II SA/Kr 184/13

Uzasadnienie

Prezydent Miasta decyzją z dnia 8 sierpnia 2012r. nr [...], ustalił D. D., warunki zabudowy dla inwestycji pn. "Przebudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego frontowego na cele mieszkalne oraz nadbudowa budynku oficyny na cele mieszkalne wraz z rozbudową instalacji wewnętrznych na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.".

Organ l instancji podał w uzasadnieniu, że teren wskazany we wniosku nadal nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dlatego zasadnym było przeprowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku tego postępowania uzyskano odpowiednie do stanu sprawy opinie i przyjęto, iż spełnione zostały łącznie warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy, której projekt został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów. Organ l instancji wskazał także, iż w trakcie ponownego rozpoznania sprawy zostały zrealizowane zalecenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wyrażone w decyzji z dnia 27 marca 2012 r. nr [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. T., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. niewłaściwą interpretację pojęcia "działka sąsiednia" i niezasadne przyjęcie, iż pod pojęciem tym rozumieć należy tylko i wyłącznie działki bezpośrednio przylegające do wnioskowanej działki. Nadto zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych wynikający z wadliwie sporządzonej i niekompletnej analizy urbanistyczno - architektonicznej, polegający na znacznym ograniczeniu wniosków wynikających z analizy, przede wszystkim do zbadania charakteru zabudowy dwóch działek bezpośrednio przylegających do wnioskowanej działki, z pominięciem pozostałych działek mieszczących się w obszarze analizowanym- oraz na nieuwzględnieniu i niesporządzeniu w analizie bilansu miejsc parkingowych odpowiadającego planowanej inwestycji jako niezbędnego do ustalenia z uwagi na cel i przeznaczenie zamierzonej inwestycji. Zaskarżonej decyzji zarzucono także naruszenie art. 7 kpa przez niepodjęcie działań mających na celu dokładne wyjaśnienie sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, art. 8 kpa przez prowadzenie postępowania, które nie budzi zaufania jego uczestników do władzy publicznej oraz poprzez art. 10 § 1 kpa poprzez niezapewnienie wszystkim stronom postępowania czynnego udziału w postępowaniu, mając na uwadze zwłaszcza właścicieli budynku nr [...] przy ulicy [...] (działka nr [...]), art. 80 kpa i 107 § 3 kpa poprzez zastąpienie zasady swobodnej oceny dowodów dowolnością, pochopnością i ich nienależytym rozważeniem i pobłażliwe odniesienie się w treści zaskarżonej decyzji do zaleceń organu odwoławczego wskazanych w decyzji z dnia 27 marca 2012 r. nr [...].

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 20 listopada 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 i nast. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, póz. 1588) oraz w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w całości w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podał w szczególności, iż wszystkie warunki konieczne do ustalenia warunków zabudowy zostały zachowane, w tym dotyczyło to parametrów technicznych inwestycji. Odnosząc się zaś do zarzutów zgłaszanych w odwołaniu organ podał, iż wbrew twierdzeniom odwołującego nie przyjęto do analizy terenu jako działek sąsiednich jedynie działek bezpośrednio przylegających do działki mającej być zainwestowaną. W analizie urbanistyczno-architektonicznej odwołano się do całości obszaru analizowanego, a konkretyzacja tych ustaleń, choć istotnie skupiła się na charakterystyce zainwestowania działek bezpośrednio sąsiadujących z budynkiem przy ulicy [...] w K., nie narusza obowiązujących w tej materii przepisów. Już na podstawie tych dwóch działek bezpośrednio graniczących z działką, na której planowana jest nadbudowa budynku od strony oficyny na cele mieszkalne analizator mógł uzasadnić wnioskowane zamierzenie jako zgodne z ładem architektonicznym otoczenia, zwłaszcza że w aktach sprawy znajduje się postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 16 sierpnia 2012 r. akceptujące to zamierzenie inwestycyjne. Postanowienie to, jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wystąpienia organu l instancji o dokonanie uzgodnienia projektu decyzji odebranego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. w dniu 3 lipca 2012 r., zostało wydane po upływie terminu wskazanego w art. 53 ust. 5c i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec czego organ l instancji prawidłowo wskazał, iż uzgodnienie zostało dokonane przez Konserwatora w drodze tzw. uzgodnienia milczącego. Za nieuzasadnione uznano zarzuty naruszenia art. 7, 8 i 10 kpa w związku z brakiem należytego wypełnienia zaleceń organu odwoławczego wskazanych w poprzednio wydawanej decyzji w sprawie. Jak wynika, w ocenie organu odwoławczego, z akt sprawy został prawidłowo ustalony krąg stron postępowania i zaskarżona decyzja została skierowana do wszystkich stron postępowania. W przedmiotowym postępowaniu o prowadzonym postępowaniu zostali zawiadomieni właściciele działki nr [...] w K. przy ulicy [...] graniczącej bezpośrednio z działką, na której planowana jest inwestycja, których w niniejszym postępowaniu reprezentował zarząd wspólnoty zespołu budynków mieszkalnych [...] Rezydencje przy ulicy [...] w K.. Organ l instancji ustalił, zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego, że zarząd wspólnoty mieszkaniowej budynków znajdujących się na działce nr [...] posiada umocowanie do reprezentowania członków wspólnoty w sprawach dotyczących nieruchomości gruntowej nr [...] obręb [...], i zawiadomił jego członków o prowadzonym postępowaniu, a także prawidłowo doręczona został zaskarżona decyzja. W świetle powyższego Kolegium stwierdziło, że nie została naruszona zasada czynnego udziału strony w postępowaniu w art. 10 kpa.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył J. T. zarzucając:

* obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewłaściwą interpretację pojęcia "działka sąsiednia", tj. niezasadne przyjęcie, iż pod pojęciem tym rozumieć należy tylko i wyłącznie działki "bezpośrednio przylegające do wnioskowanej działki",

* obrazę przepisów prawa procesowego tj.:

a) art. 7 i 8 kpa poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie Urząd Miasta Wydział Architektury i Urbanistyki podjął wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,

b) art. 80 kpa - poprzez zastąpienie zasady swobodnej oceny dowodów -dowolnością, pochopnościąi ich nienależytym rozważeniem,

* naruszenie art. 107 § 3 kpa oraz art. 11 kpa - poprzez nienależyte zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, nienależyte wyjaśnienia zajętego stanowiska, a także brak odniesienia się do wyczerpującego odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania i podnoszonych okoliczności;

* błąd w ustaleniach faktycznych, wynikający z wadliwie sporządzonej i niekompletnej analizy urbanistyczno-architektonicznej, stanowiącej załącznik nr 3 do niniejszej decyzji, będący jej integralną częścią, który to błąd polega na:

a) znaczącym ograniczeniu wniosków wynikających z analizy przede wszystkim do zbadania charakteru zabudowy dwóch działek bezpośrednio przylegających do wnioskowanej działki, z pominięciem pozostałych działek mieszczących się w obszarze analizowanym,

b) nieuwzględnieniu i niesporządzeniu w rzeczonej analizie urbanłstyczno- architektoniczne bilansu miejsc parkingowych odpowiadającego planowanej inwestycji, który to bilans jest niezbędnym do ustalenia z uwagi na cel i przeznaczenie zamierzonej inwestycji.

W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt.

Skarga skutkuje uchyleniem tak zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji.

Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W myśl natomiast art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Z redakcji zacytowanego art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a. wynika, że tzw. podstawa wznowieniowa jest odrębną od naruszenia prawa materialnego i innego naruszenia przepisów postępowania, przesłanką do uchylenia zaskarżonego aktu i tak jak naruszenie prawa materialnego, jak też inne naruszenie przepisów postępowania, uwzględniana jest przez sąd administracyjny z urzędu. Jak bowiem wynika z wcześniej przytoczonych przepisów, sąd administracyjny zobowiązany jest z urzędu dokonać kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, w kontekście wszystkich obowiązujących przepisów prawa. Podkreślić przy tym należy, że w myśl art. 145 p.p.s.a., w przypadku naruszenia przez organ prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, Sąd administracyjny zobligowany jest do uchylenia zaskarżonego aktu bez konieczności dokonywania oceny, czy stwierdzone uchybienie miało i ewentualnie jaki wpływ na wynik postępowania administracyjnego. Jak wynika z treści tego przepisu, dokonanie takiej oceny jest konieczne jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a.), czy też w wypadku naruszenia innych przepisów postępowania (art. 145 § 1 pktlc p.p.s.a.).

Przechodząc do niniejszej sprawy należy wskazać, że jak wynika z akt administracyjnych i całkowicie wbrew temu co wyraził w uzasadnieniu organ II instancji, poza jedną osobą – A. D., współwłaściciele działki nr [...], która bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji, tj. ok. 150 podmiotów, nie było zawiadomionych o toczącym się postępowaniu i w ogóle nie brało w nim udziału. Również brew temu co wyraził w uzasadnieniu organ II instancji, organ l instancji wcale nie ustalił, że zarządcą jednego z budynków usytuowanych na działce nr [...] jest [...] Rezydencje, a podmiot ten nie był przez ten organ zawiadamiany o postępowaniu. Ponadto całkowicie przeoczono, że na działce nr [...] znajduje się poza nr [...] jeszcze jeden budynek.

Tak więc jak wynika z akt administracyjnych, organ przeprowadził postępowanie bez udziału wszystkich podmiotów, które posiadały w nim przymiot strony, a zatem nie ustalił prawidłowego kręgu stron postępowania, co było jego obowiązkiem i czym naruszył przepisy postępowania, w stopniu obligującym Sąd do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.

Podkreślić w tym miejscu należy, że przeprowadzając ponownie postępowanie, organ winien uwzględnić, że jego stronami winni być wszyscy współwłaściciele sąsiednich działek, będący właścicielami (współwłaścicielami) samodzielnych lokali mieszkalnych w budynkach znajdujących się na tych działkach.

Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, ustawa określa sposób ustanawiania odrębnej własności samodzielnych lokali mieszkalnych, lokali o innym przeznaczeniu, prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz zarząd nieruchomością wspólna, a w zakresie nie uregulowanym ustawą do własności lokali stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. W myśl art. 3 ust. 2 ustawy, nieruchomość wspólna stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służg wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Tak więc Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej nie jest uprawniony do reprezentacji w postępowaniu administracyjnym właścicieli (współwłaścicieli) samodzielnych lokali mieszkalnych stanowiących w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego odrębne nieruchomości. Takie uprawnienie nie wynika z wykładni w/w przepisów, jak i z przepisów rozdziału 4 ustawy. W rozdziale tym uregulowane są bowiem zasady reprezentacji przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej, przy czym odnośnie nieruchomości wspólnej.

Kończąc należy wskazać, że ustalając krąg stron postępowania, organ winien ustalić, czy strona tego postępowania O. M. rzeczywiście nie żyje. Korespondencja do niej skierowana została zwrócona z adnotacją doręczyciela "brak dokładnego adresu"(k.477), w aktach brak jest odpisu aktu zgonu, a organ bez żadnych dodatkowych ustaleń przyjął, że strona ta nie żyje, pominął ją w dalszym postępowaniu i wyłącznie na podstawie pisma jednej ze stron uznał, że jej następcami prawnymi są trzy inne osoby, które brały udział w postępowaniu (k.555).

Ponadto wyjaśnienia wymaga, kto jest właścicielem działki drogowej nr [...] i czy tak jak przyjął organ ma ona status drogi publicznej, skoro jako jej współwłaściciele widnieją osoby fizyczne (k. 19). Zgodnie ze swoim statutem ZlKiT jest bowiem uprawniony do występowania jako zarządca odnośnie dróg, które w rozumieniu ustawy o drogach publicznych są drogami publicznymi oraz odnośnie dróg, które stanowią własność i są we władaniu Gminy Miejskiej lub Skarbu Państwa (§ 2 ust. 3 pkt 1 i 2 Regulaminu Organizacyjnego ZlKiT w K.).

Uzupełniająco należy wskazać, że uchylając decyzje, sąd nie dokonał merytorycznej oceny zarzutów skargi i poglądów przedstawionych przez organ, gdyż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, które w myśl art. 153 p.p.s.a. wiązałyby organy i sąd w dalszym toku postępowania, wyrażona zostałaby bez udziału wszystkich stron postępowania, bez zapoznania się z ich stanowiskiem co do wniosku inwestora i w praktyce czyniłaby ich udział w sprawie czysto iluzorycznym.

Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a.