II SA/Wr 225/14

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi wniesionej przez K. S. (dalej zwanej stroną lub skarżącą) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. (dalej zwanego organem odwoławczym, Kolegium lub w skrócie SKO) z dnia 8 stycznia 2014 r., nr [...], uchylająca pkt 3 sentencji decyzji Prezydenta Miasta J.G. (dalej zwanego również organem I instancji) z dnia 5 marca 2013 r., nr [...], o ustaleniu jednorazowej opłaty, tzw. renty planistycznej, z tytułu wzrostu wartości zbytej nieruchomości gruntowej w zakresie ustalenia terminu uiszczenia renty planistycznej i naliczenia odsetek ustawowych w przypadku opóźnienia lub zwłoki w zapłacie, oraz utrzymująca w mocy pozostałą część tej decyzji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktyczno-prawnym:

Aktem notarialnym z dnia 2 października 2007 r. skarżąca zbyła stanowiącą jej własność działkę nr 8, AM-16, położoną w J.G. przy ul. W. [...] o powierzchni 0,6026 ha. W akcie stwierdzono, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Z. w J.G. przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie usług komercyjnych projektowanych, oznaczonym na rysunku planu symbolem 4U.

Przed wszczęciem postępowania ustalono, że działka w planie szczegółowego zagospodarowania przestrzennego jednostki strukturalnej Z. III w J.G., uchwalonego uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w J.G. z dnia 21 grudnia 1989 r. (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa J. Nr 18, poz. 247 z dnia 29 grudnia 1989 r.), znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolem XII-6ZD: tereny ogrodów działkowych przeznaczonych do zachowania, tereny gruntów ornych przeznaczonych na ogrody działkowe. Natomiast w okresie przed wejściem w życie obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomość użytkowana była jako grunty rolne, klasyfikowane jako grunty orne klasy IVB o słabej bonitacji i odłogowane, bez prowadzenia na niej produkcji rolnej. W aktualnie obowiązującym planie przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej J.G. z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Z. w J.G. - obszar planistyczny ulica K. (Dz. Urz. Woj. Dolnośl. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] 2005 r.) opisana nieruchomość, położona jest na terenie oznaczonym symbolem 4U, określonym jako obszar usług komercyjnych z dopuszczalną funkcją rzemiosła oraz mieszkalnictwa - do 30% powierzchni użytkowej.

Pismem z dnia 27 grudnia 2007 r. organ I instancji zawiadomił stronę postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr [...] w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...].

Następnie Prezydent Miasta J. G., po przeprowadzeniu postępowania, w którego toku rzeczoznawca majątkowy J. W. sporządził operat szacunkowy z dnia 16 marca 2008 r., decyzją nr [...] z dnia 9 grudnia 2008 r. ustalił na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., obecnie t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, dalej jako ustawa planistyczna lub w skrócie u.p.z.p.), opłatę jednorazową w kwocie 268.020,90 zł.

Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Kolegium decyzją z dnia 14 kwietnia 2009 r. znak [...].

W dniu 4 grudnia 2009 r. organ I instancji, w oparciu o ponownie wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego Jana Witkowskiego operat szacunkowy, wydał decyzję nr [...], w której po raz drugi ustalił opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została ustalona na kwotę 232.855,80 zł.

Również ta decyzja, w wyniku rozpatrzenia odwołania strony, została uchylona decyzją Kolegium z dnia 2 marca 2010 r. nr [...].

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania decyzją nr [...] z dnia 3 września 2010 r. organ I instancji ustalił opłatę planistyczną w kwocie 232.885,80 zł.

W dniu 29 października 2010 r. Kolegium decyzją nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Rozpoznając skargę strony na tą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 24/11, oddalił skargę.

Po przeprowadzeniu kolejnego postępowania, w którego trakcie rzeczoznawca majątkowy potwierdził aktualność operatu szacunkowego, Prezydent J.G. decyzją z dnia 17 sierpnia 2011 r. nr [...] ustalił opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego w wysokości 232.855,80 zł.

Decyzją z dnia 26 października 2011 r., nr [...] Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta J.G. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał na brak prawidłowej oceny operatu szacunkowego oraz niewyjaśnienie należyte zapisów nowego planu zagospodarowania przestrzennego i faktycznego wykorzystania terenu istniejącego przed uchwaleniem planu.

W ponownie prowadzonym powstępowaniu wyłoniony nowy rzeczoznawca majątkowy R. K., przedłożył sygnowany datą 30 marca 2012 r. operat szacunkowy. Z uwagi na stwierdzone braki został on poprawiony w dniu 23 października 2012 r. Następnie Prezydent Miasta J.G. decyzją z dnia 5 marca 2013 r., nr [...] ustalił stronie jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości zbytej przedmiotowej nieruchomości gruntowej w kwocie 217.712,10 zł. Organ podał również w sentencji decyzji, że powyższa opłata winna zostać uiszczona w terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja stała się ostateczna, z zastrzeżeniem naliczenia odsetek ustawowych w przypadku opóźnienia lub zwłoki w zapłacie.

W uzasadnieniu organ I instancji opisując dotychczasowy przebieg postępowania podał, że uwzględniając uwagi i zastrzeżenia zawarte w odwołaniach strony od dotychczas wydanych w sprawie operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego J. W., zlecono innemu rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatu szacunkowego. Według organu I instancji analiza operatu szacunkowego złożonego w dniu 23 października 2012r. wykazała, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowała wzrost wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...].

Organ I instancji wskazał, że rzeczoznawca majątkowy wykazał, iż na rynku o zasięgu regionalnym odnotowano transakcje spełniające kryteria wyceny. W trakcie analizy rzeczoznawca majątkowy ustalił cechy wartościujące transakcje (lokalizacje, możliwość alternatywnego wykorzystania, kształt i wielkość działki, kultura rolna, dostępność komunikacyjna). Organ wskazał też, że celem oszacowania wartości rynkowej nieruchomości gruntowej niezabudowanej rolnej w obszarze granic administracyjnych J.G. rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy miejscowego rynku nieruchomości rolnych, w wyniku której określił obszar rynku, rodzaj rynku, okres badania rynku częstotliwości transakcji, relacje popytu i podaży, potencjał inwestycyjny rynku, występujące bezrobocie, stan środowiska naturalnego oraz ograniczenia wynikające z przepisów prawa oraz stanu prawnego nieruchomości. Na tej podstawie stwierdzono, że nieruchomość będąca przedmiotem wyceny położona jest korzystnie w stosunku do drogi, jest ponadto atrakcyjna z uwagi na dobre położenie, ciekawą fizjografie terenu, brak uciążliwości przemysłu oraz jest czysta i niezdegradowana ekologicznie. Minusem jest lokalizacja w terenie, który nie ma doprowadzonej infrastruktury technicznej i ograniczenia w zabudowie terenu wynikające z zasad zagospodarowania terenu zapisane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W sporządzonym operacie szacunkowym, rzeczoznawca podał, że obrót gruntami posiadającymi zapis w planach miejscowych - terenów upraw polowych, odnotowano na badanym rynku 6 transakcji, które spełniają warunki odpowiadające cechom przedmiotu wyceny w okresie od sierpnia 2006 r. do grudnia 2007 r. Były to transakcje o powierzchniach od 0,4057 ha do 4,1090 ha i cenie za 1 ha gruntu kształtujące się od 134.077,00 zł do 300.000,00 zł. Cena średnia za 1 ha wyniosła 165.923,00 zł.

W ocenie organu I instancji dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym analiza rynku nieruchomości jest zgodna z § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109, dalej w skrócie r.RM). Zgodnie z tą regulacją, określenie wartości nieruchomości polega na ustaleniu wartości prawa własności lub innych praw do nieruchomości. Określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwania cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji.

Przytaczając treść art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn.: Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.– dalej jako u.g.n.) organ I instancji wskazał, że rzeczoznawca majątkowy, w operacie powołał się na zapisy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i stwierdził, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, dzielnicy Z. - obszar planistyczny ulica K. uwzględniając funkcję, lokalizację oraz cel wyceny jest zgodny z kryteriami zawartymi w Krajowych Powszechnych Zasadach wyceny w którym określa się wartość rynkową dla aktualnego sposobu użytkowania WRU. Rzeczoznawca majątkowy w celu określenia aktualnej wartości rynkowej nieruchomości gruntowej niezabudowanej rolnej i gruntowej przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe zastosował podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej. W operacie szacunkowym porównywał odpowiednio ceny transakcyjne sprzedanych nieruchomości z uwzględnieniem różnic wynikających z cech porównywanych nieruchomości. Rzeczoznawca w operacie określił lokalny rynek na którym znajduje się wyceniana nieruchomość poprzez ustalenie jego rodzaju i liczby cech nieruchomości wpływających na poziom cen na rynku lokalnym wraz z określeniem wag cech rynkowych. Ustalił rodzaj i liczby cech rynkowych wpływających na poziom cen na rynku lokalnym wraz z określeniem wag cech rynkowych. Podał również charakterystykę wycenianej nieruchomości z wyeksponowaniem jej cech rynkowych. Dokonał wyboru do porównania co najmniej trzech nieruchomości najbardziej podobnych pod względem cech rynkowych do nieruchomości wycenianej, których ceny są wiarygodne, z podaniem ich opisu i charakterystyki, utworzył pary porównawczych nieruchomości, w których cechy wycenianej nieruchomości porównał kolejno z cechami nieruchomości porównawczej. Utworzył pary porównawcze nieruchomości, w których cechy wycenianej nieruchomości porównał kolejno z cechami każdej nieruchomości porównawczej. Wyliczył poprawki kwotowe stanowiące wynik uwzględnienia różnic cech i przypisanie im wag pomiędzy nieruchomością wycenianą, a nieruchomościami wybranymi. Określił wartości nieruchomości z każdej pary porównawczej jako ceny transakcji skorygowane o sumę poprawek kwotowych. Określił wartość nieruchomości wycenianej, jako średnią arytmetyczną z wartościami nieruchomości uzyskanych z porównań w poszczególnych parach, lub średniej ważonej jeśli wiarygodność otrzymanych wyników jest zróżnicowana.

Dalej organ I instancji podał na czym polega podejście porównawcze (art. 153 u.g.n.), na czym polega określenie wartości nieruchomości metodą porównywania parami (§ 4 ust. 3 r.RM) oraz co należy rozumieć przez nieruchomość podobną (art. 4 pkt 16 u.g.n.). W ocenie organu I instancji rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym prawidłowo zastosował podejście porównawcze stosując powołane powyżej przepisy prawa.

Opisując przedmiotową nieruchomość organ podał, że położona jest ona w IV okręgu podatkowym w obrębie 060 Z. J.G.. Zlokalizowana jest w peryferyjnej części miasta. Położona przy drodze urządzonej dwupasmowej, z której dojazd do działki prowadzi drogą gruntową. Istnieje drugi dojazd do działki, który prowadzi drogą gruntową od strony ulicy W.. Nieruchomość ma małą powierzchnię o regularnym kształcie. Teren jest płaski. Klasa bonitacji gruntu została określona jako grunt R IVb, natomiast wskaźnik bonitacji jako słaby. Położenie na rynku ocenia się jako dobry. Możliwość alternatywnego wykorzystania - ograniczona (możliwość wykorzystania np. pod rekreację, ogrody działkowe). Poziom kultury rolnej uznano za słaby.

W celu określenia wartości rynkowej nieruchomości w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej, rzeczoznawca majątkowy odnotował na lokalnym rynku, trzy nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej, które posiadały najmniej cech różniących je od nieruchomości wycenianej, a które były przedmiotem obrotu na rynku lokalnym. Przyjęte do porównania nieruchomości miały następującą powierzchnię 0,8428 ha i cenę 134.077,00 zł, 1,1582 ha i cenę 158.867,00 zł, 0.4057 ha i cenę 160.000,00 zł. Rzeczoznawca wyliczył, że cena 1 ha gruntu o cechach wycenianej działki po skorygowaniu ceny średniej wynosi 164.808,25 zł. Na podstawie wyliczonej wartości rynkowej 1 ha gruntu wyliczył wartość rynkową nieruchomości wycenianej i tak 164. 808,25 zł/ha x 0,6026 ha = 99.313,45 zł (przyjęto 99.313,00 zł). Jest to wyliczona wartość rynkowa według stanu przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ I instancji podał, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy opisał również nieruchomość wycenianą w aspekcie wybranych cech rynkowych z uwzględnieniem jej przeznaczenia pod zabudowę komercyjną. Rzeczoznawca wskazał, że wyceniana nieruchomość jest położona w strefie dobrej, przy drodze dwupasmowej w odległości ok. 900 m gdzie znajdują się centra handlowe i usługowe. Teren nie jest wyposażony w infrastrukturę techniczną, dostęp do infrastruktury jest natomiast ograniczony. Położenie w pośrednim sąsiedztwie terenów niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę usługową komercyjną, ogrody działkowe, a w dalszej części obwodnica miasta (Aleja J., tereny o charakterze rolniczym, teren szpitala). W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomość przeznaczona jest pod zabudowę usług komercyjnych. Położenie wycenianej działki od centrum miasta to ok. 3 km. Rzeczoznawca majątkowy ustalił na badanym rynku cechy rynkowe nieruchomości, ich wagi i wartości wag. W wyniku analizy rzeczoznawca przyjął nieruchomości podobne, których ceny transakcyjne na rynku rozkładały się następująco i tak cena minimalna wyniosła 122,45 zł/m², cena maksymalna wyniosła 195,42 zł/m², delta została wyliczona na kwotę 72,97 zł/m².

W celu określenia wartości rynkowej szacowanej nieruchomości w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej, rzeczoznawca majątkowy odnotował na lokalnym rynku, trzy nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej, które posiadały najmniej cech różniących je od nieruchomości wycenianej a które były przedmiotem obrotu na rynku lokalny. Przyjęte do porównania nieruchomości miały następującą powierzchnię 0,5501 ha za cenę 195,42 zł/m2, 0,3487 ha za cenę 122,45 zł/m², 1,3704 ha za cenę 195,00 zł/m². Wartość 1 m2 nieruchomości wycenianej jako prawa własności wynosi 136,91 zł/m2. natomiast wartość nieruchomości jako prawa własności wynosi: 136,91 zł x 6.026 m² = 825.019.66 zł (przyjęto: 825.020,00 zł). Zatem wartość przedmiotowej nieruchomości jako przedmiotu prawa własności według stanu z dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i poziomu cen na dzień zbycia nieruchomości, przy uwzględnieniu przeznaczenia nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu według faktycznego sposobu użytkowania wynosi 99.313,00 zł i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosi 825.020,00 zł.

W ocenie organu I instancji metodyka wyceny dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego odpowiada § 50 ust. 1 i ust. 2 r.RM. Przy określeniu wartości rynkowej dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 u.p.z.p. określa się wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczeniem przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie. Nie uwzględnia się części składowych tej nieruchomości. W przypadku o którym mowa wyżej, przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia wżycie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny z dnia zbycia nieruchomości.

W oparciu o dopuszczony dowód z operatu szacunkowego sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego R. K. organ I instancji ustalił, że różnica pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego (po uchwaleniu-zmianie planu) miejscowego zagospodarowania przestrzennego, a jej wartością określoną po uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu stanowi kwotę 725.707,00 zł (różnica wartości nieruchomości przed i po zmianie planu miejscowego). Wzrost wartości nieruchomości został wygenerowany wyłącznie przez zmianę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego

Przytaczając treść § 56 r.RM organ I instancji podał, że w jego ocenie sporządzony operat szacunkowy zawiera prawidłowy sposób dokonania wyceny, w tym określenie przedmiotu i zakresu wyceny, określenie celu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości przed i po uchwaleniu obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazanie rodzaju określanie wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania, przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem i jest to zgodne z powołanym § 56 r.RM. Odwołując się do § 57 ust. 1 r.RM organ stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy wypełnił zapisy powołanego rozporządzenia, co potwierdza wykonany operat szacunkowy.

Operat szacunkowy sporządzony w dniu 30 marca 2012 r. zawiera, według organu I instancji, informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienie toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Operat spełnia wymagania określone przepisami prawa, został wykonany zgodnie z przepisami i może stanowić podstawę do wydania decyzji w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie do § 35 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej J.G. z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Z. w J.G. - obszar planistyczny ulica K. wysokość opłaty tj. "renty planistycznej" ustalono na poziomie 30%. Na tej podstawie strona winna uiścić jednorazowa opłatę w wysokości 217.712,10 zł (725.707,00 zł x 30% = 217.712,10 zł).

Organ I instancji stwierdził również, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, ustala się na dzień sprzedaży. Wzrost wartości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Mając na względzie treść przepisu art. 9 k.p.a. organ I instancji ustalił, że przedmiotowa nieruchomość wykorzystywana była na cele rolne, co zostało potwierdzone w decyzji Prezydenta Miasta J.G. z dnia 30 marca 2006 r. w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego za rok 2006 znak [...], jak również w decyzji Prezydenta Miasta J.G. z dnia 19 stycznia 2007 r. w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego za rok 2007, znak [...].

Skarżąca od opisanej wyże decyzji złożyła odwołanie, w którym zarzuciła organowi I instancji rażące naruszenie prawa wskutek błędnej jego interpretacji i niewłaściwego zastosowania w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., przepisów u.p.z.p. oraz u.g.n., a nadto brak wyjaśnienia całokształtu okoliczności sprawy w rozumieniu art. 7, art. 77, art. 79 § 2, art. 80 i art. 81 k.p.a.

Podnosząc powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w tym między innymi celem wydania łącznego rozstrzygnięcia w formie decyzji w powiązaniu z wzajemnymi z rozliczeniami (kompensacja roszczeń) wzajemnych z Prezydentem Miasta J.G., reprezentującym prawa i obowiązku Gminy Miejskiej J. G. Według odwołującej sprawa dotycząca spornej opłaty powinna być rozpoznawana w powiązaniu z postępowaniem dotyczącym uregulowania statusu prawnego działki nr [...] zajętej pod budowę podziemnego ujęcia wodnego i jego strefy ochronnej.

W trakcie postępowania zainicjowanego powyższym odwołaniem Kolegium ustaliło, że odwołanie wpłynęło do Kolegium w dniu 4 kwietnia 2013 r., a więc już po upływie 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu, tj. 30 marca 2012 r.

Powołując się na przepis art. 156 ust. 3 u.g.n., Kolegium pismem z dnia 13 czerwca 2013 r., zleciło organowi I instancji uzupełnienie dowodów w sprawie poprzez ustalenie wraz z rzeczoznawcą majątkowym daty sporządzenia operatu szacunkowego. Kolegium wskazało, że ustalając te okoliczności organ I instancji oraz rzeczoznawca majątkowy winni rozważyć, czy poprawki operatu pozwalają na ustalenie innej daty sporządzenia operatu niż to wynika aktualnie z jego treści. Jeżeli tak, to należy przedłożyć nowy egzemplarz operatu z uwzględnieniem zmiany daty jego sporządzenia. Zobowiązano organ do udzielenia pisemnej odpowiedzi w terminie 7 dni od dnia otrzymania tego pisma. Jednocześnie Kolegium poinformowało, że do czasu otrzymania odpowiedzi sprawa pozostaje bez rozpoznania. Dopiero ustalenie właściwej daty sporządzenia operatu szacunkowego pozwoli na prawidłowe rozpatrzenie odwołania.

W dniu 24 czerwca 2013 r. do Kolegium wpłynęła odpowiedź Prezydenta Miasta J.G., który biorąc pod uwagę naniesione poprawki przez rzeczoznawcę majątkowego datowane na 23 października 2012r., przyjął za datę sporządzenia operatu szacunkowego ten dzień, tj. datę wpływu ostatecznie poprawionego operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego.

Ponadto na żądanie Kolegium przekazane zostało pismo rzeczoznawcy majątkowego skierowane do Prezydenta Miasta J.G., na podstawie którego zostało sporządzona odpowiedź. W swoim piśmie rzeczoznawca wyjaśnił, że operat szacunkowo został sporządzony z datą 30 marca 2012 r. Egzemplarz przedłożony w dniu 23 października 2012 r. korygował drobne błędy, które nie miały wpływu na dobór nieruchomości, na podstawie których określono wartość nieruchomości, na daty na którą określono wartość i stan nieruchomości, tj. 2 października 2007r. i 11 stycznia 2006 r. Według rzeczoznawcy, cel dla którego został wykonany operat szacunkowy odnosił się do okresu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i daty sprzedaży nieruchomości, tj. lat 2006 i 2007. Stąd też, zdaniem rzeczoznawcy, data wykonania operatu szacunkowego ma w tym przypadku mniejsze znaczenie, bowiem i tak odnosił się do opisu nieruchomości i transakcji porównawczych z lat 2006-2007.

Po zapoznaniu się z treścią stanowiska rzeczoznawcy majątkowego i organu I instancji, pismem z dnia 16 lipca 2013 r. Kolegium wystąpiło do Prezydenta Miasta J.G., w którym mając na względzie treść przepisu art. 156 ust. 3 u.g.n., stwierdziło m.in., że data sporządzenia operatu szacunkowego ma istotne znaczenie dla uznania takiego operatu za dowód w sprawie administracyjnej. Wskazano również, że datę sporządzenia operatu określa jego autor, tj. rzeczoznawca majątkowy, w treści operatu, dlatego też przedstawione stanowiska organu I instancji i rzeczoznawcy majątkowego nie są właściwe. Kolegium wskazało, że operat szacunkowy znajdujący się w aktach sprawy, a sporządzony w dniu 30 marca 2012r. nie może być obecnie wykorzystywany, gdyż od daty jego sporządzenia upłynęło ponad 12 miesięcy. Wobec powyższego, stosownie do przepisu art. 136 k.p.a. Kolegium przekazało ww. operat szacunkowy celem ustalenia przez rzeczoznawcę majątkowego, czy może być on wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w art. 156 ust. 3 u.g.n. Jeżeli tak, to rzeczoznawca winien potwierdzić jego aktualność zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n. Kolegium wniosło o potraktowanie sprawy jako pilnej. Jednocześnie Kolegium poinformowało, że do czasu otrzymania odpowiedzi sprawa pozostaje bez rozpoznania. Dopiero ustalenie właściwej daty sporządzenia operatu szacunkowego pozwoli na prawidłowe rozpatrzenie odwołania.

W dniu 11 października 2013 r. organ I instancji złożył w siedzibie Kolegium pismo rzeczoznawcy majątkowego z dnia 7 października 2013 r. Rzeczoznawca podał, że z uwagi na wniesione poprawki należy przyjąć, że operat szacunkowy dla przedmiotowej nieruchomości został wykonany z datą 23 października 2012 r.

Kserokopię tego stanowiska rzeczoznawcy majątkowego, Kolegium przekazało stronie przy piśmie z dnia 14 października 2013 r. Jednocześnie działając na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., Kolegium poinformowało stronę, że może zapoznać się z aktami sprawy, wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W dniu 23 października 2013 r. skarżąca złożyła bezpośrednio w siedzibie Kolegium pismo, w którym odniosła się do pisma Kolegium z dnia 14 października 2013 r. Odpowiedzi na powyższe pismo strony Kolegium udzieliło przy piśmie z dnia 25 października 2013 r. Jednocześnie pismem z dnia 25 października 2013 r. Kolegium poinformowało Prezydenta Miasta J.G., iż operat szacunkowy sporządzony w przedmiotowej sprawie może być wykorzystywany do dnia 23 października 2013 r. Kolegium podało również, że mając na względzie datę przekazania stanowiska rzeczoznawcy oraz obowiązek umożliwienia stronie zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań nie mogło rozpatrzeć odwołania przed upływem daty jego ważności, tj. 23 października 2013 r. Przytaczając treść art. 156 ust. 4 u.g.n., Kolegium na podstawie art. 136 k.p.a. zleciło Prezydentowi Miasta J.G. uzupełnienie, w terminie 21 dni od dnia otrzymania tego pisma, dowodów w niniejszej sprawie polegające na zwróceniu się do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia "renty planistycznej".

W dniu 12 listopada 2013 r. do Kolegium wpłynął operat szacunkowy ustalający wartość przedmiotowej nieruchomości wraz z "Opinią do operatu szacunkowego" sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego R. K., zawierająca potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego wykonanego na dzień 23 października 2012 r.

Pismem z dnia 15 listopada 2013 r. Kolegium poinformowało stronę o powyższej okoliczności oraz o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a.

W dniu 25 listopada 2013 r. strona zapoznała się z aktami sprawy. Na jej żądanie wydano kserokopię "Opinii do operatu szacunkowego", pisma Prezydenta Miasta J.G. z dnia 8 listopada 2013 r. oraz "Wyciągu z opinii o wartości" przedmiotowej nieruchomości. W dniu 26 listopada 2013 r. w siedzibie Kolegium porównywała operat znajdujący się w aktach sprawy z kserokopią tego operatu. Natomiast w dniu 29 listopada 2013 r. złożyła bezpośrednio w siedzibie Kolegium pismo z dnia 28 listopada 2013r., w którym podniosła, że bezspornym w sprawie jest fakt rażącego naruszania prawa w przedmiotowej sprawie zarówno przez rzeczoznawcę majątkowego, Prezydenta Miasta J.G., jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G..

Zaskarżoną decyzją z dnia 8 stycznia 2014 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji z dnia 5 marca 2013 r. w punkcie 3 sentencji, w zakresie ustalenia terminu uiszczenia renty planistycznej i naliczenia odsetek ustawowych w przypadku opóźnienia lub zwłoki w zapłacie, utrzymując w mocy w pozostałej części. W uzasadnieniu przedstawiono przebieg dotychczasowe postępowania oraz przepisy regulujące przesłanki naliczenia jednorazowej opłaty oraz tryb jej ustalenia.

Mając na względzie treść operatu szacunkowego Kolegium uznało, że rzeczoznawca prawidłowo określił wartość nieruchomości na dzień jej sprzedaży (2 października 2007 r.), a jej stan na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Z. w J.G. - obszar planistyczny ulica K. , zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej J.G. z dnia 15 listopada 2005 r., tj. 11 stycznia 2006 r. Rzeczoznawca ustalił również wartość przedmiotowej nieruchomości mając na względzie jej przeznaczenie w dotychczas obowiązującym miejscowym planie szczegółowego zagospodarowania przestrzennego jednostki strukturalnej Z. IlI w J.G. uchwalonego uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w J.G. z dnia 21 grudnia 1989 r. - przeznaczenie rolnicze. Ustalił również, że w okresie tzw. "luki planistycznej" nieruchomość nie była wykorzystywana na cele rolnicze (była odłogowana), ale nie była również wykorzystywana na inne cele. Nie mogła być wykorzystywana, wg rzeczoznawcy, również na cele inwestycyjne. Tym samym w ocenie Kolegium nieruchomość nie utraciła rolniczego charakteru. Ustalił również wartość nieruchomości z uwzględnieniem jaj przeznaczenia w aktualnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia wartości nieruchomości, przed i po uchwaleniu planu miejscowego, rzeczoznawca dokonał stosując dopuszczalne przepisami prawa podejście porównawcze i metodę porównywania parami. Do porównania przyjął nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego i których cechy i ceny były znane rzeczoznawcy, przeznaczone zarówno na cele rolne jak i cele usługowe. Wyceniając przedmiotową nieruchomość rzeczoznawca uwzględnił również różnice pomiędzy poszczególnymi cechami nieruchomości wycenianej, jak i nieruchomości przyjętych do porównania, stosując odpowiednie wielkości współczynników kwotowych. Rzeczoznawca wykazał, iż wobec uchwalenia planu miejscowego, nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości.

Wobec powyższego Kolegium doszło do przekonania, że przedłożony operat szacunkowy spełnia wymogi stawiane operatom szacunkowym w przepisach Rozdziału 4 zatytułowanego "Sposób sporządzania, forma i treść operatu szacunkowego: r.RM i może stanowić podstawę do ustalenia stronie renty planistycznej. Ustalenia renty planistycznej dokonuje się na podstawie przepisu § 35 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej J.G. z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Z. w J.G. obszar planistyczny ulica K. , zgodnie z którym stawka procentowa służąca naliczeniu tej opłaty wynosi 30%.

Zatem, przy uwzględnieniu wartości nieruchomości przed uchwaleniem aktualnego planu miejscowego (99.313 zł) i po jego uchwaleniu (825.020 zł) nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wysokości 725.707 zł (825.020 zł - 99.313 zł). Wobec powyższego jednorazowa opłata, tzw. renta planistyczna wynosi 217.712,10 zł (725.707 x 30 %). Taką też kwotę strona winna uiścić.

Kolegium wskazało, że przepisy ustawy planistycznej określając podstawy, zasady i tryb ustalania tzw. renty planistycznej, nie tylko nie zawierają bezpośredniej regulacji odnoszącej się do kwestii ustalenia terminu uiszczenia tej opłaty, jak również kwestii możliwości naliczania odsetek za niezapłacenie opłaty w terminie określonym decyzją. Zatem zawarcie przez organ I instancji w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji powyższych dyspozycji narusza przepisy u.p.z.p. (zob. wyrok WSA w szczecinie z dnia 5 czerwca 2008 r., II SA/Sz 285/08 i wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2012r. II OSK 606/11). W tym zakresie - dotyczącym ustalenia terminu uiszczenia renty planistycznej i naliczenia odsetek ustawowych w przypadku opóźnienia lub zwłoki w zapłacie organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutów odwołanie w kwestii dotyczącej żądania dotyczącego wynagrodzenia za bezumowne użytkowanie przez Gminę J. G. nieruchomości położonej w granicach działek nr [...] i nr [...] oraz nr [...], obręb 60, AM-16 oraz wykupu przez Gminę, względnie zawarcia umowy przesyłu ww. nieruchomości w ramach postępowania o ustalenie wysokości renty planistycznej, Kolegium wyjaśniło, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest rozstrzygnięcie konkretnej sprawy w zakresie przewidzianym przez przepisy prawa. W przypadku ustalenia opłaty planistycznej (renty planistycznej) tylko ta kwestia jest przedmiotem badania i tylko tej kwestii może dotyczyć wydane rozstrzygnięcie. Brak jest zatem podstaw prawnych, aby w niniejszym postępowaniu odnosić się do ww. kwestii, które nie dotyczą ustalenia opłaty - renty planistycznej. Tym samym żądanie strony w tym zakresie nie może zostać spełnione. Wskazane powyżej żądania mogą być przedmiotem odrębnych postępowań. Kolegium uznało również, że brak jest podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta J.G., jak również wyłączenia się Kolegium od rozstrzygania w sprawie.

SKO wskazało również, że zarzut strony co do naruszenia praw wynikających z art. 10 k.p.a., polegający na wyznaczeniu jej trzydniowego terminu do zapoznania się z aktami sprawy, jest nieuzasadniony. Przepisy k.p.a. dotyczące prawa strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania i prawo do wypowiadania się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań nie określają terminu, w którym strona może skorzystać z powyższych praw. Termin ten ustalany jest przez organ prowadzący postępowanie. Ustalając stronie trzydniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy, wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, Kolegium miało na względzie okoliczność, że z aktami sprawy strona zapoznawała się w siedzibie Kolegium przed wyznaczeniem tego terminu i termin trzydniowy w zupełności, wg Kolegium, wystarczył na dokonanie tych samych czynności. Mając jednak na względzie żądanie strony przedłużenia wyznaczonego terminu, SKO wyznaczyło dodatkowy 7-dniowy termin, na zapoznanie się przez stronę z aktami sprawy, wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Kolegium stanęło na stanowisku, że aby wnieść odwołanie strona nie musiała posiadać specjalistycznej wiedzy w zakresie szacowania nieruchomości. Mając na względzie czas w jakim toczyło się przedmiotowe postępowanie, strona mogła przedłożyć swoje stanowisko poparte opinią osób, których strona wskazuje, a czego nie uczyniła. Odnosząc się do wniosku polegającego na zaliczeniu w poczet dowodów i ustosunkowania się do argumentacji zawartej w: kserokopii odwołania z dnia 12 stycznia 2009 r. od poprzedniej decyzji Prezydenta Miasta J.G. Kolegium wyjaśniło, że odwołania to było przedmiotem rozpoznania w postępowaniu odwoławczym, które zakończyło się decyzją Kolegium z dnia 14 kwietnia 2009 r. nr [...]; pisma procesowego adresowanego do Kolegium z dnia 11 maja 2009 r. - pismo powyższe było przez stronę złożone w toku odrębnego postępowania, które toczyło się przed Kolegium w sprawie dotyczącej podziału działki nr [...], obręb 60, AM-15, które zakończyło postępowanie instancyjne postanowieniem Kolegium z dnia 30 czerwca 2009 r. nr [...], którym to uchylono postanowienie Prezydenta Miasta J.G. z dnia 16 marca 2009r. nr [...] negatywnie opiniujące wstępny projekt podziału ww. działki i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia; kserokopii części dokumentacji związanej z podziałem działki nr [...] – w tym zakresie dokumentacja ta dotyczy innego postępowania, tj. postępowania podziałowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca zarzuciła organowi II instancji rażące naruszenie: 1) praw materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 2) przepisów postępowania, które to uchybienie ma istotny wpływ na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji ii przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z zaleceniem wyjaśnienia podniesionych zarówno w skardze, jak i poprzedzających ją pismach kwestionowanych wielokrotnie z powołaniem na fakty oraz skonkretyzowane enumeratywnie przepisy spraw zgodnie z postanowieniami art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. na zasadach uwzględniających m.in. wymogi art. 80 k.p.a. W rozbudowanych motywach skargi skarżąca poruszyła m.in. wątek dotyczący braku wzajemnego rozliczania się za zobowiązania ciążące na każdej ze stron. Skarżąca zarzuciła ponadto, iż orzekające w sprawie organy nie zwróciły się zgodnie z jej wnioskiem w trybie art. 157 u.g.n. do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem skontrolowania sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zarzuty skargi oceniono jako bezzasadne.

W uzupełnieniu skargi, przy piśmie z dnia 2 lipca 2014 r. działający w imieniu skarżącej pełnomocnik z urzędu, podtrzymał w zakresie pkt 2 skargę na decyzję Kolegium z dnia 8 stycznia 2014 r. Równolegle zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 154 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 37 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i nie uwzględnienie przez organ orzekający przy określaniu przeznaczenia nieruchomości położonej w J.G. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 8 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy lub decyzji o warunkach zabudowy pomimo braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zakresem zarzutów objęto naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 k.p.a. poprzez: niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności poprzez wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia renty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo braku uwzględnienia przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminu, jak również pomimo nie podjęcia jakichkolwiek działań zmierzających do ustalenia faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości; nienależyte uzasadnienie zaskarżonych decyzji z uwagi na zawarcie w nich zbyt ogólnych twierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji; niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i poprzestanie na bezkrytycznym przyjęciu przez organy orzekające ustaleń faktycznych, jak również prawnych wynikających z dowodu z operatu szacunkowego, jako własnych; b) art. 10 k.p.a. polegające na uniemożliwieniu skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji uniemożliwieniu skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań poprzez wyznaczenie przez organ administracji publicznej jedynie 7- dniowego terminu na zapoznanie się z zebranymi w sprawie dowodami i materiałami oraz na wniesienie ewentualnych zastrzeżeń do zebranych dowodów, w szczególności do operatu szacunkowego sporządzonego przez R. K..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem i w granicach rozstrzygania zakreślonych w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej u.p.p.s.a.) nie dostarczyła podstaw do uwzględnienia skargi.

Rozpoczynając rozważania warto przypomnieć, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały oparte generalnie na przepisie art. 36 ust. 4 ustaw planistycznej. W chwili orzekania w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy (jak i organ I instancji) stanowił on, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Należy wobec tego zwrócić uwagę, że jednorazowa opłata z tytułu skutków uchwalenia planu miejscowego nie ma charakteru podatku, lecz jest świadczeniem mającym w limitowanym zakresie równoważyć wpływ uchwalenia lub zmiany planu na wartość poszczególnych nieruchomości i z uwzględnieniem tej okoliczności należy odnieść się do zarzutu naruszenia zasady uwzględnienia słusznego interesu strony i interesu społecznego przy wydaniu decyzji. Zgodnie z art. 4 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji to ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Nie jest zatem tak, że właściciel może korzystać ze swojej nieruchomości w dowolny sposób. Podstawowy wpływ na przeznaczenie terenu, w konsekwencji na jego wartość, mają ustalenia planu miejscowego. Należy także wyjaśnić, że procedura przygotowania i uchwalenia planu jest kosztowna i obciąża budżet gminy jako wspólnoty samorządowej. Konsekwencje uchwalenia planu nie są natomiast w równym stopniu korzystne dla wszystkich członków tej wspólnoty i właścicieli wszystkich działek. W wyniku uchwalenia planu część nieruchomości, ze względu chociażby na interes ogólny, może doznać daleko idących ograniczeń w dopuszczalnym zagospodarowaniu, może także stracić na wartości. Z tego powodu art. 36 u.p.z.p. przewiduje mechanizmy finansowe równoważące wpływ uchwalenia planu na wartość poszczególnych nieruchomości. Z jednej strony, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Jeżeli uprawniony nie skorzystał z tego prawa, a zbywa nieruchomość, której wartość uległa obniżeniu w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Inaczej przedstawia się sytuacja osoby, której nieruchomość zyskała na wartości w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, właściciel lub użytkownik wieczysty który zbywa taką nieruchomość uiszcza jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, ustalaną decyzją wójta. Opłata ta nie jest zatem równa wysokości uzyskanego wzrostu wartości, ale stanowi jej procent, nie wyższy niż 30 %. Stanowi ona dla gminy pewną rekompensatę za poniesione koszty uchwalenia planu, w tym związane z wypłatą odszkodowań osobom, których grunty straciły na wartości.

Zarówno roszczenia z tytułu obniżenia wartości, jak i ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości są ograniczone w czasie okresem 5 lat od daty wejścia w życie planu miejscowego (art. 37 ust. 3 i ust. 4 u.p.z.p.). Oznacza to, że właściciel działki może uniknąć opłaty, jeżeli wstrzyma się ze sprzedażą przez okres 5 lat, zaś organ traci uprawnienie do ustalenia opłaty, jeżeli w okresie 5 letnim nie zostanie wszczęte postępowanie administracyjne w tym przedmiocie (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2012r., sygn. II OSK 1397/11).

Plan przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miejskiej J.G. z dnia 15 listopada 2005 r. wszedł w życie w dniu 11 stycznia 2006 r. Zbycie działki przez skarżącą miało miejsce 2 października 2007 r., a o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty została poinformowana pismem z dnia 27 grudnia 2007 r. Termin 5 lat nie został wobec tego przekroczony.

W rozpoznawanej sprawie uchwalenie aktualnie obowiązującego planu miejscowego dotyczyło terenu, dla którego poprzednio obowiązujący plan miejscowy wygasł z dniem 31 grudnia 2003 r., na mocy art. 87 ust. 3 u.p.z.p. W konsekwencji do ustalenia opłaty planistycznej zastosowanie znajduje przepis art. 87 ust. 3a u.p.z.p. stanowiący, że jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. Regulacja ta stanowi konsekwencję orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 9 lutego 2010 r., sygn. P 58/08 i została wprowadzona ustawą z 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 32, poz. 159), z mocą od 10 sierpnia 2011 r. Wskazane kryteria wyceny stanowią regulację szczególną dla przypadku ustalania wysokości opłaty planistycznej i w konsekwencji wykluczają stosowanie kryteriów określonych w art. 154 ust. 2 i ust. 3 u.g.n.), odsyłających w pierwszej kolejności przy ustaleniu przeznaczenia terenu, w sytuacji braku planu miejscowego, do Studium lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w dalszej kolejności do faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości.

Wobec powyższego nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie pełnomocnika skarżącej, odnoszące się do naruszenia art. 154 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 37 u.p.z.p. W świetle przedstawionego stanu prawnego brak jest bowiem podstaw do wyrażania stanowiska, że wzrost wartości nieruchomości powinien być określony poprzez ustalenie, czy dla obszaru, w którym położona jest działka istniało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jak również jakie było przeznaczenie tego terenu w studium i czy przeznaczenie w studium miało wpływ na wartość nieruchomości. Zgodnie ze znajdującym w niniejszej sprawie zastosowanie przepisem art. 87 ust. 3a u.p.z.p. wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi bowiem różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Konsekwencją brzmienia art. 87 ust. 3a u.p.z.p. jest konieczność ustalenia wartości nieruchomości dla trzech rodzajów przeznaczenia terenu (według planu, który wygasł, faktycznego sposobu wykorzystania w okresie bez planu i według planu aktualnego), albowiem miernikiem wzrostu wartości zbywanej nieruchomości jest różnica między wartością określoną z uwzględnieniem postanowień nowego planu oraz przeznaczenia tejże nieruchomości w planie, który utracił moc, chyba że przyjęcie kryterium faktycznego sposobu wykorzystywania danej nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu miejscowego okazałoby się korzystniejsze dla właściciela. W rozpatrywanym przypadku w tzw. luce planistycznej, pomiędzy 1 stycznia 2004 r. a 11 stycznia 2006 r., tj. wejścia w życie aktualnie obowiązującego planu miejscowego dla tego terenu okoliczność wykorzystywania nieruchomości na cele rolne organ I instancji ustalił na podstawie decyzji Prezydenta Miasta J.G. z dnia 30 marca 2006 r. w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego za rok 2006 znak [...], jak również w decyzji Prezydenta Miasta J.G. z dnia 19 stycznia 2007 r. w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego za rok 2007, znak [...].

Ustawa planistyczna nie reguluje sposobów ustalania wartości nieruchomości. Przepis art. 37 ust. 11 u.p.z.p. stanowi, że w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Podstawą wydania decyzji ustalającej opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest operat szacunkowy, wykonywany na zlecenie organu. Dla indywidualnej sprawy administracyjnej znaczenie posiada ten operat, który był podstawą rozstrzygnięcia. Z tego powodu nie ma znaczenia w ocenie Sądu fakt, że pierwszy ze sporządzonych operatów nie został przez organ uznany za miarodajny i nie był w postępowaniu wykorzystany. Skoro nie był on podstawą decyzji, nie ma powodu, aby weryfikować jego prawidłowość w niniejszym postępowaniu.

W sprawie podstawą ustalenia, czy doszło do wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu miejscowego jest operat z 23 października 2012 r., autorstwa rzeczoznawcy majątkowego R. K.. Ustalający wartość nieruchomości przed i po uchwaleniu planu miejscowego, rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze i metodę porównywania parami. Na podstawie art. 150 ust. 2 u.g.n. wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu. Wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Zgodnie art. 152 ust. 1 i ust. 3 u.g.n., sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wartość rynkową nieruchomości określa się przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.).

Kwestionując sporządzony w sprawie operat skarżąca zarzuca, że nie został on poddany ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców, mimo formułowanych w tym zakresie żądań. Jednocześnie merytoryczne zarzuty skarżącej wobec operatu nie zostały poparte, mimo długotrwałości postępowania, żadnym innym operatem wykonanym na zlecenie strony (sama skarżąca nie powołała się na fakt jego sporządzenia). Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że w sytuacji, gdy strona podważa prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, to na poparcie swoich zarzutów powinna zgodnie z treścią art. 157 u.g.n. przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub inny operat, do którego organ musiałby się ustosunkować (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 30 października 2013 r., sygn. II SA/Rz 703/13, lex 1395520, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2013 r., sygn. I SA/Wa 2308/12, lex 1376630). Przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza zatem strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Nie można także przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza nie przedkładając żadnego opracowania konkurencyjnego, ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (por. wyroki NSA z 16 maja 2013 r., sygn. I OSK 2088/11 i I OSK 2138/11).

Podobnie nie znajduje potwierdzenia zarzut dotyczący braku łącznego rozpoznania sprawy dotyczącej ustalenia renty planistycznej ze sprawą dotyczącą roszczeń jakie skarżąca ma wobec Prezydenta Miasta J.G. z tytułu bezprawnego zajęcia części należącej do niej nieruchomości pod ujęcie wody i jego strefę ochroną. Należy zatem zwrócić uwagę, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia renty planistycznej brak jest podstaw do dokonywania wzajemnych potrąceń jakie strony mają wobec organów administracji. Roszczenia strony w stosunku do gminy są z woli ustawodawcy dochodzone na drodze cywilnoprawnej, zaś roszczenia gminy w stosunku do właściciela nieruchomości w trybie publicznoprawnym. Podobnie rzecz się przedstawia w przypadku roszczeń właściciela powstających w związku z obniżeniem wartości nieruchomości związanego z uchwaleniem planu miejscowego – por. art. 37 ust. 4 u.p.z.p.

W świetle przedstawionego materiału aktowego nie może również odnieść zamierzonego skutku podnoszony przez pełnomocnika skarżącego zarzut polegający na naruszeniu art. 77 k.p.a., poprzez brak - poza zleceniem sporządzenia operatu szacunkowego, samodzielnego ustalenia przez orzekając organy stanu faktycznego sprawy. W ocenie Składu orzekającego, w trakcie prowadzonego od 2007r. postępowania administracyjnego, organy podejmowały w kontrolowanej sprawie wszelkie niezbędne działania, stosując się przy tym do zasady praworządności, jednocześnie uwzględniając interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nie uchybiono również przy tym obowiązkowi pogłębiania zaufania do organów państwa. Stosownie do obowiązków wynikających z art. 77 i art. 80 k.p.a. organy zebrały i rozpatrzyły pełen materiał dowodowy w sprawie, w szczególności zaś dysponowały operatem szacunkowym z dnia 23 października 2013 r. niezbędnym do stwierdzenia, że w związku z uchwaleniem planu miejscowego doszło do wzrostu wartości nieruchomości, która następnie została przez skarżącą zbyta, co – w świetle art. 36 ust. 4 u.p.z.p. - uzasadniało nałożenie na nią opłaty planistycznej. Wobec zatem stanowiska wyrażonego przez osoby posiadające odpowiednią specjalistyczną wiedzę, nie sposób uwzględnić zarzutu skarżącej, tym bardziej, że skarżąca nie wskazała na żadne konkretne wady operatu. W tej sytuacji, wprawdzie zgodzić się należy z pełnomocnikiem, że dokument jakim jest operat szacunkowy ma charakter dowodowy i podlega ocenie przez organ, to jednak z uwagi na to, że dotyczy on bardzo specjalistycznej dziedziny, nie może być oceniany przez organ na takim samym poziomie, jak inne - mniej specjalistyczne dowody (por. wyrok WSA w Lubinie z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 904/11). W sprawie niniejszej nie można zatem zarzucić organom, że uznały, iż skoro operat jest spójny, nie zawiera sprzeczności i został dodatkowo uzupełniony wyjaśnieniami rzeczoznawcy (opinia z dnia 8 listopada 2013 r.) – to dokument ten jest wystarczający do ustalenia opłaty planistycznej we wskazanej wysokości. Z powyższych przyczyn nie można wymagać ani od rzeczoznawcy majątkowego ani tym bardziej od organów, by poszukiwały innych dodatkowych czynników mogących mieć wpływ na wzrost wartości przedmiotowej działki np. popyt - podaż, inflację, wzrost zamożności społeczeństwa, dynamiczny w ostatnich latach rozwój budownictwa i znaczenie innych czynników makroekonomicznych etc.

W pełni podzielając wywody zawarte w zaskarżonej decyzji należy również podkreślić, że wynikającym wprost z przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. warunkiem nałożenia opłaty jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchwaleniem planu miejscowego a wzrostem wartości nieruchomości. Taki związek przyczynowy w ustalonym stanie faktycznym niewątpliwie powstał. W planie szczegółowego zagospodarowania przestrzennego jednostki strukturalnej Z. III w J.G., uchwalonego uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w J.G. z dnia 21 grudnia 1989 r., działka skarżącej znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolem XII-6ZD: tereny ogrodów działkowych przeznaczonych do zachowania, tereny gruntów ornych przeznaczonych na ogrody działkowe. Rolnicze wykorzystanie tego terenu nie zmieniło się także po wygaśnięciu tego planu. Natomiast w aktualnie obowiązującym planie, przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej J.G. z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Z. w J.G. - obszar planistyczny ulica K. , sporna nieruchomość, położona jest na terenie oznaczonym symbolem 4U, określonym jako obszar usług komercyjnych z dopuszczalną funkcją rzemiosła oraz mieszkalnictwa - do 30% powierzchni użytkowej. Wobec tego nie może budzić wątpliwości, że przyjęcie nowego planu stworzyło dla skarżącej korzystne warunki dla zbycia nieruchomości, z czego skarżąca skorzystała zawierając w dniu 2 października 2007r. umowę sprzedaży. Jest bowiem bezsprzecznym, że w przypadku należącej do skarżącej nieruchomości nastąpiła zmiana dotycząca określenia podstawowego jej przeznaczenia (funkcji). W planie starym były to tereny ogródków działkowych, zaś w planie nowym jest to już obszar usług komercyjnych z dopuszczalną funkcją rzemiosła oraz mieszkalnictwa do 30 % powierzchni użytkowej. Wobec tego jest to teren dużo bardziej atrakcyjny dla potencjalnych nabywców, o czym świadczy także cena jaką uzyskała skarżąca za przedmiotową nieruchomość, była to bowiem kwota 1.041,420,00 zł. Co ważne była to kwota wyższa od wartości nieruchomości wyliczonej przez rzeczoznawcę majątkowego – 725.707,00 zł. Wbrew zatem stanowisku skarżącej wzrost wartości został rzetelnie wykazany w sporządzonym dla potrzeb postępowania operacie rzeczoznawcy majątkowego. Na poparcie swego stanowiska co do braku podstaw do twierdzenia, że miał miejsce wzrost wartości nieruchomości skarżąca nie przedłożyła żadnego dowodu, w tym kontroperatu, który mógłby podważać prawidłowość danych i ustaleń operatu sporządzonego na zlecenie organu, skoro strona tego nie uczyniła to uzasadnione jest twierdzenie, iż znana jej zawartość tego dokumentu została przez stronę zaakceptowana jako istotny dowód w sprawie.

Skarżąca nie została również pozbawiona możliwości obrony jej praw w toku postępowania odwoławczego. Była bowiem zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. poinformowana o podjętych przez Kolegium czynnościach procesowych oraz miała możliwość zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, także wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dlatego też w kontekście podnoszonego zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu należy stwierdzić, że skarżąca, podnosząc taki zarzut nie wykazała, aby brak wyznaczenia terminu ponad ten który został w sprawie wyznaczony do zapoznania się i ustosunkowania się do opinii biegłego, uniemożliwił jej podjęcie jakiejkolwiek czynności procesowej, w tym złożenia określonych wniosków, przedstawienia konkretnej argumentacji wcześniej nie znanej i wykazanie w związku z tym, jaki wpływ na wynik sprawy, miało podnoszone uchybienie. Natomiast zgodnie z prezentowaną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, na stronie stawiającej taki zarzut spoczywa ciężar wykazania związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11, postanowienie NSA z dnia 22 marca 2012 r., II GSK 431/12). Takich okoliczności skarżąca nie wykazała. Ograniczyła się jedynie do postawienia zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 § 2 k.p.a., bez wskazania, jaki wpływ na wynik sprawy miało takie uchybienie i czy zapewnienie jej odpowiedniego terminu celem ustosunkowania się do przedłożonej opinii biegłego mogło doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia o innej treści niż wydane z tym uchybieniem.

Reasumując poczynione w sprawie rozważania sąd doszedł do przekonania, że zaskarżoną decyzję SKO w J.G. wydano w zgodzie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może utrzymać w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Uzasadnieniem dla takiego rozstrzygnięcia była okoliczność, że decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a zatem nie ma potrzeby ponownego rozpatrywania sprawy przez organ gminny. Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest możliwe również, gdy organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, a zatem – tak jak w niniejszej sprawie – organ II instancji doszedł do analogicznych ustaleń w sprawie. Zdaniem sądu zarówno ustalenia faktyczne, jak i proces stosowania prawa, których dokonały organu obu instancji były w niniejszej sprawie przeprowadzone pr