II OSK 2596/11

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Z. i W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego, po ponownym rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta i Gminy P., wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi K. Gm. P. na cele nieleśne gruntów leśnych o łącznej pow. 3,7410 ha oraz odmówił wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych o łącznej powierzchni 12,0110 ha położonych we wsi K. oznaczonych w załączniku graficznym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. uchyliło w całości decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że Marszałek Województwa Mazowieckiego pominął kwestię uzasadnienia w zakresie przyczyn odmowy zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Uznaniowy charakter decyzji organu w przedmiotowej sprawie, zwłaszcza w przypadku odmowy, nakłada na organ obowiązek szczegółowego przedstawienia motywów rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co do konieczności uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, ponieważ organ pierwszej instancji nie ocenił należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i nie uzasadnił wyczerpująco swego stanowiska w kwestii odmowy zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stan faktyczny sprawy oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na podjęcie przez organ odwoławczy orzeczenia merytorycznego rozstrzygającego o istocie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do zarzutów skarżących dotyczących wadliwości uzasadnienia zaskarżonej decyzji, albowiem organ pierwszej instancji nie jest związany ocenami prawnymi i sugestiami o kierunku dalszego rozstrzygania zawartymi w decyzji organu odwoławczego. W decyzji kasacyjnej organ odwoławczy nie może przesądzać o istocie sprawy. Organ pierwszej instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy samodzielnie będzie dysponował zakresem postępowania wyjaśniającego i będzie związany zaleceniami organu odwoławczego jedynie co do obowiązku należytego uzasadnienia przyczyn odmowy zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

W skardze kasacyjnej skarżący A. Z. zarzucił naruszenie art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a. oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że Sąd pierwszej instancji pominął, iż organ odwoławczy zobowiązany był w pierwszej kolejności do rozpatrzenia sprawy i podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Okoliczność niezwiązania Marszałka stanowiskiem prawnym organu odwoławczego nie zwalnia tego organu od obowiązku prawidłowego rozpatrzenia sprawy i umotywowania swojego rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. W zaskarżonej decyzji organ II instancji zaniechał wskazania faktów, które uznał za udowodnione, pomimo obszernego omówienia przez strony w odwołaniu elementów spornych w sprawie, związanych z metodą i wynikami oceny wartości drzewostanu. Skarżący przedłożyli aktualną ekspertyzę rzeczoznawcy oraz inne informacje, z których wynika oczywista niezgodność ustaleń Marszałka Województwa ze stanem faktycznym terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wiarygodności i mocy dowodowej dokumentacji przedstawionej przez strony, oceniając, że nie została ona wykonana na rzecz tego postępowania, tylko dla celów sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Skarżący nie kwestionował wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., lecz zaakceptowanie przez organ drugiej instancji sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i treści rozstrzygnięcia. Wadliwe jest zdaniem skarżącego jednoczesne uchylenie decyzji i podzielenie jej treści. Zakwestionowanie prawidłowości decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia stoi w sprzeczności z konstatacją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że stanowisko prawne i argumentacja Marszałka Województwa są słuszne.

Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych podstawach, w szczególności zasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd może odnieść się do tych zarzutów, które przytoczone są w podstawach kasacyjnych jako zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawnych. W okolicznościach tej sprawy przytoczone podstawy kasacyjne sprowadzają się do zarzutów dotyczących wadliwego rozpoznania sprawy z uwagi na to, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie, zwłaszcza w kontekście zarzutów podnoszonych w skardze.

Wniesienie skargi na decyzję administracyjną oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje i rozstrzyga sprawę poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem tej prawnej formy działania organu administracji publicznej, przy czym sąd rozstrzyga taką sprawę na podstawie akt sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 132 i 134 § 1 P.p.s.a.). Jednocześnie Sąd jest zobowiązany dokonać oceny prawnej zarzutów podnoszonych przez skarżącego oraz stanowiska pozostałych stron. Istota rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd administracyjny polega także na tym, że sąd ma obowiązek rozstrzygnąć, czy stanowisko skarżącego co do wskazanych naruszeń prawa jest, czy nie jest trafne. Konstytucyjne prawo każdego do rozpatrzenia jego sprawy przez sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) obejmuje nie tylko to, że można sprawę wnieść do sądu, ale również to, że sąd rozpatrzy stanowisko i argumenty jakie w tej sprawie przedstawia wnoszący sprawę do sądu. Dlatego też w uzasadnieniu wyroku sąd ma obowiązek nie tylko przedstawić zarzuty podnoszone w skardze, ale także podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, co obejmuje przedstawienie stanowiska sądu co do istotnych okoliczności sprawy, które determinują treść rozstrzygnięcia, a także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów podnoszonych przez skarżącego (art. 141 § 4 P.p.s.a.). Oznacza to, że wadliwe jest takie rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny, gdy sąd ten nie rozpatrzy i nie oceni kwestii prawnych wynikających z zarzutów podniesionych w skardze oraz istotnych okoliczności sprawy.

W rozpoznawanej sprawie zasadnicze zarzuty podnoszone w skardze sprowadzały się do tego, że sprawa z wniosku o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie została rozpatrzona należycie przez organ pierwszej instancji, a ocena tej decyzji dokonana przez organ odwoławczy jest nieprawidłowa. Jakkolwiek, zdaniem skarżących, Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie uchyliło decyzję Marszałka Województwa i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, to z naruszeniem prawa przyjęło, iż dla sprawy nie ma znaczenia niska ocena wartości i perspektyw gospodarczych lasu. Ponadto zdaniem skarżących organ odwoławczy pominął kwestię niewykonania przez Marszałka Województwa obowiązku wynikającego z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2009 r., aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy kierował się zarówno celami ochrony gruntów leśnych, jak i pojęciem interesu społecznego. W takim stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji mając na uwadze, że skarżący zgadzają się z treścią sentencji zaskarżonej decyzji, ale nie podzielają uzasadnienia decyzji uznał, że skarga taka nie jest zasadna. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro skarżący kwestionują jedynie uzasadnienie decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, to nie ma podstaw do uchylenia takiej decyzji tylko z powodu wadliwości uzasadnienia, ponieważ organ pierwszej instancji nie jest związany oceną prawną zawartą w decyzji organu odwoławczego. Zatem rozstrzygnięcie organu odwoławczego było prawidłowe z tego względu, że organ pierwszej instancji nie ocenił należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i nie uzasadnił wyczerpująco swego stanowiska w kwestii odmowy zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Konsekwencją takiego stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było to, że Sąd ten w ogóle nie rozpatrzył i nie odniósł się do zarzutów podniesionych przez skarżących.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji nie jest trafne. Decyzja administracyjna jest jednym aktem administracyjnym, który obejmuje zarówno rozstrzygnięcie, jak i uzasadnienie, a więc nie można twierdzić, że uzasadnienie nie ma wpływu na wynik sprawy, albowiem organ pierwszej instancji nie jest związanych oceną prawną zawartą w decyzji organu odwoławczego. Wady uzasadnienia są wadami decyzji. Skarga, w której skarżący kwestionuje rozstrzygnięcie lub uzasadnienie jest skargą na decyzję. Tak więc, jeżeli skarżący podnosi w skardze zarzuty dotyczące uzasadnienia, to jest to skarga na decyzję, albowiem na skutek skargi sąd rozpoznaje sprawę, której przedmiotem jest ocena decyzji pod względem zgodności z prawem, a nie tylko jej fragmentu obejmującego uzasadnienie. Co do zasady nie można więc podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że w sytuacji, gdy skarżący nie kwestionuje rozstrzygnięcia decyzji, a jedynie podnosi zarzuty dotyczące wadliwości prawnych uzasadnienia decyzji uchylającej decyzję organy pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, to sąd administracyjny może nie oceniać tych zarzutów, ponieważ organ pierwszej instancji nie jest związany oceną prawną zawartą w decyzji organu odwoławczego. W takiej sytuacji obowiązkiem sądu administracyjnego jest dokonanie oceny zarzutów dotyczących uzasadnienia, a w razie ich podzielenia, konsekwencją takiego stanowiska może być uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji ograniczył swoje rozważania, jedynie do kwestii niezwiązania organu pierwszej instancji zawartymi w decyzji kasacyjnej ocenami prawnymi i sugestiami o kierunku dalszego rozstrzygnięcia.

W sprawie, w której przedmiotem zaskarżenia jest decyzja kasacyjna (decyzja uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi) istotne znaczenie ma przede wszystkim zagadnienie dopuszczalności wydania takiej decyzji. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia jest bowiem ograniczone do sytuacji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jedynie wówczas, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem norm prawa procesowego, w szczególności gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Postępowanie wyjaśniające nie może być w całości przeprowadzone przez organ odwoławczy, albowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutów skarżących, że rozstrzygnięcie decyzji jest sprzeczne z jej uzasadnieniem, a także do tego, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze z naruszeniem prawa przyjęło, iż dla sprawy nie ma znaczenia niska ocena wartości i perspektyw gospodarczych lasu oraz interes społeczny. Ponadto Sąd pierwszej instancji, mimo obszernych wywodów dotyczących kwestii niezwiązania organu pierwszej instancji zawartymi w decyzji kasacyjnej ocenami prawnymi, w istocie nie dokonał oceny, czy zachodziły podstawy do wydania takiej decyzji w kontekście przesłanek sformułowanych w art. 138 § 2 k.p.a. Należy bowiem zwrócić uwagę, że jedyną przyczyną uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi było ustalenie, że Marszałek Województwa Mazowieckiego nie ocenił należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i nie uzasadnił wyczerpująco swego stanowiska w kwestii odmowy zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. należało uznać za zasadne, w tym znaczeniu, że Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał sprawy w pełnym zakresie, ponieważ nie dokonał w istocie oceny legalności zaskarżonej decyzji oraz zarzutów skarżących dotyczących naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał sprawy w zakresie zarzutów podnoszonych przez skarżących i nie dokonał w ogóle ich oceny prawnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie był władny odnieść się do wywodów skargi kasacyjnej dotyczących wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego (ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Ponadto Sąd pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę powinien także zająć stanowisko co do tego, czy właściciele gruntów leśnych objętych wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia tych gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nieleśne są stroną w tym postępowaniu. Zagadnienie to jest kontrowersyjne. W odniesieniu do właścicieli gruntów rolnych Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2057/11 przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne: "czy właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest stroną w tym postępowaniu". Kwestia tego, czy przymioty strony postępowania przysługuje właścicielom gruntów leśnych została całkowicie pominięta przez Sąd pierwszej instancji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.

.