II SA/Sz 1319/12

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r.

Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 49 ust. 1, 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia A. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie [...] zł, w związku ze zmianą, bez wymaganego prawem zgłoszenia, sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku przeprowadzonych w dniu [...] r. oględzin nieruchomości nr [...] przy ul.[...] , działka nr [...] w obrębie [...] , ustalił, że na nieruchomości tej znajduje się budynek mieszkalny o wymiarach około [...] m. W protokole oględzin zapisano oświadczenie A. K. : "istniejący budynek gospodarczy został przebudowany na budynek mieszkalny w roku [...] ; aktualnie został złożony do Starostwa Powiatowego wniosek o zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny.".

W oparciu o poczynione ustalenia PINB wydał postanowienie z dnia [...] r., znak: [...] nakazujące A. K. wstrzymać użytkowanie ww. budynku mieszkalnego oraz nakazał przedstawić, w wyznaczonym terminie, określone dokumenty. A. K. w dniu [...] r. złożyła komplet wymaganych dokumentów.

W związku z powyższym powiatowy organ nadzoru budowlanego, zgodnie

z art. 71a ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, ustalił, w drodze postanowienia, wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie [...] zł.

W zażaleniu na powyższe postanowienie A. K. wnosiła o jego uchylenie i nie obciążanie jej opłatą legalizacyjną. W uzasadnieniu wyjaśniała, że rzekoma przebudowa budynku gospodarczego na budynek mieszkalny nie była tak naprawdę żadną przebudową, ale zostały jedynie poczynione drobne prace adaptacyjne, polegające na wstawieniu kabiny prysznicowej w łazience, wstawieniu mebli kuchennych oraz wstawieniu paneli celem utworzenia wiatrołapu.

Rozpatrując wniesione zażalenie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że z akt sprawy oraz treści zażalenia, bezspornie wynika, iż budynek, który uprzednio użytkowany był jako gospodarczy,

od [...] r. użytkowany jest jako budynek mieszkalny, co oznacza, że doszło do zmiany warunków higieniczno-sanitarnych, a tym samym doszło do zmiany sposobu użytkowania tego budynku.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zakres wykonanych robót budowlanych związanych z dokonaniem zmiany sposobu użytkowania jest prawnie nieistotny. Przedmiotem postępowania jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem samowolnie zmienionego sposobu użytkowania budynku, a nie robót budowlanych, które w takich przypadkach ewentualnie mogą być wykonane lub nie.

Organ wyjaśnił także, że niedopełnienie wszystkich formalnoprawnych obowiązków związanych z zamiarem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części i rozpoczęcie użytkowania w zmieniony sposób oznacza, że zmiana sposobu użytkowania nastąpiła z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, czyli - innymi słowy - nastąpiła samowolnie.

Uwzględniając powyższe, organ odwoławczy uznał, że postępowanie organu powiatowego zostało wszczęte i przeprowadzone zasadnie, bowiem z poczynionych ustaleń i wyjaśnień skarżącej jednoznacznie wynika, że przedmiotowy budynek jest obecnie użytkowany jako budynek mieszkalny jednorodzinny. Wysokość opłaty legalizacyjnej także została ustalona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła A. K. i wniosła o jego uchylenie oraz postanowienia go poprzedzającego.

W uzasadnieniu skargi A. K. podniosła, że wskazana zmiana użytkowania budynku nie była wcale zmianą samowolną. Skarżąca wyjaśniła, że starania o dochowanie wszelkich formalności związanych z adaptacją budynku

i zmiany jego użytkowania z gospodarczego na mieszkalny rozpoczęli, wraz

z nieżyjącym już mężem, jeszcze w [...] r. Dnia [...] r. Burmistrz Miasta

i Gminy sygn. [...] wydał stosowne zaświadczenie o zgodności planowanej zmiany użytkowania z planem zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia [...] r. mąż został poinformowany o nadaniu przedmiotowej nieruchomości numeru porządkowego [...] . W momencie, kiedy podjęli pierwsze działania w celu zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, zlecili wykonanie ekspertyzy techniczno-konstrakcyjnej, projektu wraz z kosztorysem oraz projektu budowlanego w celu zmiany użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny. Dokumentacja ta została przedstawiona Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Starostwie Powiatowym. W sprawie prowadzone było postępowanie o sygn. akt [...] . Dokumenty zostały następnie zwrócone celem uzupełnienia. W tamtym czasie mąż ciężko zachorował i trafił do [...] . Dlatego też wystosowała do Starostwa Powiatowego w pismo z prośbą o przedłużenie przedstawienia pozostałych dokumentów. Jednak po śmierci męża wpadła w głęboką i długotrwałą [...] i nie była w stanie dopilnować wszystkich formalności związanych z zamieszkaniem w przedmiotowym budynku.

Dalej skarżąca wyjaśniła, że przedmiotowy budynek, używany wcześniej jako budynek gospodarczy, nadawał się do zamieszkania. Łazienka została wykonana już wcześniej, bowiem takie były wymogi przy budowie budynku gospodarczego.

W budynku dokonano jedynie bardzo drobnych prac adaptacyjnych, tj. stworzono wiatrołap, który powstał w wyniku wstawienia cienkich listew bez żadnej podmurówki, które w każdej chwili mogą zostać łatwo zdemontowane, a także utworzono kuchnio-aneks, który powstał w wyniku postawienia małego barku mającego na celu oddzielenie dwóch pomieszczeń.

Zdaniem skarżącej nałożenie na nią tak rażąco dotkliwej kary finansowej,

w takiej samej wysokości jakby całkowicie w tajemnicy przed organami administracji oraz dokonując zaawansowanych prac budowlanych, zaadoptowała budynek gospodarczy na mieszkanie, jest rażąco niesprawiedliwe i drastycznie podważa jej zaufanie do organów Państwa oraz do stanowionego przez nie prawa,

a w szczególności w jego racjonalność i sprawiedliwość. Bardzo krzywdzące jest również całkowite pominięcie wyjątkowych okoliczności życiowych oraz wynikających z nich powodów nie dopełnienia przeze nią wszystkich formalności w terminie. Skarżąca wskazała również na swoją bardzo trudną sytuację finansową.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność

z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia takiego naruszenia administracyjnego prawa materialnego.

Należy bowiem mieć na względzie, że stosownie do art. 71a ust. 1 ustawy

z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) – dalej zwaną "ustawą", w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie, którym wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Postanowienie to jest niezaskarżalne (nie przysługuje na nie zażalenie). W związku z tym, zgodnie z zasadą określoną w art. 142 K.p.a., postanowienie to strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie. W omawianym przypadku decyzją taką jest decyzja wydana na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy, nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Dlatego rozpoznając skargę na decyzję, wydaną na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy, należy również dokonać oceny, czy w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające wydanie postanowienia na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy, a więc czy w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymagającego uprzedniego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Analiza powinna dotyczyć nie tylko kwestii czy działalność podjęta w obiekcie budowlanym lub jego części stanowiła zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy. Rozważenia bowiem wymaga także czy ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części związane było wykonanie robót budowlanych. Trzeba bowiem mieć na względzie, że zgodnie z przepisem art. 71 ust. 6 pkt 1 ustawy, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z uregulowania tego wynika, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wiążąca się z wykonaniem robót budowlanych, wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, możliwa jest do zrealizowania wyłącznie w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Natomiast w przypadku, kiedy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych odpowiednie zastosowanie mają przepisy art. 30 ust. 2 - 4 ustawy (art. 71 ust. 6 pkt 2 ustawy).

Jak wynika z materiałów znajdujących się w aktach administracyjnych (między innymi decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...] ) w sprawie stwierdzono, że doszło do wykonania robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymagała kwestia, czy inwestor wykonał roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, czy roboty te związane były ze zmianą sposobu użytkowania budynku. Legalizacja robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia prowadzona może być w trybie art. 50 i 51 ustawy. Oznacza to, że w sytuacji wykonania robót budowlanych, związanych ze zmianą użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez pozwolenia na budowę albo zgłoszenia legalizacja samowoli budowlanej następuje w trybie przewidzianym art. 50 i 51 ustawy. Nie jest możliwe w takiej sytuacji przeprowadzenie legalizacji wyłącznie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Postępowanie powinno dotyczyć samowoli budowlanej w całym zakresie, gdyż tylko wówczas można doprowadzić obiekt budowlany lub jego część do stanu zgodnego

z prawem.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego obu instancji wydały rozstrzygnięcia w oparciu o niepełną analizę stanu faktycznego. Tym samym doszło do niewłaściwego zastosowania art. 71 ust. 1 i art. 71a ustawy (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt II OSK 2378/11 – dostępny

w Internecie).

W związku z tym należało uznać, że zaskarżone postanowienie jak

i postanowienie je poprzedzające wydane zostały z naruszeniem prawa i dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 134 P.p.s.a. orzekł

o uchyleniu obu postanowień oraz w związku z art. 135 P.p.s.a. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...]

W sprawie wykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a.