II SA/Po 119/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] Burmistrz Gminy R. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr ewid. [...] położonej R. W decyzji tej ustalono m.in. obowiązującą linię zabudowy w odległości 18 m od linii rozgraniczającej drogi. Jednocześnie wskazano, że części budynku takie jak schody zewnętrzne, ganki, wiatrołapy, zadaszenia nad wejściem mogą być wysunięte przed obowiązującą linię zabudowy nie dalej niż 1,5 m.

Pismem z dnia 6 października 2011 r. W. J. wniósł do Burmistrza Gminy R. podanie o zmianę powyższej decyzji w pkt 3 ppkt 1 dotyczącym parametru obowiązującej linii zabudowy z 18 na 6 m.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. znak sprawy [...] Burmistrz Gminy R. odmówił W. J. zmiany ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2011 r. w zakresie ustalonej linii zabudowy z 18 na 6 m. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podkreślił, że w wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że istniejąca zabudowa przy tej samej drodze publicznej przy której znajduje się działka objęta wnioskiem, to jest przy ul. [...], sytuowana jest w odległości 18 m od frontowej granicy działki. Na działce nr [...] znajduje się bowiem w odległości 18 m od drogi budynek magazynowy. Dalej wskazano, że na obszarze analizowanym przy innych drogach publicznych znajdują się budynki sytuowane w mniejszych odległościach aniżeli ustalona wartość, jednakże ze względu na usytuowanie działki przy ul. [...] oraz fakt, że linia zabudowy tworzy uskok, to dla przedmiotowej inwestycji linia zabudowy winna być wyznaczona na podstawie przepisu § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. stanowi, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się z zasady jako przedłużenie linii i liniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zdaniem Kolegium zasadne zatem jest odniesienie się w przedmiotowej sprawie do działek znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie nieruchomości inwestora. Bez znaczenia - w ocenie Kolegium - jest fakt, że położone w najbliższym sąsiedztwie działki znajdują się bezpośrednio przy drodze publicznej innej niż ul. [...]. Bardziej właściwe jest również odniesienie się do zabudowy o charakterze mieszkaniowym położonej przy ul. [...], która znajduje się w najbliższym sąsiedztwie działki, na której planowana jest lokalizacja inwestycji, aniżeli do znajdującej się przy tej samej drodze publicznej, to jest przy ul. [...], zabudowy o charakterze magazynowym i produkcyjnym.

Pismem z dnia 19 kwietnia 2012 r. W. J. wniósł o uwzględnienie zmiany parametru ustalonej zabudowy z 18 m na 10 m.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Burmistrz Gminy R. po raz kolejny odmówił zmiany swojej ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że ze sporządzonej analizy urbanistycznej wynika, iż zabudowy na obszarze analizowanym jest różna w zależności od tego przy jakiej drodze publicznej dana zabudowa się znajduje. Budynki sytuowane przy ul. [...] i tej części ul. [...], która stanowi jej przedłużenie, sytuowane są w niewielkich odległościach od frontowej granicy działki, to jest bezpośrednio przy granicy z działką drogową, lub w odległości 2 m i 4 m od frontowej granicy działki. Przy tej drodze istnieje także zabudowa sytuowana w odległości 10 m czy 23 m - 28 m od frontowej granicy działki. Organ pierwszej instancji wskazał dalej, iż zabudowa na obszarze analizowanym tworzy uskok i jest różna przy różnych drogach publicznych na działkach sąsiednich. W związku z powyższym ustalono linię zabudowy w odległości 18 m od frontowej granicy działki na podstawie zabudowy sytuowanej na działce sąsiedniej znajdującej się po przeciwnej stronie ulicy [...] (tej samej drogi publicznej, z której odbywa się dostęp na działkę objętą wnioskiem). Tak określona linia zabudowy przyczynia się do kształtowania ładu przestrzennego zgodnego z istniejącym sąsiedztwem na obszarze analizowanym - stanowi kontynuację linii zabudowy na działkach sąsiednich. Zdaniem organu zakres terenu wyznaczonego pod zabudowę zgodnie z wyznaczoną linią zabudowy umożliwia realizację zabudowy o parametrach wskazanych we wniosku.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło decyzję Burmistrza Gminy R. z dnia [...] maja 2012 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, iż organ nie rozpatrzył sprawy w zakresie przesłanek wynikających z art. 155 k.p.a. oraz nie uzasadnił należycie swojego stanowiska, czy naruszył art. 107 k.p.a. Nadto, w aktach brak potwierdzenia przynależności architekta do Izby Urbanistów. Kolegium zwróciło też uwagę na nieścisłości dotyczące adresu strony.

W dniu [...] października 2012 r. Burmistrz Gminy R. wydał decyzję nr [...] o odmowie zmiany decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2011 r. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 104 i 155 k.p.a.

Organ ponownie przedstawił zróżnicowany sposób kształtowania linii zabudowy na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym i wskazał, iż ustalona w decyzji o warunkach zabudowy linia zabudowy w odległości 18 m od frotowej granicy działki, na podstawie zabudowy sytuowanej na działce sąsiedniej, znajdującej się po przeciwnej stronie ulicy [...] (tej samej drodze publicznej skąd odbywa się dostęp na działkę objętą wnioskiem), przyczynia się do kształtowania ładu przestrzennego zgodnego z istniejącym sąsiedztwem na obszarze analizowanym. Tak ustalona linia zabudowy stanowi kontynuację linii zabudowy na działce sąsiedniej i uwzględnia skomplikowaną kwestię ładu przestrzennego rozumianego, zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem organu wnioskowana zmiana decyzji w zakresie ustalonej obowiązującej linii zabudowy z 18 m od frontowej granicy działki na maksymalnie 10 m, w świetle powyższych ustaleń nie stanowi kontynuacji linii zabudowy budynków na działkach sąsiednich, gdzie linia zabudowy tworzy uskok. W przedmiotowym przypadku postrzeganie przestrzeni wzdłuż ulicy [...] ma decydujące znaczenie przy kształtowaniu nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem, w związku z powyższym stwierdzono, że ustalona linia zabudowy winna pozostać bez zmian.

Burmistrz Gminy R. podniósł, że ustalenie innej linii zabudowy byłoby sprzeczne z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na podstawie analizy wykluczono możliwość zastosowania § 4 ust. 4 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Według organu tak wyznaczona linia zabudowy pozwala na swobodne kształtowanie przyszłej zabudowy na przedmiotowej działce zgodnie z warunkami zabudowy.

Rozpatrując ostatnią przesłankę wynikającą z przepisu art. 155 k.p.a. (za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony) organ podniósł, że słuszny interes strony nie może być tylko jedyną przesłanką, w oparciu o którą dopuszczalna jest weryfikacja decyzji, na podstawie art. 155 k.p.a. W interesie społecznym leży takie zagospodarowanie terenu, które zachowuje ład w przestrzeni. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod pojęciem ładu przestrzennego należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Zdaniem organu w interesie społecznym jest zatem takie ustalenie linii zabudowy, aby mogły być zachowane uwarunkowania i wymagania kompozycyjno - estetyczne oraz by zabudowa tworzyła harmonijną całość, tym bardziej, że będzie to pierwszy od skrzyżowania budynek mieszkalny, położony po wschodniej stronie ul. [...], a tym samym będzie niejako wyznacznikiem dla ustalenia linii zabudowy na kolejnych nieruchomościach. Tak więc, zmiana decyzji zgodna z interesem strony, byłaby sprzeczna z interesem społecznym, gdyż utrudniłaby lub wręcz uniemożliwiłaby kolejnym wnioskodawcom realizację inwestycji w sposób odpowiadający kryteriom podanym w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. J. wskazując, iż w toku prowadzonych w Urzędzie Gminy rozmów dowiedział się, że ustalona w ostatecznej decyzji linia zabudowy jest niezbędna, gdyż ulica [...] będzie w przyszłości poszerzana. W związku z powyższym strona wystąpiła do Burmistrza o wykup pasa niezbędnego pod rozbudowę drogi. Zdaniem W. J. wnioskowana przez niego zmiana linii zabudowy nie zakłóci ładu przestrzennego, a organ I instancji nie dokonał dogłębnej analizy sprawy. Ustalona w ostatecznej decyzji linia zabudowy, to jest 18 m nie ma zdaniem strony żadnego uzasadnienia merytorycznego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Gminy R. z dnia [...] października 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił w pierwszej kolejności, iż w ramach niniejszego postępowania nie bada prawidłowości ustalenia w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy obowiązującej linii zabudowy na 18 m. Celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie zaskarżonej sprawy, lecz dokonanie weryfikacji wydanej już wcześniej decyzji ostatecznej wyłącznie na podstawie przesłanek w tym przepisie wymienionych.

Dalej organ wskazał, iż z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeśli spełnione są łącznie następujące przesłanki:

- strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji,

- przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji,

- za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Mając powyższe na względzie Kolegium uznało, że wniosek strony o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. uznać należy za wyrażenie przez nią zgody na dokonanie stosownej zmiany decyzji ostatecznej. Natomiast przepisami szczególnymi o jakich mowa w art. 155 k.p.a. są regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Według Kolegium z analizy urbanistycznej załączonej do ostatecznej decyzji, której zmiany strona się domaga, wynikało iż z działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji żadna nie posiada linii zabudowy wzdłuż ulicy [...]. Jedyną działką zabudowaną z linią zabudowy ustaloną do ulicy [...] jest działka po przeciwnej stronie tej ulicy. W odniesieniu do tejże działki wyznaczono zatem obowiązującą linię zabudowy. Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, iż zmiana tej linii doprowadziłaby do zaburzenia ładu przestrzennego, co stanowiłoby naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 2 i art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto w ocenie organu odwoławczego nie można uznać aby za zmianą ostatecznej decyzji we wnioskowanym zakresie przemawiał słuszny interes strony skoro wystąpiła ona o wykup przez Gminę "przedmiotowego pasa pod rozbudowę drogi." Ustalona w ostatecznej decyzji linia zabudowy pozwala na kształtowanie przyszłej zabudowy zgodnie z ustaleniami ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy R. z dnia [...] czerwca 2011 r.

Zmiana ustalonej w ostatecznej decyzji linii zabudowy, stoi w sprzeczności z interesem społecznym nie tylko z uwagi na konieczność zachowania ładu przestrzennego, ale przede wszystkim ze względu na planowane poszerzenie ulicy [...].

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, iż decyzje wydawane w oparciu o art. 155 k.p.a. mają charakter decyzji uznaniowych, które jednak nie mogą mieć charakteru dowolnego. W niniejszej sprawie organ I instancji postępowanie przeprowadził należycie i w sposób zgodny z przepisami procedury administracyjnej, a w wydanej decyzji szczegółowo odniósł się do zgromadzonych w sprawie dokumentów oraz przesłanek wynikających z art. 155 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję wniósł W. J. podnosząc, iż linie zabudowy przy drogach gminnych ustalane są w odległości 6 m.

Podniósł, iż nie rozumie w jaki sposób linia zabudowy ustalona w odległości 10 m od granicy działki wpłynie na uwarunkowania kompozycyjno estetyczne i byłaby sprzeczna z interesem społecznym skoro po tej stronie drogi nie ma żadnego budynku mieszkalnego jak i gospodarczego. Ustalenie linii zabudowy w granicach 18 m nie ma żadnego uzasadnienia merytorycznego, a jest próbą ograniczania prawa własności nieruchomości.

Skarżący podniósł także, iż nieprawdą jest jakoby zmiana ustalonej linii zabudowy stała w sprzeczności z interesem społecznym z uwagi na planowane poszerzenie ul. [...]. Według strony nie ma żadnego planu poszerzenia tej drogi.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo organ wskazał, że w ramach interesu społecznego o którym mowa w art. 155 k.p.a. mogą i powinny być uwzględniane plany Gminy dotyczące poszerzenia drogi, nawet jeśli nie znajdują one potwierdzenia w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego. Kolegium wskazało, iż z projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. wynika, iż ul. [...] przeznaczona ma być pod drogę zbiorczą. Droga ta musi posiadać parametry przewidziane w przepisach i co za tym idzie planowane jest poszerzenie ul. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż uprawnienia sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż art. 16 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej k.p.a.) ustanawia ogólną zasadę trwałości decyzji ostatecznych.

Zasada ta ma na celu zagwarantowanie pewności i bezpieczeństwa obrotu, ochrony praw nabytych i utrwalenie zaufania do działalności organów państwowych. Decyzja obowiązuje tak długo, dopóki nie zostanie uchylona lub zmieniona przez nową decyzję, przy czym uchylenie lub zmiana takiej decyzji, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Wymienione sposoby weryfikacji decyzji ostatecznych mogą odbyć się wyłącznie w trybach nadzwyczajnych. Jednym z nich jest możliwość zmiany decyzji na warunkach określonych w art. 155 K.p.a. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Pamiętać przy tym należy, iż celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej rozstrzygnięciem ostatecznym, lecz wyłącznie sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. W szczególności postępowanie to nie może tworzyć dla strony prawa do kolejnej instancji odwoławczej i wymiarowej. Nie można zatem w tym nowym postępowaniu upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania merytorycznego sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną.

Dalej zaznaczyć trzeba, że choć na organie administracyjnym nie spoczywa kategoryczny obowiązek wzruszenia decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., jakiemu odpowiadałoby skuteczne żądanie strony, która nabyła prawa z decyzji, gdy tylko zaistnieje możliwość zastosowania tego przepisu przez organ, to jednak kierunkowe dyrektywy wyboru konsekwencji prawnych wyrażone w art. 155 k.p.a. przez obowiązek uwzględnienia wymagań "interesu społecznego" lub słusznego interesu strony", jak też konieczność kierowania się zasadą ogólną art. 7 k.p.a. i co za tym idzie wyważenia racji obu tych interesów, powodują, że organ administracyjny działa w ramach ograniczonego uznania administracyjnego (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 9 wyd., Warszawa 2008, art. 155 Nb 7, str. 728).

Oceniając kolejno przesłanki pozwalające na zastosowanie art. 155 k.p.a. należy mieć na uwadze, że organ może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Spełnienie przesłanki zgody strony jest przy tym odnośnie inwestora jak trafnie wykazał w uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy niewątpliwe.

Za wadliwy uznać należy natomiast pogląd prawny organu II instancji jakoby ewentualnej zmianie decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2011 r. sprzeciwiały się przepisy szczególne bowiem zmiana tej linii doprowadziłaby do zaburzenia ładu przestrzennego, co stanowiłoby naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 2 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie sposób zgodzić się także z twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu decyzji Burmistrza Gminy R. z dnia [...] października 2012 r. jakoby ustalenie innej linii zabudowy (niż w decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2011 r.) byłoby sprzeczne z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem na podstawie analizy wykluczono możliwość zastosowania § 4 ust. 4 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z 2003 r. z ze zm., dalej u.p.z.p.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w sytuacji stwierdzenia, że w sąsiedztwie działki, na której planowana jest inwestycja, jest zlokalizowana chociaż jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy.

Sposób wyznaczania linii zabudowy określony został w § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zgodnie z którym:

- obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1),

- w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2),

- jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3),

- dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Wykładnia zwrotu przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich jednoznacznie wskazuje przy tym, iż prawodawca odwołuje się w analizowanym przepisie nie do obliczeń dotyczących odległości linii zabudowy na wszystkich działkach w obszarze analizowanym od frontów tych działek, lecz do geometrycznego wykreślenia tej linii jako kontynuacji linii zabudowy istniejącej na działkach bezpośrednio sąsiadujących. Wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 4 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Kontynuowanie czegoś, to robienie tego dalej, bez przerwy. Jako działki sąsiednie należy zatem uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy.

Podkreślić nadto należy – co ma szczególne znaczenie w niniejszej sprawie – iż pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany". Pojęcie "działka sąsiednia" użyte w tych przepisach oznacza działkę gruntu, która choćby w jednym punkcie graniczy z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Oznacza więc ono tzw. bliskie sąsiedztwo. Natomiast wyrażenie "obszar analizowany" oraz zwrot "teren, na który inwestycja będzie oddziaływać" oznaczają tzw. dalsze sąsiedztwo.

Ze znajdującej się w aktach sprawy analizy urbanistycznej wynika natomiast, iż brak jest zabudowy wzdłuż ulicy [...] na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką inwestora, zaś linia zabudowy w całym obszarze analizowanym obejmującym także ulice [...] i [...] jest różna, budynki zlokalizowane są przeważnie w niewielkich odległościach od frontowej granicy działki (2 do 4 metrów), a czasami także bezpośrednio przy granicy z działką drogową, przy czym nie zawsze posadowione są równolegle do frontu działek, jak również istnieje na tym obszarze zabudowa sytuowana w odległościach 10, 23 - 28 i 27 metrów od frontowej granicy działki. Z analizy wynika nadto, iż jedyny budynek zlokalizowany przy ul. [...] znajduje się po przeciwnej stronie tej ulicy niż działka inwestora i jest usytuowany w odległości 18 metrów od frontowej granicy działki.

Z powyższych ustaleń wynika w sposób jednoznaczny, iż brak było w przeszłości i brak jest obecnie możliwości zastosowania do ustalenia linii zabudowy na działce nr [...] wprost regulacji określonych w § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., albowiem nie sposób wyznaczyć dla tej działki linii zabudowy jako przedłużenia linii występujących na działkach sąsiednich, a zabudowa na działkach sąsiednich nie tworzy uskoku, albowiem na ul. [...] zabudowa po tej samej stronie tej ulicy co działka inwestora nie istnieje, zaś na ul. [...] i [...] jest po prostu chaotyczna.

Nie sposób również ustalić linii zabudowy dla działki inwestora jako przedłużenia linii zabudowy istniejącej na działce po przeciwległej stronie ulicy, albowiem oczywistym jest, że przedłużenie tej linii nigdy nie będzie przechodzić przez działkę nr [...], a będzie jedynie równoległe do granicy tej działki.

Jedynym sposobem określenie linii zabudowy możliwym w stosunku do działki nr [...] było zatem i jest aktualnie ustalenie jej w inny, niż poprzez proste przedłużenie istniejącej linii zabudowy, sposób określony w § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r.

W praktyce w taki też sposób linia ta została określona w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2011 r. Pomimo bowiem błędnego wskazania w uzasadnieniu tej decyzji, iż linia ta wyznaczona został jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy faktycznie określona ona została nie poprzez przedłużenie, lecz poprzez powtórzenie linii zabudowy istniejącej po przeciwległej stronie ulicy.

Wobec ustalenia w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2011 r. obowiązującej linii zabudowy dla działki nr [...] nie jako przedłużenia linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, lecz w inny sposób wynikający z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej oraz wobec braku w obszarze analizowanym linii zabudowy występujących w jednolitej odległości od granic pasa drogowego, brak jest w ocenie Sądu przesłanek dla stwierdzenia, że ustalenie linii zabudowy na działce inwestora w odległości w mniejszej niż 18 metrów od linii rozgraniczającej drogę stanowiłoby naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i prowadziłoby do naruszenia ładu przestrzennego.

Podkreślić przy tym należy, iż ze znajdującej się w aktach sprawy analizy urbanistycznej nie wynika w żadnym razie by w sprawie wykluczona była możliwość zastosowania do ustalenia obowiązującej linii zabudowy dla działki inwestora przepisu § 4 ust. 4 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Inaczej rzecz ujmując skoro w decyzji ostatecznej o zmianę, której ubiega się inwestor obowiązującą linię zabudowy ustalono nie w sposób określony w § 4 ust. 1 lub 3 wskazanego powyżej rozporządzenia, lecz w sposób określony w § 4 ust. 4 tegoż rozporządzenia, to jest poprzez powtórzenie linii zabudowy istniejącej po przeciwległej stronie ulicy, to brak jest przeszkód prawnych (przepisów szczególnych sprzeciwiających się tego rodzaju rozwiązaniu) dla wyznaczenia linii zabudowy na działce inwestora w inny niż przyjęty w decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. sposób, o ile będzie to wynikało z analizy urbanistycznej.

Zauważyć przy tym trzeba, iż chaotyczna, zróżnicowana zabudowa istniejąca w obszarze analizowanym, nie oznacza braku wzorca obowiązującego na analizowanym terenie i nie stanowi przeszkody w ustaleniu kierunków zabudowy na przyszłość.

W tej sytuacji organ załatwiający wniosek o ustalenie warunków zabudowy zobowiązany jest ustalić w ramach ustawowego swobodnego uznania, który z istniejących budynków bądź ich zespołów czyni punktem odniesienia (w tej i następnych sprawach) dla ewentualnej decyzji o warunkach zabudowy, przy czym z żadnego przepisu nie wynika konieczność uczynienia takowym punktem odniesienia wyłącznie budynku znajdującego się przy tej samej ulicy, w szczególności, gdy jest on jak w niniejszej sprawie budynkiem o innej funkcji i położonym po przeciwnej stronie ulicy.

Takim innym niż przyjęty w decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2011 r. punktem odniesienia, w oparciu o który zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mogłaby być ustalona linia zabudowy dla działki inwestora mogłaby zaś być na przykład zabudowa istniejąca na działce sąsiadującej z tą działką, lecz położonej frontem do ul. [...], czy też średnia odległość zabudowy od granicy działki ustalona dla działek zlokalizowanych w obszarze analizowanym przy ul. [...] i [...].

Pamiętać bowiem należy, iż ratio legis art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "jest ochrona ładu przestrzennego", a regulacja ta ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co nie powinno prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności.

Uwzględnić nadto trzeba realia danej sprawy, w analizowanym przypadku wyrażające się między innymi specyficznym kształtem skrzyżowania, w którym zbiegają się ul. [...],[...] i [...], które to skrzyżowanie ma kształt litery Y, w której ul. [...] łagodnym łukiem, a nie ostrym zakrętem, przechodzi w ul. [...], co także uzasadniania rozpatrywanie zabudowy planowanej wzdłuż tej strony ul. [...] na jakiej zlokalizowana jest działka inwestora, jako kontynuacji zabudowy występującej wzdłuż ul. [...].

Reasumując za błędne uznać należy, iż stanowisko organów obu instancji jakoby zmiana linii zabudowy określonej w decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. prowadziłaby do zaburzenia ładu przestrzennego i co za tym idzie stanowiłaby naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organy dopuściły się zatem w tym zakresie naruszenia wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, albowiem rzekome sprzeciwianie się przez przepisy szczególne (przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) zmianie decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2011 r. stanowiło jeden z argumentów uzasadniających odmowę uwzględnienia wniosku inwestora o zmianę tej decyzji.

W świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. powyższa okoliczność samodzielnie uzasadniała uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji.

Wobec stwierdzenia, iż brak jest przepisów szczególnych sprzeciwiających się zmianie decyzji ostatecznej z [...] czerwca 2011 r. zweryfikować nadto należy prawidłowość dokonanej przez organy oceny zaistnienia pozostałych przesłanek zmiany decyzji ostatecznej wskazanych w art. 155 k.p.a.

Nie może przy tym budzić wątpliwości, iż za zmianą przedmiotowej decyzji ostatecznej przemawia słuszny interes strony wyrażający się w ochronie przysługującego jej prawa własności poprzez zapewnienie możliwości optymalnego wykorzystania należącej do niej nieruchomości.

Słuszny interes strony to interes godny ochrony i taki który nie stoi w sprzeczności z prawem. Jak wykazano powyżej w niniejszej sprawie interes ten nie stoi w sprzeczności z prawem, a jednocześnie jest on - jako wynikający wprost z konstytucyjnie chronionego prawa własności - interesem godnym ochrony prawnej. Zauważyć bowiem należy, iż wobec nieregularnego kształtu działki dla której w decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. ustalone zostały warunki zabudowy (działka ta jest zblizona kształtem do trapezu, bowiem jest najszersza od strony frontu, a następnie istotnie się zwęża) przesunięcie obowiązującej linii zabudowy w sposób wnioskowany przez W. J. umożliwi mu lepsze wykorzystanie działki, w tym w szczególności odsunięcie ewentualnej zabudowy od bocznych granic działki, która to okoliczność ma wpływ co najmniej na komfort korzystania z nieruchomości.

Wątpliwości budzi natomiast przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji teza jakoby zmiana ustalonej w ostatecznej decyzji linii zabudowy stała w sprzeczności z interesem społecznym przede wszystkim ze względu na planowane poszerzenie ulicy [...].

Teza ta nie została bowiem w żaden sposób uargumentowana przez organ, który co szczególnie istotne nie odniósł się do istotnych dla sprawy okoliczności związanych z klasą drogi jaka jest planowana w ulicy [...] i wymagań jakie odnośnie drogi, w tym szerokości jej pasa drogowego stawiają przepisy prawa powszechnie obowiązującego, w tym w szczególności § 7 rozporządzenia Ministra Transportu I Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i w aktach sprawy brak informacji co do aktualnej szerokości pasa drogowego ul. [...], z części graficznej analizy wynika, iż wynosi ona około 10 metrów.

Dopiero zaś poczynienie przez organ precyzyjnych ustaleń co do aktualnej szerokości pasa drogowego ul. [...] i skonfrontowanie ich z wymogami wskazanymi w przywołanym powyżej przepisie prawa materialnego oraz art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych pozwoli na zweryfikowanie czy interes społeczny wynikający z potrzeby zapewnienia możliwości rozbudowy infrastruktury drogowej wymaga utrzymywania dla działki inwestora obowiązującej linii zabudowy oddalonej od 18 metrów od frontu działki, tym bardziej, że zabudowa istniejącą po przeciwnej stronie u. [...] także znajduje się w odległości 18 metrów od granicy działki i pasa drogowego.

Inaczej rzecz ujmując organ powołując się na sprzeczność z tak rozumianym interesem społecznym winien wykazać, iż interes ten faktycznie wymaga lokalizowania zabudowy wzdłuż ul. [...] w sposób pozostawiający pomiędzy ustalonymi liniami zabudowy dla przeciwległych stron ulicy wolny pas terenu o szerokości ponad 45 metrów.

Brak wyjaśnienia powyższych istotnych prawnie okoliczności przesądza o naruszeniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7, i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 8, 11 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. także ta okoliczność uzasadniała uchylenie zaskarżonej decyzji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych w niniejszym wyroku uchybień i przy uwzględnieniu przedstawionej w nim wykładni przepisów prawa materialnego.

Na marginesie powyższych rozważań wskazać nadto należy na potrzebę rozważenia przez organ kręgu stron postępowania, w tym w szczególności czy krąg ten nie powinien obejmować poza samym inwestorem, także właścicieli nieruchomości sąsiadujących z obszarem, którego dotyczy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy.

W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i co za tym idzie również w postępowaniu w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy, stronami postępowania mogą być, oprócz właściciela lub wieczystego użytkownika nieruchomości, której dotyczy postępowanie, właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiadujących z tą nieruchomością działek, pod warunkiem, że wykażą w konkretnych okolicznościach tej sprawy istnienie przesłanek z art. 28 k.p.a.

Pamiętać przy tym trzeba, iż zasadą jest, iż posiadanie przymiotu strony w postępowaniu ma charakter obiektywny i nie jest w żaden sposób uzależnione od uznania organów administracji publicznej. Ocena czy dany podmiot jest, czy też nie jest stroną postępowania winna być przeprowadzana na każdym etapie postępowania i może podlegać weryfikacji, na przykład w następstwie rozpoznania podania o zmianę decyzji ostatecznej.

Wyniki poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych organ winien uzewnętrznić uzasadnieniu wydanej decyzji administracyjnej w spełniającym wymogi określone w art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., to jest zawierającym jednoznaczne wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie.

O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.