II SA/Wr 767/12

Uzasadnienie

Stan faktyczny i prawny sprawy, w trakcie której zapadło zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu rozstrzygnięcie kształtuje się następująco.

L. i W. M. wnioskiem z dnia 27 czerwca 2011 r. wystąpili do Starosty T. o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie: stawu rybnego o powierzchni 0,21 ha, mnicha spustowego MNm-4/25, rurociągu (leżaka mnicha odpływowego) z rur PCV Ø 250 mm o długości 90 m, wylotu leżaka mnich do odbiornika (ciek M.), rurociągu drenarskiego (R-1 i R 2). Starosta T. pismem z dnia 13 lipca 2011 r. skierował do stron postępowania zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia wodnoprawnego na działkach nr [...] i [...] w O., Gmina W.M. W trakcie prowadzonego postępowania zarówno wnioskodawcy L. i W. M., jak też strony postępowania B. i M. H. czynnie uczestniczyli w toku prowadzonej przez organ administracyjny sprawy przeglądając zebrane akta administracyjnego, składając oświadczenia o możliwości pozytywnego rozpoznania wniosku, a nawet przedłożono opinię sporządzoną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia w zakresie określania warunków hydrologicznych i kierowania robotami w specjalności wodno-melioracyjnej.

Starosta T. pismem z dnia [...] r. wystąpił do Wójta Gminy W. M. o wyjaśnienie wątpliwości dotyczących kwalifikacji nieruchomości objętej postępowaniem, gdyż z wypisu i wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] AM [...] obręb O. położona jest w części MN/58 – teren pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, R/12 tereny rolnicze. Natomiast w § 5 ust. 14 planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy W. M. nr [...] z dnia [...] r., dla symbolu R/12, który zawiera się w zbiorze R(1-26) przewidziano przeznaczenie podstawowe – tereny rolnicze – uprawy polowe. Ponadto warunki szczegółowe zawarte w pkt 1-7 nie przewidują możliwości wykonania stawu na terenie oznaczonym jako R/12. Wójt Gminy W. M. odnosząc się do dostrzeżonych przez organ decyzyjny rozbieżności w piśmie z dnia 29 sierpnia 2011 r. wyjaśnił, że ,,stojąc na stanowisku umożliwienia mieszkańcom gminy prowadzenia szeroko pojętej działalności gospodarczej (w tym chowu i hodowli ryb) nie widzę sprzeczności w budowie stawu rybnego w granicach działki [...] w O.

Następnie w dniu 31 grudnia 2011 r. Starosta T. wydał decyzję nr[...], którą odmówił wydania pozwolenia wodnoprawnego we wnioskowanym przez stronę zakresie. Wnioskodawcy nie godząc się z wydanym rozstrzygnięciem oprotestowali je poprzez złożenie odwołania, w którym podnieśli zarzuty naruszenia prawa materialnego i naruszenia przepisów dotyczących postępowania. Ich zdaniem nie było przeszkód do wydania pozwolenia zgodnego z wnioskiem. Zdaniem składających odwołanie treść obowiązującego dla nieruchomości objętej wnioskiem planu zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza wydania pozwolenia wodnoprawnego, co zresztą zostało potwierdzone przez Wójta Gminy W. M.

Na etapie rozpoznawania środka odwoławczego strony czynnie uczestniczyły w postępowaniu przeglądając akta sprawy, jak też przedkładając dodatkowe dokumenty, w tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 897/11) w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy W. M. z dnia [...]r. w sprawie zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie miejscowości O. oraz decyzji Wójta Gminy W. M. z dnia [...] r. nr [...] O. ustalającej na rzecz W. i L.M. warunki zabudowy na działce nr [...] w O. dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego wraz z elementami infrastruktury technicznej oraz zbiornika wodnego (stawu).

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W., po zawiadomieniu stron postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, składania wniosków i uwag w dniu 31 sierpnia 2012 r. wydał decyzję nr[...]. Rozstrzygnięciem tym uchylono zaskarżoną decyzję Starosty T. i wydano L. i W. M. pozwolenie wodnoprawne na:

1. Wykonanie na działce nr [...] obręb O., następujących urządzeń wodnych:

a) stawu rybnego kopanego, o powierzchni 0,21 ha i głębokości średniej 1,60 m wyposażonego w:

- mnich spustowy MNm-4/25, rzędna dna 122,00 m n.p.m., maksymalna wysokość utrzymywania zwierciadła wody w stawie 123,00 m n.p.m.,

- rurociąg spustowy (leżak mnicha spustowego) o średnicy Ø 250 mm i długości 90,0 m, spadek podłużny i=4,4 ‰, rzędna dna 122,00 – 121,60m n.p.m.,

- rurociąg drenarski R-1 o średnicy Ø 100 mm i długości 127 mb, spadek podłużny i = 3,15 ‰,

- rurociąg drenarski R-2 o średnicy Ø 100 mm i długości 127 mb, spadek podłużny i = 3,7 ‰,

Współrzędne geograficzne stojaka mnicha odpływowego: N:51°14´40,3351", E:16°57´38,3262",

b) wylotu z leżaka mnicha spustowego MNm-4/25 do odbiornika – cieku M. w jego 2+980 km o średnicy Ø 250 mm i rzędnej dna 121,60 m n.p.m.

Wylot został zaprojektowany jako betonowy z niecką wypadową o wysokości 0,20 m i długości L = 0,80 m. na wysokości wylotu dno i skarpy cieku M. zostaną umocowane płytami betonowymi ,,JOMBA". Współrzędne geograficzne wylotu: N:51°14´37,6397", E:16°57´39,1457".

2. Szczególne korzystanie z wód polegające na odprowadzaniu wody z obiektu stawowego, wymienionym w pkt II.1.b. decyzji wylotem do cieku M. w jego 2+980 km, co roku w miesiącach październik-listopad w ilości: Qmax h=61,2 m²/h, Q śr.d =3,46 m³/dobę, Qmaxr = 1469m³/dobę przez 2 doby. Odprowadzanie wody może odbywać się tylko przez 2 dni w wyżej wymienionym okresie.

Pozwolenie wodnoprawne w zakresie korzystania z wód wydano na czas określony tj. do 30 sierpnia 2032 r.

Zobowiązano L. i W. M. w związku z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym do:

1. Wykonania urządzeń wodnych zgodnie z dokumentacją techniczną stanowiącą podstawę techniczną wydania decyzji oraz uzgodnieniami.

2. Zainstalowania na mnichu spustowym znaku maksymalnej wysokości utrzymania zwierciadła wody w stawie.

3. Utrzymania urządzeń służących do odprowadzania wody z przedmiotowego stawu wraz z wylotem we właściwym stanie technicznym oraz ich prawidłowej eksploatacji.

4. Uporządkowaniu terenu po zakończeniu prac budowlanych.

5. Zaspokojenia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych związanych z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym.

Swoje rozstrzygnięcie organ II instancji uzasadnił faktem, że ze względu na uchylenie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 lutego 2012 r. planu zagospodarowanie przestrzennego jako dokument niezbędny do rozpoznania wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego przyjęto decyzję Wójta Gminy W. M. z dnia [...] r. ustalającą warunki zabudowy na działce nr [...]obręb O. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że wykonanie projektowanego stawu nie wpłynie na zmianę warunków gruntowo-wodnych w podłożu budynku na działce [...]. Wahania poziomu wody podziemnej uzależnione są przede wszystkim od intensywności zasilania wodami opadowymi. Poza strefą oddziaływania stawu poziom wody podziemnej kształtował się będzie na takim samym poziomie jak przed wybudowaniem stawu. Warunki gruntowo-wodne poza strefą wpływu stawu nie ulegną zmianie, a zakładana rzędna wody w stawie nie przekroczy naturalnego wysokiego poziomu wód podziemnych w rejonie badań. Projektowany staw pozwoli na ustabilizowanie warunków wodnych w tym rejonie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. wnieśli B. i M. H. wnosząc o uchylenie decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty T. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodów z akt sprawy prowadzonej przez Wójta Gminy W. M. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] w O., wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, a także złożyli wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W zarzutach skargi wskazano naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Podano w szczególności, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. pismem z dnia [...] r. poinformował o możliwości składania wniosków i uwag w terminie 7 dni, natomiast L. M. informację Wójta Gminy W. M. dotyczącą decyzji o warunkach zabudowy przedłożyła już po tym terminie. Jakkolwiek Starosta T. odmówił wydania pozwolenia wodnoprawnego ze względu na sprzeczność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to również organ odwoławczy nie miał podstaw do wydania decyzji pozytywnej, ponieważ swoje rozstrzygniecie oparł on o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, która ze względu na uchwalenie nowego planu winna zostać wyeliminowana decyzją deklaratoryjną właściwego organu. Na poprawność tego poglądu wskazano orzecznictwo sądów administracyjnych. Dodatkowo Skarżący zakwestionowali prawidłowość wniosku wykazując nieprawidłowe jego opłacenie oraz sporządzenie dokumentów stanowiących załączniki w ,,języku nietechnicznym". Przepisy procedury administracyjnej zostały naruszone w ten sposób, że sprawy nie załatwiono w terminie miesiąca, natomiast organ ,,oczekiwał na przedłożenie przez Panią M. nowych materiałów, choć wyznaczony przez organ II instancji termin do przedłożenia nowych dowodów już upłynął.

W odpowiedzi na skargę organ administracyjny wniósł o oddalenie skargi oraz odnosząc się do jej poszczególnych twierdzeń uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Po otrzymaniu skargi i akt administracyjnych Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w dniu 14 grudnia 2012 r. wydał postanowienie, którym oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dna 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. 2012 , poz. 270 - zwana dalej "u.p.p.s.a."), jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b" przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (lit. "c" ww. przepisu).

Ocena zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd przy zastosowaniu kryterium legalności wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie stwierdził bowiem naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 i § 2 u.p.p.s.a. dających podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Szczegółowe rozważania rozpocząć należy od wskazania, że w sensie materialnym zagadnienie objęte rozpoznawanym przez organy decyzyjne wnioskiem uregulowane jest przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 145) – dalej ,,Prawo wodne". Wniosek L. i W. M. został rozpoznany przez organy właściwe, wymienione w art. 4 w.w. ustawy. Zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa wodnego zamierzenie objęte wnioskiem wymagało wydania pozwolenia wodnoprawnego, gdyż dotyczyło ono szczególnego korzystania z wód oraz wykonania urządzeń wodnych.

Wnioskodawcy występując do Starosty T. przedłożyli w załączeniu dokumenty wynikające z regulacji wynikających z przepisów prawa materialnego, przy czym organ decyzyjny odnosząc się do wniosku jako podstawę swojego rozstrzygnięcia przyjął w zakresie zgodności z obowiązującymi ustaleniami planistycznymi wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy W. M. nr [...] z dnia [...]r. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że decyzja z dnia [...] r. odmawiająca wydania pozwolenia wodnoprawnego uzasadniona została możliwością naruszenia sposobu korzystania z nieruchomości wynikającego z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - art. 125-126 pkt 1 Prawa wodnego. Sprzeczność wykazana przez organ polegała na zawarciu w uchwale zapisów wskazujących na możliwość wykorzystania terenu wyłącznie pod uprawy polowe. Jednocześnie organ I instancji w uzasadnieniu decyzji podał § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., Nr 38, poz. 454), gdzie w pkt 6 przy podziale użytków rolnych wskazano także grunty pod stawami. Nie wpłynęło na stanowisko organu pismo Wójta Gminy W. M. z dnia [...] r., w którym uznał on, że nie istnieją przeszkody w budowie stawu rybnego na przedmiotowej nieruchomości.

Na etapie postępowania odwoławczego zmianie uległ zarówno stan faktyczny jak też stan prawny sprawy. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ administracji, do którego wpływa odwołanie zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Organ odwoławczy ponownie merytorycznie rozpatruje sprawę w jej całokształcie, także uwzględnia zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Bowiem decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym równoważnym działaniu organu I instancji (wyrok WSA w Warszawie VII SA/Wa 610/09 z dnia 4 marca 2010 r.). Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak też w doktrynie prawa administracyjnego utrwalony jest pogląd, że organ odwoławczy zobowiązany jest uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu zaskarżonej decyzji organu I instancji (wyrok SN z 7 maja 2002 r., III RN 59/01, OSNP 2003/3/56; wyrok NSA z 14 sierpnia 1987 r, IV SA 385/87, niepubl.; wyrok NSA z 24 lutego 1992 r., II SA 49/92, niepubl.; wyrok NSA z 21 czerwca 1998 r. SA/Lu 151/88, ONSA 1988, nr 2, poz. 72; wyrok NSA z 7 lipca 1988 r, IV 451/88, GAP 1988, nr 22, s. 43, wyrok NSA z 9 sierpnia 1988 r., SA/Ka 378/88, niepubl.).

Przenosząc zasadę uwzględniania stanu faktycznego i prawnego, jaki uległ zmianie w okresie pomiędzy orzeczeniami organów I i II instancji na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd w składzie orzekającym podzielił zasadność stanowiska Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Organ ów zauważył, że ostatecznym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 lutego 2012 r. wyeliminowana została uchwała Rady Gminy W. M., której to zapisy w ocenie organu I instancji nie dawały podstaw do wydania decyzji pozytywnej dla wnioskodawców. Kolejnym dowodem jaki został ujawniony przed organem odwoławczym była decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] r., która to obejmowała również budowę zbiornika wodnego (stawu). Sąd zauważa, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. nie podjął się samodzielnej interpretacji następstw stwierdzenia nieważności uchwały planistycznej lecz poczynił dodatkowe postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie uwzględniając pismo Wójta Gminy W. M. z dnia [...] r., w którym zawarto informację, że decyzja z dnia [...] r. o warunkach zabudowy dla działki nr [...] w O. jest decyzją pozostającą w obrocie prawnym.

Przyjmując zatem, że decyzja o warunkach zabudowy przewiduje realizację stawu, natomiast w stosunku do planu zagospodarowania przestrzennego, który dla organu I instancji stanowił przeszkodę dla wydania pozwolenia wodnoprawnego, organ II instancji wydał decyzję słuszną i odpowiadającą prawu. Nie można więc uznać zasadności argumentacji zamieszczonej w skardze do Sądu. Dopuszczenie w poczet dowodów akt administracyjnych związanych z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz dotyczących wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy pozostaje bez wpływu na prawidłowość skarżonej decyzji. Pogląd ten uprawniony jest w szczególności z tej przyczyny, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. nie dokonał samodzielnej interpretacji następstw wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 lutego 2012 r.. Jednoznaczne stanowisko zajęte przez Wójta Gminy W. M. w zakresie funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy stanowi dla organu administracyjnego swoistą wykładnię autentyczną. W takiej sytuacji organ miał prawo nie oczekiwać na rezultaty wdrożonego w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy postępowania nadzwyczajnego, ale był uprawniony do uwzględnienia tego aktu administracyjnego w toku toczącego się postępowania. Trudno także dopatrywać się automatycznej eliminacji z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy w złożonej sytuacji prawnej, która objawia się tym, że uchwała planistyczna, która to miała powodować to następstwo prawne utraciła byt prawny z chwilą uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu stwierdzającego jej nieważność.

Jako nieskuteczny przyjąć należy zarzut naruszenia art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), - dalej K.p.a. Istotnie przepis ten zawiera termin załatwienia sprawy, jednakże przekroczenie tego terminu ma znaczenie przy badaniu bezczynności organu czy przewlekłości postępowania. W przypadku, gdy termin ten nie zostanie dochowany, a przedmiotem skargi do sądu jest akt administracyjny wydany z niedochowaniem owego terminu, podniesiony zarzut naruszenia art. 35 K.p.a. okazuje się być bezskutecznym dla oceny prawidłowości decyzji administracyjnej. Faktycznie organ odwoławczy wydał decyzję w terminie innym niż mowa w cyt. przepisie. Zaznaczenia jednak wymagało to, że na upływ terminu miało wpływ prowadzenie postępowania dowodowego na etapie postępowania odwoławczego, a także czynny i aktywny udział stron postępowania związany z przeglądaniem akt czy przedkładaniem dowodów. W niniejszej sytuacji o wiele bardziej istotne z punktu widzenia zachowania zasad procedury administracyjnej jest to, że nawet uchybiając miesięcznemu terminowi organ przestrzegał zasadę czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania oraz przeprowadził własne postępowanie wyjaśniające, by w efekcie finalnym wydać decyzję reformacyjną, którą rozpoznano sprawę.

Sąd nie dopatrzył się skuteczności zarzutów odnoszących się do naruszenia zasad procesowych wynikających z treści art. 7, art. 8 art. 77 czy art. 80 K.p.a. Stan faktyczny w ocenie Sądu został dokładnie wyjaśniony przez organ decyzyjny, który nie popadł w kolizję z zasadą pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa. Wszelkie okoliczności jakie mogły mieć wpływ na kształt rozstrzygnięcia zostały nie tylko uwzględnione, ale też precyzyjnie się do nich odniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie może być również mowy o tym, aby postępowanie administracyjne godziło w obowiązek wszechstronnego zebrania i oceny materiału dowodowego. Odmienna od oczekiwanej przez stronę postępowania ocena konkretnego dowodu nie potwierdza naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów lecz jest uprawnieniem organu administracyjnego do przypisania danemu zjawisku, dokumentowi czy zdarzeniu takich następstw, jakie wynikają z obowiązujących przepisów, zasad współżycia społecznego, a w skrajnych sytuacjach nawet doświadczenia życiowego czy zasad logiki.

Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia jako zasadnego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 65 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647). Przepis ten jako adresata normy prawnej wskazuje organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy. W niniejszym przypadku nie można takich uprawnień przypisać Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W., już chociażby z tej przyczyny nie można zgodzić się z twierdzeniem Skarżących. Nie znalazł też uzasadnienia zarzut wskazujący na naruszenie art. 131 ust. 2 ustawy Prawo wodne wskazujący na wydanie decyzji na podstawie wniosku nie spełniającego wymogów formalnych. Analiza akt administracyjnych sprawy nie wskazuje, aby wniosek z dnia 27 czerwca 2011 r., uzupełniany zresztą dokumentami składanymi w toku postępowania, nie spełniał warunków formalnych wynikających z przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zgodnie z art. 151 u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.