IV SA/Wa 969/14

Uzasadnienie

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. (dalej: organ II instancji, SKO w O., organ odwoławczy) nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., wydana po rozpatrzeniu odwołania Pana A.G. (dalej: skarżący, wnioskodawca) oraz W.G. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy P. (dalej: organ I instancji) przez Kierownika Referatu Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej z dnia [...] stycznia 2014 r. o nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia stanu poprzedniego wody na gruncie, w której organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

We wniosku z dnia [...] września 2011 r. skarżący zwrócił się do Burmistrza Miasta P. o nakazanie właścicielowi gruntu nr ew. [...] przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w trybie art. 29 ust 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm., dalej: p.w.). Zdaniem wnioskodawcy, inwestycja polegająca na budowie parkingu przy ulicy [...], na działce nr [...] była prowadzona nieprawidłowo, co spowodowało zmianę stosunków wodnych na gruncie, a w konsekwencji niekorzystne oddziaływanie na położoną w sąsiedztwie nieruchomość wnioskodawcy. Przedmiotowa inwestycja była prowadzona przez Burmistrza P. na nieruchomości stanowiącej własność miasta P. Realizacja inwestycji została przerwana w związku z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie Miasta P. pozwolenia na budowę parkingu na samochody osobowe na działce o nr ew. [...] w P. SKO w O. w postanowieniu z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...] wyłączyło Burmistrza P. od załatwienia sprawy i jednocześnie wyznaczyło Wójta Gminy P. do rozpatrzenia ww. wniosku.

W piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. skierowanym do Wójta Gminy P., skarżący wycofał swój pierwotny wniosek z dnia [...] września 2011 r. w części dotyczącej wykonania urządzeń zapobiegających szkodom i uzupełnił o przywrócenie stanu poprzedniego działek [...] i [...] w P. tj. przywrócenia stanu, w którym działka [...] nie posiadała skarpy na granicy z działką [...], której współwłaścicielem jest wnioskodawca.

W decyzji z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Wójt Gminy P. odmówił przywrócenia stanu poprzedniego na działkach gruntu nr ew. [...] i [...] w P. W konsekwencji złożonego środka zaskarżenia decyzja ta została uchylona przez SKO w O. w decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. i przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ II instancji stwierdził uchybienia natury formalno prawnej dotyczące naruszenia przepisów procedury administracyjnej, polegające na niewłaściwym ustaleniu stron postępowania oraz prowadzeniu postępowania po zakończeniu postępowania dowodowego.

W toku prowadzonego postępowania organ I instancji przeprowadził w dniu [...] kwietnia 2013 r. oględziny w terenie z udziałem zainteresowanych stron. Skarżący w tym samym dniu złożył ponownie pismo uzupełniające swoje wcześniejsze wnioski oraz wniósł sprzeciw dotyczący rozpatrywania sprawy jedynie w odniesieniu do ostatnich zmian poczynionych na gruncie działki nr [...] w wyniku rozpoczętej budowy parkingu.

Z uwagi na to, że ocena zmiany stosunków wodnych wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, organ I instancji powołał biegłego posiadającego uprawnienia z zakresu melioracji rolnych jak również z zakresu budownictwa ogólnego, celem zasięgnięcia opinii w przedmiotowej sprawie. W dniu [...] czerwca 2013 r. odbyła się wizja lokalna w terenie z udziałem biegłego. Przedmiotem prowadzonego postępowania było ustalenie, czy inwestycja budowy parkingu prowadzona na działce nr [...] narusza naturalne stosunki wodne i czy powoduje szkody na gruntach sąsiednich.

Po zgromadzeniu niezbędnego materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności opinii sporządzonej przez biegłego inż. M.B., map sytuacyjno-wysokościowych terenu objętego postępowaniem tj. mapy sprzed inwestycji (z kwietnia 2008 r.) oraz zaktualizowanej mapy przedstawiającej teren na dzień wstrzymania robót budowlanych na działce (październik 2011 r.), a także dokumentacji fotograficznej, organ I instancji w decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] odmówił przywrócenia stanu poprzedniego na działkach gruntu nr ew. [...] i [...] położonych w P. przez właściciela nieruchomości Gminę Miasto P.

Od decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. odwołanie wnieśli w terminie A.G. i W.G. SKO w O. w decyzji z dnia [...] października 2012 r. nr [...]uchyliło decyzję Wójta Gminy P. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podstawą uchylenia decyzji organu I instancji był zarzut niewłaściwego, w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy, prowadzenia postępowania polegającego na pominięciu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zgromadzonego przed wydaniem uchylonej decyzji. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę na niewłaściwe uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji organu I instancji. Dalszym mankamentem wykazanym w uzasadnieniu decyzji SKO w O. był brak oceny przez organ I instancji wydanej przez biegłego opinii.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, po uwzględnieniu zaleceń zawartych w uzasadnieniu decyzji SKO w O., organ I instancji w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. wystąpił do biegłego Pana M.B. o wydanie opinii uzupełniającej do wydanej wcześniej opinii w zakresie naruszenia stosunków wodnych na działkach nr [...] i [...] w P. Biegły w dniu [...] listopada 2013 r. wydał opinię uzupełniającą w uwzględniającą odpowiedzi na zadane przez organ pytania. W wyznaczonym terminie strony nie wniosły uwag do uzupełnionej opinii.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy wszczętej na wniosek skarżącego, Wójt Gminy P. w decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] odmówił przywrócenia stanu poprzedniego na działkach gruntu nr ew. [...] i [...] w P. przez właściciela nieruchomości Gminę Miasto P. Według organu I instancji, istniejący stan wody na całej działce nr [...] nie powoduje szkód dla żadnej z działek sąsiednich. Potwierdzają to zdaniem organu, obliczenia i rysunki sporządzone przez biegłego. Analizując dokumentację fotograficzną sporządzoną zarówno podczas przeprowadzanych wizji lokalnych jak i dostarczoną przez wnioskodawcę organ I instancji stwierdził, że w najniżej położonej części działki nr [...], przy granicy z działką nr [...] widoczna jest stagnująca woda. Woda w tym miejscu utrzymuje się tylko w okresie intensywnych roztopów przy zamarzniętym gruncie a także po intensywnych opadach deszczu.

W piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. W.G. wniosła odwołanie od decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] stycznia 2014 r. W odwołaniu zarzuciła decyzji organu I instancji naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), a w szczególności art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 §1 - §4, art. 75 §1, art. 76 §3, art. 77 §1 i §2, art. 84 §1, art. 80 oraz art. 107 §1 i §3 oraz wniosła o przeprowadzenie postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. przez S.K.O. w O.. Podnosząc powyższe zarzuty odwołująca się wniosła o zmianę skarżonej decyzji i nakazanie Gminie Miasta P. przywrócenia stanu poprzedniego na działkach nr [...] i [...] wg. stanu z 1992 r.

SKO w O. po rozpatrzeniu, w dniu [...] marca 2014 r. sprawy wszczętej z odwołania od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy P. przez Kierownika Referatu Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej z dnia [...] stycznia 2014 r. o nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia stanu poprzedniego wody na gruncie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 p.w., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Po dokonaniu analizy stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, SKO w O. nie dopatrzyło się uchybień mogących rzutować na prawidłowość kwestionowanej decyzji, tym samym nie znalazło podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Organ II instancji podniósł jednocześnie, iż niniejsza sprawa była już przedmiotem procedowania zarówno przed organem I jak i II instancji. W toku prowadzonego ponownie postępowania organ I instancji sanował popełnione uprzednio błędy, wydając decyzję odpowiadającą prawu.

W ocenie organu II instancji, analiza przepisu art. 29 p.w. prowadzi do wniosku, że spowodowanie przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie, dające organom podstawę do zastosowania sankcji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 p.w., to takie działania, które ingerują w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi. Działaniem takim jest między innymi wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu, którym dotychczas spływała z terenów wyżej położonych lub podwyższenie terenu uniemożliwiające spływ wody. Zatem według organu II instancji, może to być zmiana naturalnego ukształtowania terenu polegająca chociażby na nawiezieniu ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięciu ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu, bądź jego zasypanie. Jednakże sam fakt dokonania określonej zmiany nie jest wystarczający do zastosowania art. 29 ust. 3 p.w. Konieczne jest według organu, ustalenie, że dokonana przez właściciela nieruchomości zmiana spowodowała zmianę stanu wody na gruncie oraz że zmiana ta szkodliwie oddziałuje na grunty sąsiednie. Organ II instancji powołał się także orzecznictwo sądów administracyjnych oraz opinię biegłego. Zdaniem SKO w O., ze sporządzonej przez biegłego opinii wynika, że zmiany ukształtowania terenu obejmującego działki [...] (wchodzącej w skład działki [...] przed podziałem) i działki [...] miały miejsce co najmniej trzykrotnie: poprzez zabudowę budynkami i ogrodzeniami zarówno działki skarżących o nr [...] jak i działki [...]; nawiezienie na działkę [...] ziemi; prace na działce nr [...] związane z realizacją planowanego parkingu. Według organu II instancji, obecnie ukształtowana powierzchnia terenu działki [...] jest wynikiem przerwania budowy parkingu. Spływ wody, jaki obecnie odbywa się po bardzo intensywnych opadach czy wodzie roztopowej zdaniem organu nie jest zamierzony (docelowy). W ocenie organu II instancji, teren był przez geodetę dokładnie wysokościowo i liniowo zinwentaryzowany i był dostępny dla dokonywania dodatkowych pomiarów i badań, można było dokonać rzeczywistych ustaleń przepływu wody. Woda z deszczu padającego w obrysie parkingu może przesiąkać do gruntu, a nadmiar spływać w kierunku granicy z działką [...]. Zdaniem organu, ograniczeniem możliwości jej spływu powierzchniowego jest pobudowany krawężnik betonowy. Woda z ulicy [...] do obrysu parkingu nie wpływa. Według SKO w O., z obliczeń i analiz opinii wynika, iż naturalny spływ wody opadowej powierzchniowo z większej części działki poprzednio numerowanej [...] odbywał się bezpośrednio do koryta rzeki [...], zaś z części tej działki położonej w pobliżu granicy z obecną działką [...] i granicą z działką [...] woda wpływała na powierzchnię działki [...], a następnie na działkę o nr [...] i dopiero za łukiem rzeki wpływała do jej koryta. Zdaniem SKO w O., budowa przychodni lekarskiej na działce o poprzednim numerze [...] nie zmieniła kierunków spływu wody opadowej. Natomiast budowa budynku gospodarczego i cokołów na całej długości granicy działki [...] z działką [...] (obecnie [...]) spowodowała zmianę naturalnego kierunku przepływu powierzchniowego wody opadowej. Woda z obszaru miedzy obecną ulicą [...], która wpływała na część działki [...] i z części tej działki napotykając przegrodę w postaci zabudowy na granicy zmieniła kierunek i płynęła bezpośrednio do koryta rzeki. Według organu odwoławczego, nawiezienie ziemi dokonane zostało tylko na części działki o obecnym numerze [...] (od strony koryta rzeki i od strony działki [...]). Na tej części powierzchnia została bardziej wyrównana. Jednak na większej powierzchni został nadany spad w kierunku -działki [...], zgodnie z jego naturalnym kierunkiem. Według stanowiska organu II instancji, wykonane podłoże pod utwardzenie parkingu w jego obrysie obniżyło powierzchnię, po której może spływać woda w stosunku do istniejącej, po nawiezieniu ziemi. Jednocześnie powierzchnia została wyrównana. Wykonanie obniżenia powierzchni, warstwa ziemi za krawężnikiem i sam krawężnik wyeliminował zdaniem organu odwoławczego, wypływ wody poza obrys parkingu przy opadach nie będących katastroficznymi. Natomiast stan wody pomiędzy ścianami, a skarpą nie zmienił się. Woda między ścianami, a skarpą stagnuje przez parę godzin, a następnie obniża się - całkowity odpływ następuje po dwóch dniach. Powyższe okoliczności zdaniem SKO w O., wskazują, że o ile na terenie działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym w postaci budowy parkingu wraz z budową kanalizacji deszczowej z odprowadzeniem wód do rzeki W. (działki [...] i [...]) dokonano zmian na gruncie m.in. dokonano nawiezienia ziemi, wyrównano powierzchnię terenu, założono krawężnik w obrysie parkingu to nie można uznać, iż zmiany te naruszają stosunki wodne, w sposób szkodliwie oddziaływujący na grunty sąsiednie. Według organu odwoławczego, zgromadzone w sprawie dowody wskazują, iż niezależnie od dokonywanych na rzeczonych nieruchomościach zmian na gruncie zachowywany był częściowy naturalny kierunek przepływu wody w stronę działki [...]. Kierunek przepływu wody i stagnację wody na granicy działek [...] i [...] powodują ściany budynku gospodarczego i ciągnącego się wzdłuż granicy ogrodzenia (cokołu).

W ocenie organu odwoławczego, same wystąpienia skarżącego składane w toku postępowania (w których wskazywał na zawilgocenia, podmywanie i zalewanie ogrodzenia i budynku gospodarczego, zatrzymywanie się wody wzdłuż ściany budynku i ogrodzenia od strony działki [...]) sugerują, iż to właśnie posadowienie rzeczonych obiektów blokuje swobodny spływ wody z terenów położonych wyżej (działek objętych budową parkingu) na tereny położone niżej (m.in. działki skarżących).

Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniach zarzutów organ odwoławczy wskazał, iż podjęte w niniejszej sprawie decyzje były konsekwencją oceny całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, z uwzględnieniem tego, przedkładanego przez strony. Ponadto SKO w O. stwierdziło, że nie ma podstaw do kwestionowania stosownych uprawnień inż. M.B., wpisanego na listę biegłych sądowych przy Sądzie Okręgowym w O. (lista dostępna jest na stronie internetowej tegoż Sądu), do występowania w przedmiotowej sprawie w charakterze biegłego, a co za tym idzie uznania niezbędności powołania drugiego - uprawnionego hydrologa, na co wskazywała skarżąca. Organ II instancji nie uznał zasadności argumentu skarżącej Pani W.G. co do braku wiarygodności opinii biegłego, który opierał się o wyniki oględzin przeprowadzanych w okresie suszy. SKO w O. podniosło, że dowód tego rodzaju przeprowadzany był bowiem kilkukrotnie o różnych porach roku -wrzesień 2012 r., luty 2013 r., kwiecień 2013 r., nadto stan terenu przyjmowano również w oparciu o przedkładane przez skarżącego dowody (zdjęcia z miesiąca luty 2012 r.), a także obserwacje czynione przez biegłego w okresie czerwiec-lipiec 2013 r. Odnosząc się do przedkładanej przez skarżącego opinii technicznej w sprawie stanu technicznego budynku gospodarczego, opracowanej przez mgr inż. M.P., organ II instancji stwierdził, że nie ma ona znaczącego waloru dowodowego w sprawie. Jest ona lakoniczna w treści i wskazuje, prócz stwierdzenia o zawilgoceniach ścian budynku, na spływanie wód opadowych z terenu przewidywanego parkingu w kierunku nieruchomości Państwa G.

SKO w O. nie dostrzegło w niniejszej sprawie przesłanek pozwalających na zastosowanie art. 29 ust. 3 p.w. poprzez nakazanie podjęcia stosownych działań na działkach gruntu nr [...] i [...] w P. przez właściciela nieruchomości Gminę Miasto P..

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. skarżący skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję SKO w O. z dnia [...] marca 2014 r., znak [...].

Skarżący decyzji organu II instancji i decyzji ją poprzedzającej zarzucił:

1. naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 1, ust. 3 p.w. poprzez przyjęcie, że na działkach nr [...] i [...] zajętych przez Gminę Miasto P. pod budowę parkingu nie nastąpiła zmiana stanu wody i kierunku jej odpływu.

2. naruszenie prawa postępowania administracyjnego a w szczególności :

art. 7, art. 8, art. 75 §1, art. 77 § 1 i 78 §1, art. 80, art. 84 §1 k.p.a., a ponadto nie uwzględnienie przez SKO w O. zarzucanego w

odwołaniu od decyzji, naruszenia przez organ pierwszej instancji art.: 7,

8, 12, 35§ 1 - §4, 75 §1, 77 § 1 i 2 w związku z art. 84 i 85 oraz art. 80 k.p.a.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o: uchylenie decyzji organów pierwszej i drugiej instancji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO w O. na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z dnia 20 września 2002 r., nr 153, poz. 1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje kończące postępowanie administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 - dalej: ustawa p.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji na podstawie powołanych przepisów i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 ustawy p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, Sąd uznał, iż, skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja, której materialnoprawną podstawę stanowi art. 29 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 p.w., została - zdaniem składu orzekającego - wydana z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie gromadzenia i oceny dowodów co do przesłanek warunkujących zastosowanie wyżej wskazanej regulacji prawnej, co czyni niemożliwym ocenę jej zgodności z prawem.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 29 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i

ust. 3 p.w., zgodnie z którym właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 1 pkt 1). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Zgodnie z art. 29 ust. 2 p.w. na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 p.w.).

Norma wynikająca z treści art. 29 p.w. ustanawia obowiązek z mocy prawa skierowany do właściciela gruntu dotyczący stanu wody. Pozycję prawną właściciela gruntu w przepisach p.w. wyznaczają obowiązki i uprawnienia. Obowiązek prawny właściciela gruntu sprowadza się więc najczęściej do tego, że przepis p.w. ustanawia dla niego nakaz lub zakaz określonego zachowania się (działania lub zaniechania). Niezastosowanie się do nakazu lub zakazu wytwarza stan niewypełnienia obowiązku uregulowanego przez prawo. Zachowanie będące przedmiotem obowiązku wynikającego z określonej normy prawnej p.w. może być nakazane lub zakazane. Oznacza to, że może wystąpić obowiązek pozytywny lub negatywny. Obowiązek prawny właściciela gruntu nie musi się sprowadzać do prostych nakazów lub zakazów. Według Z. Ziembińskiego, możemy spotkać się z sytuacją, w której "czyn może polegać na jakimś działaniu lub zaniechaniu, a w przypadku, gdy norma nie określa czynu formalnie, lecz wskazuje, jaki stan rzeczy ma być przez adresata normy zrealizowany, czyn może składać się ze złożonego zespołu działań i zaniechań" (Z. Ziembiński, Logiczne podstawy prawoznawstwa, Warszawa 1966, s. 99.). Art. 29 p.w. zamieszczony w rozdziale 3 p.w. zatytułowanym obowiązki właścicieli wody oraz właścicieli innych nieruchomości, nie powinien być interpretowany w oderwaniu od innych przepisów tego rozdziału, a zwłaszcza o tych przepisów, które określają obowiązki właściciela gruntu. Zakaz zmiany takiego stanu wody na gruncie, który by oddziaływał szkodliwie na grunty sąsiednie, należy rozumieć w ten sposób, że chodzi tu głównie o zmiany pozostające w związku z korzystaniem z wody, czyli będące wynikiem takiego korzystania. W literaturze wyrażono pogląd według, którego ustawodawca wprowadza zakazy zmiany stanu wody na gruncie i wyposaża organy administracji w prawo wydania nakazu dla sprawcy szkody, by przywrócił stan poprzedni lub wykonał urządzenia zapobiegające szkodzie. Z treści art. 29 p.w. wynika zakaz podejmowania działań, które wstrzymają naturalny odpływ wód lub zmienią jego kierunek ze szkodą dla gruntów sąsiednich (por. S. Surowiec, [w:] S. Surowiec, W. Tarasiewicz, T. Zwięglińska, Prawo wodne. Komentarz, Warszawa 1981, s. 97).

Zgodnie z ogólną zasadą właściciel gruntu, z tytułu wykonywania prawa własności może użytkować swój grunt zgodnie z jego przeznaczeniem. Prawo to – gdy chodzi o stosunki wodne w gruncie lub na gruncie podlega istotnym ograniczeniom, które wynikają z treści art. 29 p.w. Właściciel gruntu w wyniku podejmowanych przez siebie czynności np. związanych z realizacją inwestycji budowlanej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zmiana kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej nie może się odbywać ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zmiana taka nie może naruszać spływania wody dzięki naturalnej, istniejącej dotychczas konfiguracji terenu. Jakiekolwiek działania ludzkie polegające w szczególności na zmianie istniejącej naturalnej konfiguracji terenu mogą powodować zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się w gruncie wody opadowej. Z treści art. 29 p.w. wynikają ograniczenia dla właściciele gruntu polegające na obowiązku powstrzymania się od pewnych czynności faktycznych, które są dozwolone z tytułu wykonywania prawa własności.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji należało mieć na względzie, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym - podejmowanej przez organ administracji publicznej w ramach przyznanych kompetencji - czynności orzeczniczej. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego jakim jest rozstrzygnięcie sprawy, pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Jak już zaś zaznaczono niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z przywołaną wyżej zasadą praworządności pozostaje określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający z tej zasady nakaz dla organów administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Zasada prawdy obiektywnej nakłada więc na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia tych dowodów z urzędu.

Z powyższą zasadą skorelowane są regulacje zawarte w art. 77 k.p.a. Według wskazanego przepisu, organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. Jako dowód należy dopuść wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ nie może więc pomiąć przy ocenie żadnego dowodu. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 k.p.a.).

Nie mniej ważna jest zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), która wprowadza obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej - co stanowi o istocie postępowania odwoławczego. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji oraz ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 140 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Organ ten obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, zatem zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze w tym względzie obowiązki. Przede wszystkim zobligowany jest dążyć z urzędu, tak jak organ pierwszej instancji, do wykrycia prawdy obiektywnej, czyli do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy (art. 7 k.p.a.). Powinien też ocenić całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem pierwszej instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany przez ten organ. W sytuacji, gdy stwierdzi braki w postępowaniu lub pewne niejasności, może i powinien przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o ile oczywiście nie zostaną przekroczone granice zakreślone art. 136 k.p.a.

Przedstawione wyżej przepisy i wynikające z nich obowiązki zostały naruszone przez organ II instancji. W efekcie tego rozstrzygnięto sprawę na podstawie stanu faktycznego, który nie został należycie wyjaśniony. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanej przez organ II instancji.

Zastosowanie przez organ II instancji art. 29 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 p.w. wymagało zatem precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, czy nastąpiła zmiana kierunku odpływu wody opadowej, a jeśli tak - z jakiej przyczyny, w szczególności czy z powodu dokonanych zmian, które szkodliwie wpłynęły na sąsiednie grunty (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 613/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 638/2009, wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 642/2009).

Wyłącznie prawidłowo ustalony stan faktyczny otwiera dopiero drogę do orzekania w formie decyzji o odmowie przywrócenia stanu poprzedniego na działkach gruntu nr ew. [...] i [...] w P. przez właściciela nieruchomości Gminę Miasto P. Decyzja ta, o czym należy pamiętać, wydawana jest w warunkach uznania administracyjnego, co również nakłada na organ określone obowiązki.

Oznacza to, że w postępowaniu ponownym organ powinien ustalić czy doszło do zmiany ukształtowania działki nr [...] skutkującego zmianą stanu wody na tej działce i czy ta zmiana szkodliwie oddziaływuje na grunt skarżącego (w jaki sposób), a także istnienia związku przyczynowego między zmianą, a jej ujemnymi skutkami dla gruntów sąsiednich. Organ powinien także ustalić, czy mimo przerwania prac związanych z budową parkingu zostały wykonane urządzenia zabezpieczające grunty sąsiednie przed zalewaniem. W opinii uzupełniającej z dnia [...] listopada 2013 r. biegły inż. M.B. stwierdził, iż "Projekt przewiduje wzdłuż ścian wykonanie rynny tak zabezpieczonej środkami wodoszczelnymi że woda nie będzie miała kontaktu ze ścianą budynku".

Dopiero takie ustalenia uprawnią organ do wydania decyzji w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 p.w., która to decyzja w przypadku nakazu przywrócenia poprzedniego stanu wody na działce nr [...] winna w sposób możliwy do wykonania określać czynności zapewniające przywrócenie stanu poprzedniego.

Należy podkreślić, iż Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] znak [...] Starosty [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie Miasta P. pozwolenia na budowę parkingu na samochody osobowe na działce o numerze ewidencyjnym [...] w P. uznał, że "realizacja inwestycji w sposób wskazany w projekcie, będzie powodowała ingerencję spływających wód opadowych w istniejące na ich działkach obiekty budowlane". Jednocześnie Wojewoda [...] stwierdził, że z uwagi na ukształtowanie terenu oraz fakt, że jest to teren położony nad rzeką [...], uznany jako teren zalewowy, projektant powinien zastosować rozwiązania, które zapewnią poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego), nie będą również zakłócać ponad przeciętną miarę korzystania z nieruchomości sąsiednich (art. 144 k.c.).

Uznanie administracyjne, z którym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, oznacza przyznanie organowi na podstawie przepisu ustawy możliwości dokonania wyboru jednego z dopuszczonych prawem rozstrzygnięć w indywidualnej sprawie administracyjnej. We wszystkich jednak przypadkach uznania administracyjnego nie może być mowy o dowolności działania organu, o zwolnieniu z dochodzenia prawdy obiektywnej i z obowiązku uzasadnienia faktycznego oraz prawnego podjętej decyzji. W świetle treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dopełnienie tego obowiązku nabiera szczególnej wagi wówczas, gdy organ administracji działa w granicach uznania administracyjnego. Ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z tegoż uznania, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego, aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania. Na tę okoliczność wielokrotnie zwracało uwagę orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przekładając powyższe rozważania na realia niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy w żaden sposób nie uzasadniły przyjętego przez siebie sposobu wyeliminowania naruszenia stosunków wodnych. Jest to tym bardziej niezrozumiałe, że z w opinii inż. M.B. wynika, iż "Ukształtowanie powierzchni działki dla celów budowy parkingu zmieniło z części działki [...] od ulicy [...] spływ wody powierzchniowej w kierunku najniższego miejsca [...]" (s. 14)

Skarżący w skardze podnosi, iż jego zdaniem opinia budzi wątpliwości co do swojej jednoznaczności. W ocenie skarżącego nie została wskazana podstawa ustaleń dotyczących zachowania częściowego naturalnego kierunku przepływu wody w stronę działki [...]. W ocenie skarżącego, dowody z oględzin przeprowadzone w różnych porach roku nie odzwierciedlają rzeczywistego stanu stosunków wodnych będących przedmiotem postępowania. Na pytanie "Czy nawiezienie ziemi na działkę według nowej numeracji [...] spowodowało zmianę stanu wody i czy mogła wystąpić szkoda na działce [...], biegły w opinii udzielił odpowiedzi o następującej treści "Nawiezienie ziemi zostało dokonane tylko na części działki z obecnym numerem [...]. Częścią tą jest powierzchnia od strony koryta rzeki i od strony działki [...]. Na tej części powierzchnia została bardziej wyrównana. Jednak na większej powierzchni został nadany spad w kierunku działki [...]. Natomiast w bliskiej odległości od zabudowy przy granicy z działką [...] została wytworzona skarpa [...]" .

Ponadto biegły w opinii stwierdził, iż "Woda z deszczu padającego w obrysie parkingu może przesiąkać do gruntu a nadmiar spływać w kierunku zgodnym z długością działki to jest w kierunku granicy z działką [...]" (s. 7). Z treści tej opinii wynika także, że "Woda z obrysu parkingu która nie wsiąknie w grunt może zgromadzić się tylko między krawężnikami wyznaczającymi część parkingu między szczytem budynku przychodni a granicą z działką [...]". Z dokumentacji fotograficznej zgromadzonej w toku postępowania administracyjnego wynika, iż uformowana skarpa uniemożliwia swobodny spływ wód padowych w kierunku rzeki.

Z opinii technicznej w sprawie stanu technicznego budynku gospodarczego wykonanej przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. M.P. wynika natomiast, że "Tak wykonana skarpa nie daje możliwości wykonania ścieku terenowego dla grawitacyjnego odprowadzania wód opadowych od budynku. Obecnie wody opadowe z całego terenu przewidywanego parkingu spływają w kierunku budynku p. G. W samym budynku gospodarczym stwierdzono znaczne zawilgocenie ściany budynku przy posadzce od strony parkingu. Przyczyną takiego zawilgocenia są wody opadowe napierające na budynek od strony przewidywanego parkingu". (pkt 6 opinii technicznej). Zdaniem autora opinii technicznej, należałoby na znacznej szerokości od budynku ograniczyć parking i doprowadzić ten teren do stanu pierwotnego dla zapewnienia naturalnego spływu i wchłaniania wód opadowych.

W opinii uzupełniającej z dnia [...] listopada 2013 r. inż. M.B. stwierdził, iż "Roboty ziemne które są podstawowymi przy budowie parkingu zmieniają ukształtowanie powierzchni jak również stosunki wodne. W trakcie trwania budowy ukształtowanie powierzchni może zmieniać się kilkakrotnie". Mając powyższe na uwadze organ powinien ocenić aktualny stan faktyczny wynikający z przerwania prac budowlanych i wykonanie działań zabezpieczających (tymczasowych) przed możliwością zalewania gruntów sąsiednich. Należy podkreślić, że przerwanie prac budowlanych nie może usprawiedliwiać zmiany stanu wody na gruncie. Organ nie ocenił skutków przerwania prac budowlanych związanych z zalewaniem gruntów sąsiednich.

Ponadto organ II instancji stwierdza, iż na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] stanowiących własność Gminy Miasto P., wykonywane były prace ingerujące w ukształtowanie tych nieruchomości m.in. dokonano nawiezienia ziemi, wyrównano powierzchnię terenu, założono krawężnik w obrysie parkingu. Mając powyższe na uwadze organ II instancji powinien ustalić związek przyczynowo-skutkowy między podjętymi działaniami na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] stanowiących własność Gminy Miasto P., a szkodą powstającą na nieruchomości skarżącego.

W takich okolicznościach, mając na uwadze jednoznacznie brzmienie art. 29 ust. 1 pkt 1 p.w., organ przede wszystkim zobowiązany był ustalić, czy budowa parkingu na działce [...] spowodowała zmianę stanu wody na gruntach sąsiednich. Okoliczność ta powinna być wyjaśniona w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, przy pomocy wszelkich dostępnych środków dowodowych oraz z zachowaniem przedstawionych wcześniej zasad procesowych. Tymczasem organ orzekający oparł się na opinii biegłego, która w sposób niejednoznaczny udziela odpowiedzi na postawione pytania. Z opinii biegłego nie wynika jasno czy ocenia on stan obecny (związany z przerwaną budową parkingu), czy też stan docelowy po zakończeniu budowy parkingu.

Zdaniem Sądu, taki dowód nie może być uznany za wystarczający dla kategorycznego stwierdzenia braku zmiany stosunków wodnych na gruntach sąsiednich.

Brak należycie i wszechstronnie przeprowadzonego postępowania dowodowego, pominięcie dowodów możliwych do uzyskania, a koniecznych dla oceny stanu faktycznego sprawy, niewyjaśnienie okoliczności na które powoływała się strona dołączając do odwołania wskazane wyżej dokumenty, oznacza, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia zasad procesowych zawartych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Rozstrzygnięcie, które nie zostało poparte należytym materiałem dowodowym oraz wszechstronnie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, należy zatem uznać za przedwczesne.

Analizując przedmiotową sprawę w świetle art. 29 ust.1 i 2 p.w. należy stwierdzić, że w orzecznictwie wymienia się liczne przypadki działań, które mogą spowodować zmianę stanu wody na gruncie w rozumieniu tego przepisu: zmiana naturalnego ukształtowania terenu (przykładowo: nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu), wykonanie robót budowlanych (wybetonowanie działki, wzniesienie murowanego ogrodzenia), a także wykonanie innego rodzaju prac powodujących określone zmiany na gruncie właściciela nieruchomości (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 lutego 2008 r., II SA/Lu 880/07, LEX nr 466028). Działaniem takim jest między innymi wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu, np. zasypanie zagłębienia, którym dotychczas spływała woda z terenów wyżej położonych lub podwyższenie terenu uniemożliwiające spływ wody (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 stycznia 2010 r., II SA/Bd 995/09, LEX nr 559704).

W świetle art. 29 p.w. reakcja organu administracji publicznej uzasadniona jest jednak tylko wówczas, gdy zmiana stanu wody na określonym gruncie szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie, np. powoduje stałe bądź okresowe zatopienie tych gruntów skutkujące wyłączeniem ich z normalnego użytkowania. Istotne jest, aby zachodził adekwatny (typowy, przeciętny) związek przyczynowy pomiędzy faktem zmiany stosunków wodnych na gruncie a szkodą powstałą na gruncie sąsiednim. W przypadku stwierdzenia, że taki związek zachodzi, organ uprawniony jest do nakazania w drodze decyzji administracyjnej właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Przed wydaniem takiej decyzji właściwy organ obowiązany jest przeprowadzić postępowanie dowodowe celem ustalenia, czy wystąpiły przesłanki skierowania do właściciela gruntu nakazu, o którym mowa w art. 29 ust. 3 p.w. Organ winien wyjaśnić, czy właściciel dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i czy zmiana ta wpływa szkodliwie na grunty sąsiednie. Należy pokreślić, że przedmiotowa sprawa dotyczy wyłącznie nieprawidłowości związanych ze zmianą stanu wód na gruncie spowodowanych rozpoczętą i nie zakończoną budową parkingu.

Przy ponownym postępowaniu właściwy organ uzupełni postępowanie dowodowe i wyjaśniające we wskazanym przez Sąd kierunku, mając na względzie konieczność przestrzegania wskazanych wcześniej przepisów procesowych. Ustali przy tym, czy istnieją pozostałe przesłanki z art. 29 ust. 1 p.w. uprawniające do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 29 ust. 3 p.w., a następnie podejmie stosowaną decyzję, pamiętając o wymogach związanych z orzekaniem w ramach uznania administracyjnego.

Mając na względzie przedstawione wyżej naruszenia prawa procesowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 i 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.