I OSK 2355/11

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 538/11, oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w Poznaniu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego "[...]" w Poznaniu decyzją z dnia [...] marca 2008 r., znak [...], zatwierdził podział nieruchomości zapisanych w księgach wieczystych Sądu Rejonowego w Poznaniu pod nr Kw [...] i Kw [...], położonych w Poznaniu w rejonie ul. [...], obręb [...], składającej się z działek nr [...] i [...] o powierzchniach 4898 m kw i 5355 m kw, poprzez wydzielenie działek oznaczonych numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], nieposiadających bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, pod warunkiem, że przy zbywaniu wydzielonych działek dostęp do drogi publicznej zostanie zapewniony ustanowieniem służebności drogowej na działkach [...] i [...] stanowiących drogę wewnętrzną. Zgodnie z projektem podziału projektowane działki o nr [...] i [...] oraz [...] i [...] wydzielane są jako działki gruntu, o których mowa w art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzję wydano na podstawie art. 93 ust.1, art. 96 ust.1, art. 98 ust.1, art. 98a ust. 1, art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.). W jej uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowy podział nieruchomości został dokonany na wniosek właściciela Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu. W dniu 11 lutego 2010 r. "[...]" wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości w wyniku jej podziału. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], na podstawie art. 98a ust. 1, art. 146 ust. 1a, art. 148 ust. 1 – 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz uchwały Rady Miasta Poznania nr XLII/444/IV/2004 z dnia 24 kwietnia 2004 r w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, ustalił w wysokości łącznej 95.970,00 zł opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działek nr [...] i [...] na skutek ich podziału na działki od nr [...] do nr [...] i od nr [...] do nr [...]. Do wniesienia opłaty zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w Poznaniu, w terminie 14 dni od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z uchwałą Rady Miasta, kwota określona w decyzji stanowiła 30% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed jej podziałem, a wartością nieruchomości po jej podziale, ustalonymi w operacie szacunkowym z dnia [...] maja 2010 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. Zgodnie z jego treścią wartość nieruchomości zapisanej w Kw nr [...] przed podziałem wynosiła 1.643.937 zł, a po podziale wynosi 1.811.363,78 zł. Natomiast wartość nieruchomości zapisanej w Kw nr [...] przed podziałem wynosiła 1.798.863 zł, a po podziale wynosi 1.951.336,22 zł. W wyniku podziału wartości nieruchomości wzrosły zatem o 167.426,78 zł i 152.473,22 zł. A zatem opłata adiacencka wynosi 50.228,03 zł i 45.741,97 zł, czyli łącznie 95.970 zł. Organ wyjaśnił ponadto, ze w toku postępowania zapewniono stronom czynny w nim udział, a zastrzeżeń do operatu nie zgłoszono. Nieruchomości położone są w terenie zabudowy usługowej i w terenie komunikacji. Wyceny dokonano metodą porównawczą, uwzględniając wszelkie istotne dla wartości nieruchomości czynniki.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...] S.A. w Poznaniu, domagając się odstąpienia od naliczenia opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że przepisu dotyczącego obowiązku nałożenia opłaty adiacenckiej nie stosuje się, gdy podział nieruchomości dokonywany jest niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a tak stało się w tej sprawie. W dalszej kolejności wskazano, że określona w operacie szacunkowym wartość nieruchomości przed i po podziale jest zawyżona i nie odpowiada rzeczywistej wartości rynkowej, a wręcz nie można mówić o jakimkolwiek wzroście wartości nieruchomości. W chwili uchwalania planu miejscowego na przedmiotowej działce były już wybudowane budynki mieszkalne. Rada podjęła uchwałę ustalającą zabudowę usługową niezgodnie z obowiązującym studium zagospodarowania przestrzennego oraz niezgodnie ze stanem faktycznym. Podział nieruchomości został zatwierdzony głównie wskutek technicznego wydzielenia działek, po wybudowaniu budynków. Dlatego decyzję uznano za błędną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium, organ I instancji rozstrzygając przedmiotową sprawę prawidłowo zastosował przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 20 kwietnia 2004 r., nr XLII/444/IV/2004r., a operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zasadami. Zatem nie znaleziono podstaw do uwzględnienia odwołania poprzez odstąpienie od naliczenia opłaty ani jej zmniejszenie.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie ostateczne do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła [...] S.A., powołując się na zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wskazując na naruszenie art. 146 ust. 1a w związku z art. 98a oraz art. 155 ust. 1 w związku z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także naruszenie art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 28 września 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za niezasadną. W jego motywach omówił przepisy mające zastosowanie w sprawie, a następnie wskazał na ostateczną decyzję podziałową, która uzasadniała wszczęcie postępowania w przedmiocie wymierzenia opłaty adiacenckiej. Dalej podkreślił, że nie ma znaczenia w sprawie zgodność, czy też niezgodność miejscowego planu ze studium, dlatego w tym względzie zarzut podniesiony w skardze ocenił jako chybiony. W planie miejscowym szacowana nieruchomość przeznaczona została pod usługi i takie też nieruchomości biegły przyjął prawidłowo do porównania. Okoliczność bowiem, że na wycenianej nieruchomości stoją i stały w dacie wydawania decyzji podziałowej wybudowane przez skarżącą budynki mieszkalne, nie czyni terenu nieusługowym. Nie ma wszak przeszkód, aby taką działalność w budynkach prowadzić. Ponadto art. 98a ust. 1 zdanie 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami mówi wprost, iż badając stan nieruchomości do wyceny nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Jak zaś wiadomo do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane (art. 48 kodeksu cywilnego). A zatem chybiony również jest zarzut skarżącej, iż wartość nieruchomości poprzez dokonanie jej podziału nie wzrosła, bowiem budynki mieszkalne zostały pobudowane na niej już przed wydaniem decyzji podziałowej. W ocenie Sądu sporządzony operat szacunkowy został wykonany z poszanowaniem przepisów art. 155 ust. 1 i art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto zawiera wszystkie dane, o jakich mowa w § 56 ust. 1 pkt 1 – 9 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, łącznie z opisem stanu nieruchomości (posadowionymi na niej budynkami mieszkalnymi) i wskazaniem przeznaczenia wycenianej nieruchomości. Sąd I instancji zważył, że skoro skarżąca spółka nie kwestionowała sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, nie wskazywała w toku postępowania na merytoryczne błędy w sporządzonym operacie i nie przedstawiła własnej wyceny spornej nieruchomości (operatu), to organ odwoławczy miał wszelkie podstawy by uznać, iż fakt wzrostu wartości nieruchomości został udowodniony, a tym samym, iż przeprowadzanie kolejnych dowodów na te okoliczności jest zbędne. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. z siedzibą w Poznaniu. Spółka zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości i zarzuciła mu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

a) art. 98a ust. 2 w zw. z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną ich wykładnię i brak przyjęcia, że w związku z podziałem nieruchomości przeprowadzonym w niniejszej sprawie opłata adiacencka nie mogła być ustalona, albowiem nie wymierza się jej w sytuacji, kiedy taki podział jest dokonywany niezależnie od ustaleń planu miejscowego,

b) art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, które skutkowało nieprawidłowym uznaniem, że w niniejszej sprawie można było ustalić, a następnie wymierzyć skarżącej opłatę adiacencką, w wyniku przeprowadzonego podziału nieruchomości,

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak rozważenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku oddalającym skargę i pominięcie przy ocenie, czy podział nieruchomości w niniejszej sprawie był, czy też nie był uzależniony od treści istniejącego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a to z uwagi na fakt, że okoliczność ta jest jedną z przesłanek koniecznych w razie zobowiązania właściciela nieruchomości do uiszczenia opłaty adiacenckiej,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w następstwie nieuwzględnienia całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach niniejszej sprawy, który pozwoliłby Sądowi I instancji na stwierdzenie, że przy tak przeprowadzonym podziale nieruchomości nie może mieć miejsca jakikolwiek wzrost wartości tych działek, albowiem w chwili uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nawet przed wydaniem decyzji podziałowej, na przedmiotowej nieruchomości były już pobudowane przez skarżącego budynki mieszkalne,

c) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 K.p.a. polegające na niezasadnym oddaleniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskutek podzielenia zapatrywań Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu w zakresie, w jakim stwierdził on, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zasadami.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz [...] S.A. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i odstąpienie od naliczenia opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wskazała, iż podział nieruchomości będących przedmiotem niniejszej sprawy nie był uzależniony od treści istniejącego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co więcej, podział ten został dokonany niezależnie od ustaleń obowiązującego planu miejscowego. W dniu bowiem zatwierdzenia tegoż podziału oraz w dniu, w którym decyzja w tym przedmiocie stała się ostateczna, dzielone nieruchomości były objęte obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Ulica [...] - część południowa" w Poznaniu, zgodnie z którym część nieruchomości odpowiadająca następnie działkom od nr [...] do nr [...] oraz od nr [...] do nr [...] znajdowała się na terenie zabudowy usługowej, natomiast pozostała część, obejmująca działki nr [...] i [...], na terenie komunikacji, przeznaczonym pod projektowaną ulicę publiczną. Tymczasem w chwili uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na przedmiotowych działkach były już wybudowane budynki mieszkalne. O ile zatem można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, że na etapie ustalania opłaty adiacenckiej nie ma znaczenia zgodność, czy niezgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z obowiązującym studium zagospodarowania przestrzennego, o tyle widać tutaj wyraźnie, iż dokonany podział nieruchomości nie był uzależniony od istniejącego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż powstał niezależnie od jego ustaleń. Skarżąca Spółka wskazała również, że Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do powyższych okoliczności, a dodatkowo pominął także fakt, że Rada Miasta Poznania podjęła uchwałę ustalającą zabudowę usługową także niezgodnie z istniejącym na tym terenie stanem faktycznym. Podział bowiem przedmiotowych nieruchomości został zatwierdzony głównie wskutek technicznego wydzielenia działek, po wybudowaniu na nich budynków. W związku z powyższym, skoro w oparciu o treść art. 98a ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisu o ustalaniu opłaty adiacenckiej nie stosuje się przy podziale nieruchomości dokonywanym niezależnie od ustaleń planu miejscowego, to wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 września 2011 r. winien zostać uchylony, a naliczenie opłaty adiacenckiej na skutek podziału zapisanych w księdze wieczystej nr [...] i nr [...], nie powinno mieć miejsca. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej Spółka podważyła treść i przyjętą metodę opracowania operatu szacunkowego w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie nie zgadzając się z podniesionymi przez skarżącą spółkę zarzutami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach z reguły wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych albowiem tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został poprawnie ustalony i nie doszło do mających wpływ na wynik sprawy naruszeń procesowych, można przejść do oceny zastosowania i wykładni prawa materialnego.

Zarzut uchybienia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest nieuzasadniony, gdyż motywy zaskarżonego wyroku zawierają wszystkie wymagane nim elementy. W szczególności stan sprawy, zarzuty i stanowiska stron, ustalenia faktyczne, rozważania prawne z wyjaśnieniem podstawy prawnej. W tym również stwierdzenie, że podział spornej nieruchomości nie nastąpił niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Pogląd ten jest trafny, gdyż znajduje oparcie w prawidłowych ustaleniach faktycznych i rozważaniach prawnych. Sytuacje, w których podział nieruchomości może nastąpić niezależnie od ustaleń planu miejscowego zostały wyczerpująco uregulowane w art. 95 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i nie zostało wykazane, aby którakolwiek z nich wystąpiła w sprawie. Nie miało miejsca zniesienie współwłasności zabudowanej nieruchomości w stanie opisanym w punkcie 1 tego przepisu, ani wydzielenie działek w warunkach opisanych w punktach 2, 3, 6, 6a, 6b, 6c, jak też nie spełniono przesłanek z punktów 4, 5, 7 i 8 tego przepisu. W szczególności powodem podziału nie było przecież zniesienie współwłasności nieruchomości, ani wydzielenie działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego, ani wreszcie wydzielenie działek na terenach zamkniętych. W tej materii skarżąca nie przedstawiła dowodów pozwalających na odmienne wnioskowanie, stąd przyjąć należało, że podział miał na celu wydzielenie mniejszych działek z większej nieruchomości. Dowodziła natomiast dokonania "technicznego podziału", które to pojęcie nie jest znane cytowanej ustawie, zatem nie może uzasadniać podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego w rozumieniu przywołanego przepisu. Godzi się też wyjaśnić, że wzrost wartości nieruchomości jest wynikiem podziału nieruchomości, nie zaś jej zabudowaniem, toteż nie ma znaczenia dla sprawy okoliczność, że objęta podziałem nieruchomość została zabudowana i to przed wydaniem decyzji podziałowej. Przyjęte wartości są wartościami gruntu. Szacunek wartości sprzed i po podziale został dokonany zgodnie z przepisami ustawy i rozporządzenia, stąd w tej materii zarzuty skarżącej kasacyjnie są gołosłowne. W toku całego postępowania, w tym administracyjnego i sądowoadministracyjnego nie przedstawiła ona wiarygodnych faktów czy dowodów pozwalających na podważenie operatu będącego podstawą ustalenia nowej wartości nieruchomości. Tymczasem przepis art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że wartością rynkową jest najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku z uwzględnieniem uregulowanych tamże okoliczności. Operat przyjęty w sprawie miał je na uwadze, dokonując szacunku wedle reguł zawartych w art. 152 i art. 153 tej ustawy. Po myśli art. 154 ust. 1 wyboru podejścia i metody oraz techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, wykorzystując dane przykładowo opisane w art. 155 ust. 1. Te zasady zostały w sprawie zachowane. Należy przy tym zwrócić uwagę na brzmienie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który pozwala na ocenę prawidłowości sporządzenia operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Takiej oceny w sprawie nie przedstawiono. Przeto trafnie przyjął Sąd I instancji, że wybór metody, sposób oszacowania nieruchomości, a w konsekwencji wartość jej i nowych działek, były poprawne i nie zostały skutecznie zakwestionowane. Zasadnie uznał, że w oparciu o planistyczne przeznaczenie należało oszacować wartość nieruchomości. Chodzi bowiem o wzrost wartości działek a nie budynków. Z tych powodów skarżąca kasacyjnie nie zdołała skutecznie podważyć operatu i wskazanych w nim wartości działek, a zatem również w tym kontekście zasadności oddalenia skargi zaskarżonym wyrokiem. Podstawa kasacyjna uchybień procesowych okazała się więc chybiona.

Nietrafne są również zarzuty prezentowane w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego. Z wyłożonych wyżej przyczyn nie ma racji skarżąca kasacyjnie co do uchybienia art. 98a ust. 2 w zw. z art. 98a usta. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarzut ten zasadza się na przekonaniu, że podział był niezależny od ustaleń planu miejscowego. Ten pogląd został już uznany za błędny. Nie ma więc potrzeby powtarzania przedstawionej argumentacji. Dość zatem stwierdzić, że przepisy te zostały w sprawie poprawnie zastosowane i zinterpretowane. Zasada wymierzenia opłaty jest zgodna z brzmieniem art. 98a przywołanej ustawy, i została zachowana w świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.

Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

-----------------------

2