II SAB/Wa 501/12

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia [...] października 2012 r. J. K. wystąpił do Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej na podstawie art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej o udostępnienie dokumentów przygotowanych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, dotyczących wariantów realizacji autostrady [...], o których publicznie wypowiadał się rzecznik prasowy Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad a informację o tej wypowiedzi umieszczono w notatce prasowej w serwisie [...] z dnia [...] września 2012 r.

Po wstępnej analizie wniosku Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 października 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w dniu [...] października 2012 r., pismem nr [...], przekazał wniosek skarżącego do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do rozpatrzenia. Jako przyczynę przekazania wniosku organ wskazał, iż ekspertyzy, o których udostępnienie wystąpił skarżący, zostały wykonane na zlecenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad a organowi nie są znane postanowienia umowy o świadczenie usług doradczych, zawartej pomiędzy Skarbem Państwa – Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych Autostrad a spółką K. Sp. z o. o., co do udostępnienia wytworzonych w ramach powyższej umowy dzieł osobom trzecim.

W dniu [...] października 2012 r. J. K. ponownie wystąpił do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci udostępnienia omawianych analiz realizacji autostrady [...]. Skarżący wskazał, iż "wszelkie ekspertyzy dokonywane na zlecenie organów administracji publicznej i służące realizacji zadań publicznych stanowią informacje publiczną (po więcej szczegółów odesłał do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygnaturze I OSK 2265/11).

Natomiast w dniu [...] listopada 2012 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa w zakresie udostępnienia informacji publicznej polegającego na nieudzieleniu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w ustawowym terminie oraz do udostępnienia wnioskowanej informacji bez zbędnej zwłoki.

Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] organ poinformował skarżącego, iż jego wniosek z dnia [...] października 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczący autostrady [...] został przekazany do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zgodnie z pismem z dnia [...] października 2012 r., które skarżący otrzymał do wiadomości.

Jednocześnie organ uznał, iż dokumenty, o których udostępnienie występuje skarżący mają charakter wewnętrzny i nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2012 r. (I OSK 2265/11) wskazany przez skarżącego organ podkreślił, iż nie wszystkie opinie czy ekspertyzy sporządzone przez organ administracji publicznej bądź na zlecenie organów administracji, stanowią informację publiczną.

O zakwalifikowaniu opinii prawnej do dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel, w jakim została opracowana, a nie sam fakt jej wytworzenia.

Opinia prawna sporządzona na użytek organu administracji publicznej w przedmiocie zasadności wszczęcia w przyszłości postępowania w konkretnej sprawie cywilnej, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informację publiczną stanowią te ekspertyzy, które w szczególności dotyczą konkretnego projektu aktu prawnego, w stosunku do którego trwa proces legislacyjny. Akty te dotyczą faktów, bo do takich należy projekt aktu przedłożony właściwemu organowi w procedurze legislacyjnej.

Ważne jest również to, iż dokumenty, które służą realizowaniu zadań publicznych, muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu, a więc organ używa ich do zrealizowania powierzonych prawem zadań.

Organ odwołał się w tym zakresie do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyroki NSA I OSK 89/09, I OSK 2130/11 i WSA II SA/Wa 111/08). Organ podniósł, iż warianty realizacji inwestycji, o których udostępnienie skarżący wystąpił, zostały sporządzone przy założeniu ewentualnego odejścia od wstępnych założeń realizacji autostrady [...], a zawartych w Programie Budowy Dróg Krajowych na lata 2011-2015. Dotychczas nie została podjęta decyzja co do systemu realizacji przedmiotowej inwestycji, odmienna, niż ta przewidziana w wyżej wskazanym Programie Budowy Dróg Krajowych na lata 2011-2015 a analizy, o których udostępnienie wniósł skarżący, zostały sporządzone na użytek organu administracji publicznej, wyłącznie na potrzeby sprawdzenia możliwości realizacji projektu w przewidzianej formule oraz oceny możliwości ewentualnych działań.

W skardze na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej J. K. zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie w terminie wnioskowanej informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w uzasadnieniu, wskazując iż skarżący uzyskał stosowną odpowiedź na wniosek z dnia [...] października 2012 r., bowiem analizy, o których udostępnienie wniósł skarżący, nie stanowią informacji publicznej i tym samym nie podlegają regulacji ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.

Rozpoznawana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. (T. Woś w: T. Woś (red.), H. Rnysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W. Pr. LexisNexis 2005, s. 86).

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważne interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej u.d.i.p. bądź ustawa o dostępie do informacji publicznej), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że Minister jako organ administracji publicznej, jest podmiotem obowiązanym, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępnienie informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.

Kwestią zasadniczą, która wymagała rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest to, czy żądana przez J. K. we wniosku z dnia [...] października 2012 r. informacja dotycząca wariantów realizacji autostrady [...] , wykonana na zlecenie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można powiedzieć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. Kryterium decydującym o udostępnieniu poszczególnych dokumentów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ich autorstwo, tylko przesądzenie, że służą one realizowaniu zadań publicznych i zostały wytworzone na zlecenie organów administracji publicznej, jeżeli jednocześnie ich treść nie narusza prywatności osoby fizycznej bądź tajemnicy przedsiębiorcy, chodzi bowiem o rozporządzenie prawami autorskimi, lecz o dostęp do treści dokumentu stworzonego właśnie na zlecenie organu administracji publicznej w celu realizacji zadań publicznych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 15 lipca 2011 r., I OSK 667/11; 7 grudnia 2010 r., I OSK 1774/10; 18 września 2008 r., I OSK 315/08; 9 lutego 2007 r., I OSK 517/06).

Nie wszystkie opinie czy ekspertyzy, sporządzone przez organ administracji publicznej bądź na zlecenie organów administracji publicznej, stanowią informację publiczną. O zakwalifikowaniu opinii prawnej do dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel, w jakim została opracowana. Opinia prawna sporządzona na użytek organu administracji publicznej w przedmiocie zasadności wszczęcia w przyszłości postępowania w konkretnej sprawie cywilnej, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2009 r., I OSK 89/09, Wspólnota 2009, z. 37, s. 37-38). Informację publiczną stanowią te ekspertyzy, które w szczególności dotyczą konkretnego projektu aktu prawnego, co do którego trwa proces legislacyjny. Akty te dotyczą faktów, bo do takich należy projekt aktu prawnego przedłożony właściwemu organowi w procedurze legislacyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 stycznia 2012 r., I OSK 2130/11).

Jeżeli ujawnienie informacji publicznej grozi dobru wspólnemu lub dobru jednostki, istnieją możliwości ograniczenia dostępu do niej poprzez odmowę jej udostępnienia i wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p.

Dokumenty, o których udostępnienie wystąpił skarżący, dotyczyły analizy dodatkowych wariantów realizacji odcinka Autostrady [...] i zostały sporządzone przez K. Spółka z o.o. dla Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad przy założeniu ewentualnego odejścia od wstępnych założeń realizacji autostrady [...] a zawartych w Programie Budowy Dróg Krajowych na lata 2011-2015. Spełniały zatem warunki informacji publicznej, dotyczą bowiem realizacji zadań publicznych.

Jeżeli analizy dotyczyły dodatkowych wariantów realizacji odcinka Autostrady [...] i wiązały się z wydatkowaniem środków publicznych, są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 u.d.i.p., odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej" jaką jest kwestia realizacji budowy autostrady [...] , sposobu jej realizacji, wykonywania i skutków realizacji tych zadań oraz informacji dotyczącej majątku publicznego, w tym majątku Skarbu Państwa (art. 6 ust. 1 ptk 1 lit. c i pkt 5 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialnotechniczną.

Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialnotechnicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji.

W tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli działania zgodnego wnioskiem, a nie odmowy. Przedstawienie informacji zupełnie innej niż ta, na którą oczekuje, lub też informacji wymijającej, może powodować jego wątpliwości co to tęgo czy organ nie narusza przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (czyli pozostaje w bezczynności).

Zgodnie z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Organ może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jeżeli jednak odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej.

W tych okolicznościach sprawy należało uznać, że powstał stan bezczynności Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało zobowiązać organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] października 2012 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu wyroku wraz z aktami sprawy

Wskazać przy tym należy, że tak określony obowiązek nie przesądza jednak tego, czy w dalszym postępowaniu wnioskowana informacja publiczna zostanie w całości lub części udostępniona skarżącemu. Ocena w tym zakresie należy do dysponenta informacji publicznej, który wyjaśni, czy dane te mogą zostać ujawnione, czy też całość lub część z nich objęta jest tajemnicą, a jeśli tak, to jakiego rodzaju, i w związku z tym dane te podlegają ochronie.

Uwzględniając zmianę stanu prawnego aktualną w dacie kontroli stanu bezczynności sąd w pkt II wyroku, odniósł się do obowiązku zbadania, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem sprawa (art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a.). Z okoliczności sprawy wniosek o kwalifikowanym naruszeniu prawa przez organ nie wynika. Problem sporu leży bowiem w interpretacji przepisów ustawy obarczonej wieloma wątpliwościami i sprawiającej trudność nawet prawnikom. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.