorzystywane zgodnie ze swoim przeznaczeniem jako pomieszczenie gospodarcze.

W konsekwencji organ uznał, że skoro inwestor przedstawił dowody, z których wynika, że roboty budowlane wykonane zostały prawidłowo, to właściwym było umorzenie niniejszego postępowania.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. S., wnosząc o jej uchylenie w całości.

Uzasadniając powyższe odwołujący się zarzucił, że kwestionowana przez niego decyzja została podjęta przed wydaniem prawomocnego wyroku w zakresie zniesienia współwłasności i pomimo złożonego – w związku z prowadzonym postepowaniem cywilnym - wniosku o zawieszenie niniejszego postępowania administracyjnego. Ponadto P. S. podniósł, że organ nadzoru budowlanego nie może zalegalizować wykonanych robót budowlanych bez pozwolenia na budowę, jeżeli prace budowlane wykonane zostały bez zgody wszystkich współwłaścicieli. W aktach sprawy brak jest natomiast dokumentu, który daje E. S. prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak też występowania w imieniu odwołującego się.

P. S. podniósł także, że sporządzone przez G. S. opinie są niezgodne z przepisami prawa i stanem faktycznym, natomiast postępowanie organu nadzoru narusza podstawowe zasady prawa administracyjnego i w żaden sposób nie zmierza do rzetelnego zbadania całokształtu okoliczności sprawy, a nadto uniemożliwia mu skuteczne występowanie w postępowaniu, co też stanowi przesłankę do wznowienia postępowania. Odwołując się do okoliczności stanu faktycznego i prawnego sprawy zażądał jednoznacznego stwierdzenia, że przedsięwzięte roboty wykonane zostały bez stosownych pozwoleń, projektów i nadzoru osób uprawionych, niezgodnie z przepisami, w pomieszczeniach budynku, które nie są własnością inwestora. Zdaniem P. S. inwestor nie posiadając prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie miał prawa wykonywać żadnych robót, a jedynym sposobem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem jest nałożenie na inwestora kary za samowolne prace i doprowadzenie obiektu do stanu pierwotnego.

Odwołujący się w dalszej części przypomniał ponadto, że w aktach sprawy znajduje się pismo E. S., z którego wynika, że przedmiotowe pomieszczenie gospodarcze przeznaczone zostało na garażowanie samochodu.

Decyzją z dnia [...] r. (Nr[...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] r., do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. wpłynęło pismo P. S., z wnioskiem o sprawdzenie legalności szeregu robót budowlanych wymienionych w ww. piśmie, przeprowadzonych przez E. S., na działce nr[...], obręb K., położonej przy ul. K.[..].

Zawiadomieniem z dnia 15 kwietnia 2011 r., PINB w Powiecie J. G. poinformował strony o terminie oględzin, przeprowadzonych w związku z ww. pismem, oraz poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych przez E. S.

W trakcie oględzin, które odbyły się w dniu 11 maja 2011 r., E. S. oświadczył, iż zabudowę klatki schodowej, wstawienie drzwi oraz przebudowę dwóch WC dokonał w 1996r., bez pozwolenia na budowę. Jednocześnie oświadczył, iż obmurowanie korytarza, zamknięcie klatki schodowej oraz powiększenie otworu okiennego wykonano w ramach tych samych robót budowlanych, a ponadto dokonano ocieplenia budynku, oraz wybudowano instalację gazową w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę. E. S. oświadczył także, iż nie wykonywał instalacji elektrycznej oraz wodnokanalizacyjnej.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia[...]., E. S. ustosunkował się do zarzutów P. S. i nawiązując do oględzin wyjaśnił, że P. S. i E. S., po śmierci rodziców stali się współwłaścicielami nieruchomości, co do której obecnie toczy się postępowanie dotyczące podziału tejże nieruchomości. Od lat 80-tych E. S. zajmuje wraz z rodziną I piętro budynku, natomiast parter budynku wynajmowany był przez P. S. wczasowiczom. W zajmowanej przez siebie części budynku E. S. w latach 80-tych jedną ubikację zaadaptował na łazienkę, która w chwili obecnej stanowi całość z drugim pomieszczeniem WC. W kwestii wybicia okna E. S. wyjaśnił, iż nie wybił otworu okiennego powyżej I piętra, a jedynie wymienił stolarkę okienną, nieznacznie powiększając otwór okienny. Ponadto potwierdził, iż wykonał ocieplenie budynku na poziomie I piętra, bowiem ściany budynku mają grubość 1 cegły i następowało przemarzanie, oraz dokonał rozbudowy wewnętrznej instalacji gazu, na podstawie decyzji Burmistrza K. nr [...] z dnia [...] r., którą przedłożył do akt wraz z dokumentacją techniczną. Dodatkowo E. S. nadmienił, iż budynek był zaniedbany a wykonane przez niego roboty były konieczne.

W tak kształtującym się stanie prawnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. G. decyzją nr [...] z dnia[...] ., nałożył na E. S. obowiązek przedłożenia w terminie do 31 lipca 2011r., inwentaryzacji budowlanej oraz ekspertyzy robót budowlanych wykonanych w budynku położonym przy ul. K. [...] w K.

W wyniku oprotestowania powyższej decyzji przez P. S., organ odwoławczy decyzją nr [...] z dnia [...] r., uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wywodząc, iż

organ w sposób niejasny określił zakres robót, w stosunku do których nakazano przedłożenie opracowania, pominął pełnomocnika strony postępowania, oraz błędnie zinterpretował art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego.

Ponownie rozpatrując sprawę PINB w J. G. nałożył na E. S. w terminie do 31 sierpnia 2011r., obowiązek przedłożenia inwentaryzacji budowlanej oraz oceny technicznej robót budowlanych wykonanych w budynku położonym przy ul. K. [...] w K., polegających na przebudowie dwóch ubikacji na łazienkę, powiększeniu otworu okiennego i wymianie okna, wstawieniu bramy garażowej oraz przebudowie pomieszczenia gospodarczego na garaż.

W wyniku zaskarżenia powyższej decyzji przez P. S. organ odwoławczy decyzją nr [...] z dnia [...] r., uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie przeprowadzając postępowanie organ stopnia powiatowego pismem z dnia[...] r., poinformował strony o terminie oględzin, których celem było ustalenie zakresu wykonanych w budynku przy ul. K. [...] w K. robót budowlanych oraz poprawności ich wykonania.

W dniu 5 października 2011r., PINB w powiecie J. G. przeprowadził oględziny w trakcie, których strony postępowania złożyły obszerne wyjaśnienia i poczyniono następujące ustalenia:

- Odnośnie robót budowlanych polegających na przebudowie klatki schodowej, korytarza i ubikacji na łazienkę wykonanych w 1996 r., stwierdzono, iż powyższa inwestycja obejmowała swoim zakresem przebudowę instalacji wodnej, kanalizacyjnej, elektrycznej, wykonanie nowej ścianki działowej oddzielającej łazienkę od klatki schodowej, z osadzeniem dwóch par drzwi ( wejściowych do mieszkania oraz drzwi do łazienki). Ustalono brak wentylacji w łazience, wykonanie otworu okiennego do łazienki, zamontowanie umywalki, bidetu, wanny oraz doprowadzenia CO. Odnosząc się do powyższych robót, pełnomocnik P. S. – D.A. podniosła, iż drzwi wejściowe do lokalu zostały wykonane na spoczniku klatki schodowej, co dociąża konstrukcję schodów. Przy przebudowie klatki schodowej wykonano również drzwi oddzielające klatkę schodową od mieszkania. Przebudowa spowodowała zmniejszenie kubatury pomieszczenia, w którym zainstalowano piec CO.

- Odnośnie robót budowlanych polegających na ociepleniu budynku ustalono, iż wykonywane one zostały w systemie Atlas o grubości 5cm. W trakcie oględzin dokonano pomiarów powierzchni ocieplenia, wskazując, iż roboty nie zostały zakończone.

- Odnośnie robót budowlanych dotyczących przebudowy pomieszczenia gospodarczego na garaż ustalono, iż wykonano wrota garażowe o wymiarach 2,47m x 2,16m (wys) przez wstawienie nadproża stalowego z dwuteownika stalowego o wymiarach 180mm. Oparto 2 dwuteowniki na ścianie z cegły pełnej o szerokości 35cm, na której nie widać spękań. E. S. oświadczył, iż bramę wykonał w 2006 r.

- Odnośnie robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji gazowej ustalono, iż wykonano roboty na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...]r.

D. A. wniosła o stwierdzenie czy roboty budowlane wykonane przez E.S. w latach 1966-2007 były wykonane bez wymaganego pozwolenia i wniosła o przywrócenie budynku do stanu poprzedniego.

Postanowieniem nr [...] z dnia[...]r., PINB w powiecie J. G. nakazał E. S. w terminie do dnia 15 stycznia 2012r., przedstawić ekspertyzę robót budowlanych polegających na przebudowie pomieszczenia gospodarczego na garaż w budynku przy ul. K. [...] w K.

Jednocześnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., PINB w J. G. nakazał E. S. przedłożenie w terminie 30 dni inwentaryzacji i oceny technicznej robót budowlanych polegających na ociepleniu budynku, natomiast postanowieniem nr [...] z dnia[...] ., nakazał E. S. w terminie do 15 stycznia 2012r., przedłożyć ekspertyzę robót budowlanych obejmujących przebudowę budynku przy ul. K. [...] w K.

P. S. w piśmie z dnia 21.11.2011 r., wniósł o rozbiórkę całego budynku mieszkalnego przy ul. K. [...] w K., zamieszkiwanego przez E. S.

W dniu 5 stycznia 2012r., do PINB w J. G. E. S. przedłożył opinię wykonanych robót budowlanych sporządzoną przez G.S.

Następnie zawiadomieniem z dnia 20 stycznia 2012r., PINB w J.G. poinformował strony postępowania, iż zakończył prowadzenie postępowania w zakresie robót budowlanych polegających na przebudowie budynku mieszkalnego oraz przebudowie pomieszczenia gospodarczego na garaż w budynku przy ul. K. [...] w K., tym samym przed wydaniem decyzji w sprawie strony mogą zapoznać się z materiałem dowodowym.

Decyzją nr [...] z dnia [...]r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. G. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy pomieszczenia gospodarczego na garaż w budynku mieszkalnym przy ul. K.[...], działka [...] w K.

W wyniku zaskarżenia powyższej decyzji przez P. S. D. decyzją nr [...] z dnia [...] r., uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę PINB w J. G. pismem z dnia 4 maja 2012r., zwrócił się do E. S. o przedłożenie do organu oryginału opinii sporządzonej przez G.S., oraz pełnomocnictwa dla E.C., uprawniającego ją do reprezentowania wezwanego, w postępowaniach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego.

Powyższa dokumentacja została przedłożona przez wezwanego w dniu 21 maja 2012 r.

Zawiadomieniem z dnia [...] r., PINB w J. G. poinformował strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie pomieszczenia gospodarczego, położonego przy ul. K. [...] w K.

Odpowiadając na powyższe zawiadomienie pismem z dnia 19 czerwca 2012r., P. S. zażądał zawieszenia postępowania do czasu umożliwienia mu dostępu do spornego budynku, celem przeprowadzenia jego zdaniem rzetelnej oceny wykonanych robót.

W odpowiedzi na powyższe PINB w J. G. poinformował P. S., iż jego argumenty podnoszone w ww. piśmie nie mogą być podstawą do zawieszenia postępowania administracyjnego, przy czym jednocześnie w ww. piśmie organ wyjaśnił przesłanki jakie umożliwiają zawieszenia postępowania.

Pismem z dnia 21 lipca 2012 r., P. S. ponownie wniósł o zawieszenie postępowania, do czasu zakończenia sprawy z jego wniosku o wydanie kluczy i umożliwienie mu oceny stanu technicznego budynku przez rzeczoznawcę.

Pismem z dnia 2 sierpnia 2012r., PINB w J. G. zwrócił się do P.S. o przedłożenie dokumentu potwierdzającego, iż rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd.

Decyzją nr [...] z dnia [...] r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie J. G. umorzył postępowanie w sprawie przebudowy pomieszczenia gospodarczego na garaż, w budynku przy ul. K. [...], działka nr [...] w K., o której to odwołał się P.S.

Po rozpatrzeniu odwołania i wnikliwej analizie materiału dowodowego D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na wstępie, że przedmiotem postępowania zakończonego decyzją PINB w J. G. nr [...] są wykonane przez E. S. roboty budowlane polegające na przebudowie pomieszczenia gospodarczego na garaż w budynku przy ul. K. [...] w K.

W dalszej części organ odwoławczy wyjaśnił, że okoliczność samowolnego wykonania przez E. S. tychże robót, zobligowała organ do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w tym zakresie, w oparciu o art. 50-51 ustawy Prawo budowlane.

Orzekając organ miał do dyspozycji materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy a dotyczący tychże robót m.in: protokół z oględzin z dnia 5 października 2011r., opinię wraz z inwentaryzacją sporządzoną w lipcu 2011 r. przez G.S. jak również opinię z grudnia 2011 r., sporządzoną przez G.S., która stanowi uzupełnienie ww. opinii. Z opinii tej wynika, iż budynek gospodarczy nie jest użytkowany jako garaż, a roboty polegające na wykonaniu bramy stalowej uchylnej, wykonano z uwagi na konieczność swobodnego dostępu do budynku. Nadporoże stanowią dwa dwuteowniki 180 prawidłowo oparte na ścianie z cegły pełnej, grubości 35cm,o długości podparcia 35cm. Zamontowana brama nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia. Ponadto organ II instancji zauważył, że w trakcie przeprowadzonych oględzin PINB w J.G. nie stwierdził spękań czy nieprawidłowości w obrębie przeprowadzonych robót.

Odnosząc się do kwestii podnoszonej w odwołaniu organ II instancji wyjaśnił, iż żądania P.S. uznać należy za bezzasadne, gdyż postępowanie prowadzone na podstawie art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane, polega na doprowadzeniu wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W przypadku naruszenia prawa własności w wyniku wykonywanych samowolnie robót budowlanych pokrzywdzony może dochodzić swoich praw wyłącznie przed sądem powszechnym. W realiach rozstrzyganej sprawy organ nadzoru budowlanego nie może bowiem żądać od inwestora wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazał przy tym, że w związku z licznym wystąpieniami P.S. organ stopnia powiatowego prowadzi odrębne postępowania, o których skarżący wypowiada się w odwołaniu, a których przedmiot nie jest zawarty w zaskarżonej decyzji.

W kontekście powyższego organ odwoławczy, wyjaśnił, iż bez wpływu na postępowanie prowadzone przez PINB w J. G., jest postępowanie sądowe o podział nieruchomości, która aktualnie jest współwłasnością braci: E. S. i P. S., gdyż organy nadzoru budowlanego nie są władne do badania motywów jakimi kieruje się P. S. podejmując kolejne próby uzyskania zezwoleń na rozbiórkę budynku, w którym jak wynika z akt sprawy E.S. zamieszkuje wraz z rodziną od kilkudziesięciu lat.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że jedyna kwestia jaką organ nadzoru budowlanego obowiązany był zbadać dotyczyła poprawności wykonanych robót pod względem techniczno-budowlanym, a wobec jednoznaczności materiału dowodowego, z którego wynika, iż roboty wykonano poprawnie, w pełni zasadnym stało się umorzenie postępowania administracyjnego wobec braku podstaw do wydania decyzji merytorycznej w oparciu o art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył P.S., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, a dokładniej nałożenie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane obowiązku doprowadzenia przebudowanego pomieszczenia gospodarczego do stanu poprzedniego, jak również uchylenie uprzedniej decyzji oraz postanowień wydanych w toku sprawy. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 10 § 1 kpa poprzez nie wstrzymanie się przez organ od wydania decyzji nr 11 do czasu złożenia przez skarżącego końcowego stanowiska w sprawie w wyznaczonym przez organ terminie.

- art. 51 ust. 1 pkt. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędną ocenę materiału dowodowego oraz błędną ocenę stanu faktycznego sprawy i nie nałożenie na inwestora E. S. obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego, mimo iż strona wykonała roboty budowlane, których nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem;

- art. 11 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa. Zdaniem skarżącego zaskarżone decyzje nie czynią zadość wymogom stawianym prawidłowo sformułowanym uzasadnieniom. W tym kontekście P. S. wskazał, że organ nie przedstawił w kwestionowanej decyzji poprawnie stanu faktycznego, co też budzi wątpliwość co do prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.

- art. 7 kpa, art. 75 kpa, art. 78 § 1. kpa, art. 4 Prawa budowlanego art. 32 § 2 pkt 2 poprzez nie podjęcie żadnych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego pomimo wielokrotnego podnoszenia w składanych pismach stanu prawnego nieruchomości oraz braku prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

- art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego przez PINB w J. G. w rażący sposób naruszający zasadę budowania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, a dokładniej wybiórcze traktowanie przedstawianych dowodów;

- art. 9 kpa poprzez wykorzystanie nieznajomości prawa skarżącego i wydanie postanowienia nr [...] z dnia [...]r. i jednoczesne zaniechanie wydania decyzji;

- art. 12 § 1 kpa oraz art. 35 kpa poprzez zaniechanie sprawdzenia czy inwestor ma prawo dysponować nieruchomością na cele budowlane;

- art. 57 kpa poprzez wydanie decyzji przed wyznaczonym terminem;

- art. 77 kpa poprzez nieuwzględnienie przez organ nadzoru stopnia powiatowego części dowodów, w tym między innymi zaniechanie przeprowadzenia oględzin nieruchomości, nie wykonania pomiarów w trakcie wizji z dnia 11 maja 2011 r., a w konsekwencji oparcie decyzji nr [...] wyłącznie o przedstawioną "Opinię robot budowlanych z inwentaryzacją budowlaną powykonawczą przebudowy ubikacji na łazienkę w istniejącym lokalu mieszkalnym"

- art. 104 § 1 i 2 kpa oraz 123 poprzez rozpoznanie złożonego przez skarżącego wniosku o zawieszenie postępowania po wydaniu przez organ I instancji decyzji nr[...].

Rozwijając w obszernym uzasadnieniu zarzuty skargi P. S. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie co do rażącego naruszenia przepisów postępowania przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy, wadliwości sporządzonej przez G.S. opinii, wykorzystywania przedmiotowego pomieszczenia gospodarczego jako garażu, składania przez E. S. w toku prowadzonego postępowania niezgodnych z prawdą oświadczeń oraz nie posiadanie przez niego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Motywując powyższe skarżący przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi podstawę do nałożenia na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zdaniem P. S. przepis art. 51 Prawa budowlanego miał zawsze charakter przepisu uniwersalnego, mającego zastosowanie w wielu różnych sytuacjach (art. 50 ust. 1) oraz zawierał szeroki wachlarz możliwych rozstrzygnięć (art. 51 ust. 1 pkt 1, 2, 3 Prawa budowlanego w obecnym brzmieniu), a poza tym znajdował odpowiednie zastosowanie w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, jak też miał zastosowanie w sytuacjach, kiedy zostały naruszone w większym bądź mniejszym zakresie przepisy prawa. Stan zgodny z prawem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy z kolei utożsamiać ze stanem określonym w art. 71 ust. 1 (przed zmianą) lub z warunkami określonymi w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym od 31 maja 2004 r.). Jeżeli nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2, to powinien organ wydać decyzję na podstawie pkt 1 tego przepisu. Zdaniem skarżącego sytuacje, w których przewidziano stosowanie art. 51 Prawa budowlanego stanowią przypadki kiedy zostały naruszone przepisy prawa i nałożenie na inwestora określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonywanych (wykonanych) robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nie może być rozumiane jako doprowadzenie do stanu zgodności z prawem tylko w jakimś ograniczonym zakresie. Interpretacja dopuszczająca możliwość legalizacji samowoli budowlanej przy braku konieczności wykazania prawa dysponowania nieruchomością doprowadziłaby do sytuacji, w której osoba dokonująca samowoli budowlanej pozostawałaby w sytuacji korzystniejszej od osoby ubiegającej się zgodnie z prawem o wydanie pozwolenia na budowę. Takie rozwiązanie przyniosłoby nieuzasadniona korzyść osobie łamiącej przepisy prawa i zachęcało obywateli do nierespektowania nakazów prawa, co naruszałoby podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Skarżący podniósł także, że postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego przeprowadzone zostało z naruszeniem zasady szybkości postępowania i trwa już od dwóch lat. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W pierwszej kolejności kontroli Sądu podlega prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów proceduralnych. Bezbłędne stosowanie przepisów procesowych wpływa bowiem na zasadność ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić trafność zastosowanych w danej sprawie norm prawa materialnego.

Po myśli zaś art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala.

Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie doszło do uchybień uprawniających do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu czynności organów właściwych instancyjnie, orzekających w rozpoznawanej sprawie w omawianym powyżej zakresie zostały dokonane prawidłowo, a podjętym przez nie decyzjom nie można zarzucić wadliwości, skutkującej koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Kontroli tutejszego Sądu podlegała decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. (Nr [...]), którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. z dnia [...] r. (Nr [...]) umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy pomieszczenia gospodarczego garażu w budynku przy ul. K. [...], działka nr [...] w K.

W realiach niniejszej sprawy bezsporne jest to, że powyżej oznaczone roboty budowlane wykonane zostały w ramach samowoli budowlanej. Wobec tego zastosowanie znajdują tu przepisy art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010, Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Ich celem jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a rzeczą organu jest ustalenie czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. Podstawę nałożenia powyższych obowiązków jest stwierdzenie przez organy nadzoru budowlanego, że wskutek samowoli doszło do naruszenia prawa, ale jedynie w aspekcie prawa administracyjnego, nie zaś prawa cywilnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 sierpnia 2009 r., sygn. akt IISA/Wr 277/09). W sytuacji uznania przez organ, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, winien on umorzyć postępowanie albowiem przepis z art. 51 Prawa budowlanego nie daje mu materialnoprawnej podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się w takiej sytuacji.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że stanowiące przedmiot postępowania roboty budowlane wykonane przez E. S., polegające na przebudowie pomieszczenia gospodarczego, wykonane zostały w sposób prawidłowy pod względem techniczno – budowlanym i nie zagrażają bezpieczeństwu ludzi i mienia. Ze sporządzonej w niniejszej sprawie opinii "Robót budowlanych z inwentaryzacją budowlaną powykonawczą przebudowy ubikacji na łazienkę w istniejącym lokalu mieszkalnym" wynika, że przedmiotowy "budynek gospodarczy/stodoła/zyskał nowy wjazd i w obecnym stanie technicznym nadaje się na funkcję gospodarczą i nie jest użytkowany jako garaż może być natomiast użytkowany zgodnie z obecnym przeznaczeniem t/j jako budynek gospodarczy. Zamontowana brama uchylna nie zagraża bezpieczeństwu użytkowników". Także z protokołu przeprowadzonej w dniu 5 października 2011 r. wizji w terenie nie wynika, że roboty przy budynku gospodarczym wykonane zostały niezgodnie z zasadami sztuki budowlanej.

Wobec zatem braku podstaw do nałożenia obowiązków na inwestora, wynikających z uchybień bądź stwierdzonych wadliwości wykonanych robót budowlanych zasadnym było umorzenie niniejszego postępowania, stosownie do art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej kpa), stanowiącego, iż gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Zważyć bowiem należy, iż sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu powyższego przepisu wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., I OSK 967/05, LEX nr 201507). W rozpoznawanej sprawie, uwzględniając zebrany materiał dowodowy, Sąd nie miał wątpliwości, iż brak jest podstaw do wydania decyzji merytorycznej, co motywuje zasadność podjętego przez organy rozstrzygnięcia. Odnosząc jednakże w tym miejscu do konsekwentnie podnoszonego przez skarżącego - tak w toku postępowania administracyjnego jak i w skardze - zarzutu względem nie posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przychodzi zauważyć, że organy nadzoru budowlanego w toku prowadzonego postępowania obowiązane były do stwierdzenia zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa administracyjnego, a zatem zaakceptowania jakości ich wykonania. Ewentualnego naruszenia prawa cywilnego, w tym prawa własności, w wyniku wykonywanych samowolnie robót budowlanych pokrzywdzony może z kolei dochodzić wyłącznie przed sądem powszechnym, a organ nadzoru budowlanego nie może żądać od inwestora wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2140/10).

Odnosząc się z kolei do podniesionego przez skarżącego zarzutu zaniechania zawieszenia postępowania należy wskazać, że jakkolwiek uchybieniem procesowym jest wydanie decyzji, a dopiero następnie podjęcie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. odmawiającego zawieszenia postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie pomieszczenia gospodarczego, to jednak wadliwość ta nie miała w istocie wpływy na treść podjętej decyzji.

W realiach niniejszej sprawy P. S. motywując zasadność zawieszenia postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, wskazał, że rozpatrzenie niniejszej sprawy zależy od zakończenia postępowania o zniesienie współwłasności nieruchomości przy ul. K. [...] w K. toczącego się przed Sądem Rejonowym w J. G. i jest niezbędne ze względu na konieczność zapewnienia mu możliwości występowania w niniejszym postępowaniu w charakterze strony.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy do uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub Sąd. Literalne brzmienie tegoż przepisu podkreśla cztery elementy, które składają się na konstrukcję zagadnienia wstępnego: po pierwsze – zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, po drugie – jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, po trzecie wymaga "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, wreszcie – istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem tego zagadnienia, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zawieszenie postępowania z tejże przyczyny dotyczy w istocie sytuacji, gdy istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, rozumianego jako wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie dla sprawy, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan; Komentarz do art. 97 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2010, wyd. III.). W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że "formułując wymóg istnienia zależności, kodeks nie określa jej charakteru. Zależność więc jako postać związku, w którym jedno zagadnienie określa, wyznacza lub warunkuje drugie, może być bezpośrednia, całkowita, ścisła, ale także pośrednia". Przyjmuje się, przy tym, że powyższy przepis wymaga związku bezpośredniego. Gdy natomiast w sprawie wyłania się "zagadnienie", które wykazuje jedynie pośredni, luźny związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 KPA. Mogą wiązać się z nim co prawda określone skutki procesowe, ale powstanie takiego "zagadnienia" nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (por. G. Łaszczyca; Pojęcie zagadnienia wstępnego w kodeksie postępowania administracyjnego; Pojęcie zagadnienia wstępnego w kodeksie postępowania administracyjnego; [w:] Państwo i Prawo 2002/7/63).

Wskazane przez skarżącego okoliczności nie stanowią zagadnienia wstępnego, o którym mowa w powyższym przepisie. Co do zasady spory przed sądem powszechnym o prawo do nieruchomości nie stanowią przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 8/11). Ponadto odnosząc się do argumentów skarżącego należy zauważyć, że podjęcie rozstrzygnięcia przez Sąd w przedmiocie zniesienia współwłasności nie miałoby wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy administracyjnej, w tym także ukształtowanie sytuacji procesowej skarżącego. Wskazać bowiem trzeba, że P. S. – jako współwłaścicielowi nieruchomości, który posiada skuteczne uprawnienie uzasadnione jego udziałem we współwłasności - przyznany został status strony i zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania, co też bezspornie wynika z akt rozpoznawanej sprawy.

W ocenie Sądu – wbrew twierdzeniom skarżącego - nie okazały się także zasadne zarzuty naruszenia prawa procesowego, a dokładniej art. 6, 7, 8, 75, 77 § 1, 78 § 1 i 107 § 3 kpa, mające na celu ustalenie prawdy materialnej, poprzez zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, który następnie powinien znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 kpa. W realiach niniejszej sprawy postępowanie zostało bowiem przeprowadzone w sposób prawidłowy, a podjętym decyzjom nie można zarzucić wadliwości, uzasadniającej ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Organy w toku prowadzonego postępowania w sposób należyty wyjaśniły okoliczności stanu faktycznego oraz dokonały prawidłowego ustalenia mającej zastosowanie normy. Natomiast sporządzone uzasadnienie zaskarżonej decyzji odzwierciedla poszczególne etapy prowadzonego postępowania oraz wyjaśnia podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący, tak aby strony mogły zrozumieć przesłanki i argumenty, którymi organ ten kierował się przy załatwianiu sprawy, nie naruszając tym samym wyrażonej w art. 11 kpa zasady przekonywania oraz określonej w art. 8 – zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Ustosunkowując się z kolei do podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 10 kpa, przychodzi zauważyć, że uchybienie tejże regulacji skarżący wiąże z wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J.G. decyzji z dnia [...]r. (Nr[...]). Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. (Nr[...]), a zatem wyeliminowane z obrotu prawnego w toku postępowania odwoławczego. Tym samym nie podlega kontroli Sądu. Wobec tego powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Marginalnie należy jednak w tym miejscu zauważyć, że przed wydaniem decyzji nr[...], utrzymanej w mocy zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. G., pismem doręczonym pełnomocnikowi P. S. w dniu 19 czerwca 2012 r., zawiadomił skarżącego o zakończeniu postępowania oraz zawiadomił stronę o przysługującym jej prawie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i materiałów, zgłoszenia żądań oraz złożenia końcowego oświadczenia w sprawie w terminie 7 dni. Tym samym organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wypełnił dyspozycję z art. 10 kpa obligującą organy administracji publicznej do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Konkludując, uznać należy, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd - na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalił skargę.