I SA/Rz 1041/12

Uzasadnienie

I SA/Rz 1041/12

Uzasadnienie

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszych sprawach są decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ORARiMR):

z dnia [...] września 2012r. nr [...] mocą której Dyrektor ten utrzymał w mocy decyzje Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) z dnia [...] maja 2012r. nr [...] ustalająca J.S. (skarżącemu) nienależnie pobrane płatności w kwocie 3.320zł do zwrotu wraz z odsetkami z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, uzyskane na 2010 rok na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Kierownik BPARiMR) z dnia [...] maja 2011r. nr [...],

- z dnia [...] września 2012r. nr [...] mocą której Dyrektor ten utrzymał w mocy decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] maja 2012r. nr [...] ustalającą J.S. (skarżącemu) nienależnie pobrane płatności rolnośrodowiskowe w kwocie 193,02zł do zwrotu wraz z odsetkami uzyskane za 2010 rok na podstawie decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] maja 2011r. nr [...].

Wymienione wyżej decyzje zapadły w postępowaniach przestawionych niżej.

I. W postępowaniu wszczętym na wniosek skarżącego J.S. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2010 rok, Kierownik BPARiMR wydał w dniu [...] maja 2011r. decyzję nr [...] mocą której przyznał mu płatność rolnośrodowiskową w kwocie 6.434zł oraz nakazał usunięcie w terminie do 30 czerwca 2011r. niezgodności stwierdzonych w toku kontroli a mianowicie przeprowadzenie odpowiednich zabiegów agrotechnicznych na działkach oznaczonych określonymi literami (chodzi o grunty orne niewykorzystywane do upraw lub nieugorowane) oraz przeprowadzenie na działkach oznaczonych określonymi literami, koszenia lub innych zabiegów uprawowych.

W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano - między innymi - że z tytułu nieprzestrzegania norm oraz wymogów dla płatności rolnośrodowiskowej wyliczona została kwota pomniejszenia płatności w wysokości 193,02zł. Ponieważ jednak kwota ta nie przekracza równowartości 100 euro, należna kwota płatności określona tą decyzją, nie została pomniejszona o tę kwotę 193,02zł.

Od powyższej decyzji nie wniesiono odwołania i stała się ona ostateczna a przyznane nią płatności przekazano na rachunek bankowy rolnika J.S. w czerwcu 2011r.

W piśmie z dnia 7 marca 2012r. Dyrektor POR ARiMR poinformował J.S. o możliwości dokonania zwrotu płatności przyznanych "na mocy decyzji Nr [...] z dnia [...]-05-2011r." i wyliczono kwotę do zwrotu w wysokości 3.320zł, a następnie Prezes ARiMR zawiadomił J.S. w piśmie z dnia 19 kwietnia 2012r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków przyznanych "na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2011r." - powyższe pismo podpisane zostało przez Z-cę Dyrektora OR ARiMR M.O. z upoważnienia Prezesa ARiMR; pismo z 7 marca 2012r. także podpisał M.O.

W dniu [...] maja 2012r. Prezes ARiMR wydał decyzję nr [...] - podpisaną z jego upoważnienia przez wymienionego wyżej M.O. - w której ustalił J.S. kwotę płatności nienależnie pobranych, uzyskanych "na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2011r." wyliczając do zwrotu kwotę 3.320zł powiększoną o odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

W decyzji powyższej zawarte zostało pouczenie, iż strona z niej niezadowolona, może w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia zwrócić się do Prezesa ARiMR z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, przy czym wniosek ten "należy przesłać na adres Oddziału Regionalnego".

Rolnik - skarżący J.S. złożył do Prezesa ARiMR "odwołanie" od powyższej decyzji z dnia [...] maja 2012r. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania albo przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Dyrektorowi OR ARiMR.

Powyższe "odwołanie" z dnia 31 maja 2012r. nadane za pośrednictwem poczty w dniu 1 czerwca 2012r. wpłynęło do Oddziału Regionalnego ARiMR w dniu 4 czerwca 2012r. i przekazane zostało przez ten Oddział do Prezesa ARiMR (wpłynęło 15.06.2011r.) jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy; przekazanie to nastąpiło przy piśmie z dnia 6 czerwca 2012r. wraz ze stanowiskiem Dyrektora OR ARiMR z tej samej daty, podpisanym przez A.W. - Zastępcę Dyrektora Oddziału Regionalnego.

Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2012r. podpisanym z upoważnienia Prezesa ARiMR przez Dyrektora Departamentu Płatności Bezpośrednich – R.M. poinformowano J.S. i Dyrektora OR ARiMR o przekazaniu według właściwości temu Dyrektorowi opisanego wyżej wniosku J.S. z dnia 31 maja 2012r. o ponowne rozpatrzenie sprawy a to na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 98 poz. 1071 z 2000r. z późn. zm. - dalej powoływany jako kpa).

W tej samej dacie tj. [...] sierpnia 2012r. wydana została decyzja nr [...] - podpisana tak samo jak opisane wyżej zawiadomienie - mocą której Prezes ARiMR umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Prezesa ARiMR nr [...] z dnia [...] maja 2012r., wszczęte na wniosek J.S., a jako podstawę prawną powołał art. 138 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. nr 98 poz. 634 z późn. zm.).

W uzasadnieniu powyższej decyzji oraz opisanego wyżej zawiadomienia z dnia [...] sierpnia 2012r. podniesiono, że z dniem 1 sierpnia 2012r. - na skutek nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 27 stycznia 2012r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw - nastąpiła zmiana organu właściwego w sprawach ustalania kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych. Mianowicie co do płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego, organem właściwym w I instancji stał się Kierownik Biura Powiatowego ARiMR a od jego decyzji przysługuje odwołanie, które podlega rozpoznaniu przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR. Skoro więc złożony przez J.S. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został rozpoznany przed dniem 1 sierpnia 2012r., to Prezes ARiMR umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie odwoławcze od decyzji tegoż Prezesa z dnia [...] maja 2012r. i w następstwie tego umorzenia, tenże wniosek J.S. przekazał do rozpatrzenia organowi obecnie właściwemu rzeczowo i miejscowo.

W przedmiotowej decyzji z dnia [...] sierpnia 2012r. zawarte zostało pouczenie, iż przysługuje od niej "odwołanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, za pośrednictwem Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia".

Wymieniony wyżej wniosek J.S. z dnia 31 maja 2012r. - określony jako odwołanie z dnia 1 czerwca 2012r. - rozpatrzony został jako odwołanie od opisanej wyżej decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2012r. i na skutek tego rozpatrzenia wydana została w dniu [...] września 2012r. decyzja nr [...] utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] maja 2012r. Przedmiotowa decyzja z dnia [...] września 2012r. podpisana została z upoważnienia Dyrektora OR ARiMR przez Zastępcę Dyrektora – M.O.

Jako podstawę prawną powyższej decyzji z dnia [...] września 2012r. powołano art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 10 ust. 2 oraz art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. Nr 98, poz. 634, z późn. zm.), § 2 ust. 1 pkt. 3, § 5 ust. 1 i § 28 ust. 2 pkt 1 lit b Rozporządzenia Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 33, poz.262 z późn. zm.), art. 39 ust 2 rozporządzenia Rady ( WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str.1 z późn. zm.), art. 14 ust. 2, art. 23 ust. 2 i art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 str. 65 z późn. zm.).

W obszernym uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano między innymi, że rolnik J.S. nie spełnił warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym a mianowicie zmniejszył powierzchnię użytków rolnych na których powinien był realizować ten program. Zmniejszenie to dotyczyło działki nr [...] w Wariancie 2.4 trwałe użytki zielone oraz w Wariancie 3.1. Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach i w słowniku do wielkości tego zmniejszenia wyliczono kwotę do zwrotu w łącznej wysokości 3.320zł. Równocześnie wyjaśniono, że nie zachodzą przewidziane w stosownych przepisach przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu (tj. dokonanie płatności na skutek pomyłki właściwej władzy i niemożność wykrycia tego błędu przez rolnika).

J.S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na opisaną wyżej decyzję Dyrektora OR ARiMR z dnia [...] września 2012r. i wniosło o jej uchylenie i przekazanie sprawy do organu I instancji celem ponownego jej rozpoznania. W skardze zarzucił poczynienie przez Dyrektora OR ARiMR błędnych ustaleń faktycznych i wskazał, że decyzja Kierownika BP ARiMR z dnia "[...] maja 2010r." była zgodna ze złożoną deklaracją i nie stwierdzono żadnych uchybień i niezgodności co do deklarowanych przedsięwzięć. Wniosek kontynuacyjny oraz korekty wniosku sporządzone były zgodnie z żądaniem pracowników ARiMR ale okazało się to sprzeczne ze stanem faktycznym i niekorzystne dla rolnika i wobec tego rolnik nie może ponosić żadnej odpowiedzialności, tym bardziej, że pakiety programowe zadeklarowane w 2010r. są nadal kontynuowane.

Niezależnie od powyższej skargi do tut. Sądu na opisaną decyzję Dyrektora OR ARiMR z dnia [...] września 2012r. utrzymującą w mocy decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] maja 2012r. nr [...], skarżący J.S. wniósł także skargę na opisaną wyżej decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] sierpnia 2012r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji tegoż Prezesa z dnia [...] maja 2012r. nr [...].

Postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2013r. sygn. VI SA/Wa 2403 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił powyższą skargę ze względu na nieuiszczenie od niej należnego wpisu sądowego; postanowienie powyższe doręczone zostało skarżącemu J.S. i organowi odpowiednio w dniach 7-go i 6-go maja 2013r.

II. W nawiązaniu do opisanej w pkt. I decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] maja 2011r. nr [...] oraz przeprowadzonych kontroli na miejscu, Dyrektor OR ARiMR w piśmie z dnia 7 marca 2012r. poinformował J.S. o możliwości dokonania zwrotu kwoty 193,02zł ze względu na niepodjęcie działań naprawczych w terminie wskazanym w tejże decyzji tj. do 30 czerwca 2011r. (pismo powyższe podpisał Zastępca Dyrektora – M.O.). Następnie Prezes ARiMR zawiadomił J.S. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków przyznanych na podstawie wymienionej wyżej decyzji z dnia [...] maja 2011r. w związku z niepodjęciem działań naprawczych w terminie do 30 czerwca 2011r. - powyższe zawiadomienie podpisane zostało przez M.O. z upoważnienia Prezesa ARiMR.

W dniu [...] maja 2012r. Prezes ARiMR wydał decyzję nr [...] - podpisaną z jego upoważnienia przez wymienionego M.O. - w której ustalił J.S. kwotę płatności nienależnie pobranych, uzyskanych na mocy opisanej wyżej decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] maja 2011r. tj. ustalił tę kwotę do zwrotu w wysokości 193,02zł powiększoną o odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

W decyzji tej zawarte zostało pouczenie o możliwości złożenia od niej wniosku do Prezesa ARiMR o ponowne rozpatrzenie sprawy (jak w powołanej w pkt I decyzji z tej samej daty nr [...]).

Rolnik - skarżący J.S. złożył do Prezesa ARiMR "odwołanie" od powyższej decyzji z dnia [...] maja 2012r. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania albo przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Dyrektorowi OR ARiMR.

Powyższe "odwołanie" z dnia 31 maja 2012r. nadane za pośrednictwem poczty w dniu 1 czerwca 2012r. wpłynęło do Oddziału ARiMR w dniu 4 czerwca 2012r. i przekazane zostało do Prezesa ARiMR (wpłynęło 15.06.2012r.) jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy; przekazanie to nastąpiło przy piśmie z dnia 8 czerwca 2012r. wraz ze stanowiskiem Dyrektora OR ARiMR z tej samej daty, podpisanym przez A.W. - Zastępcę Dyrektora Oddziału Regionalnego.

Zawiadomieniem z dnia 14 sierpnia 2012r. podpisanym także przez R.M. - jak wymienione w pkt I zawiadomienie z [...] sierpnia 2012r. - poinformowano J.S. i Dyrektora OR ARiMR o przekazaniu według właściwości temuż Dyrektorowi opisanego wyżej wniosku J.S. z dnia 31 maja 2012r. o ponowne rozpatrzenie sprawy a to na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. W tej samej dacie tj. [...] sierpnia 2012r. - wydana została decyzja nr [...] - podpisana tak samo jak powyższe zawiadomienie - mocą której Prezes ARiMR umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] maja 2012r. nr [...] wszczęte na wniosek J.S. a jako podstawę prawną powołał także art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 29 ustawy z dnia 29 maja 2008r. o Agencji RiMR.

W uzasadnieniu powyższej decyzji oraz zawiadomienia z dnia [...] sierpnia 2012r. powołano się na zmianę przepisów skutkującą z dniem 1 sierpnia 2012r. zmianą właściwości organów uprawnionych do orzekania w przedmiocie ustalania kwot płatności do zwrotu - jak w pkt I w decyzji i zawiadomieniu z dnia 2 sierpnia 2012r.

W przedmiotowej decyzji z dnia [...] sierpnia 2012r. zawarte zostało pouczenie o możliwości jej zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Na skutek rozpatrzenia przedmiotowego wniosku J.S. z dnia 31 maja 2012r. - jako odwołania od decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2012r. - wydana została w dniu [...] września 2012r. decyzja nr [...] (zaskarżona) utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] maja 2012r. numer jak wyżej. Przedmiotowa decyzja z dnia [...] września 2012r. podpisana została z upoważnienia Dyrektora OR ARiMR przez Zastępcę Dyrektora – M.O.

Jako podstawę prawną powyższe decyzji z dnia [...] września 2012r. powołano art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 10 ust. 2 oraz art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, art. 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (WE) Nr 1290/2005, (WE) Nr 247/2006, (WE) 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) Nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE Nr L 30, s. 16 z 31.01.2009 z późn. zm.), art. 28b ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, z późn. zm.), § 34 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania ,, Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 33, poz. 262 ze zm.), art. 71 ust. 1, 2 i art. 80 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. L 316 z 02.12.2009 r., str. 65), § 1 ust. 1 pkt 1 i § 2 rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm oraz wymagań (Dz. U. Nr 39, poz. 211 ze zm.).

W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano między innymi, że skoro rolnik J.S. nie usunął nieprawidłowości wskazanych w decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] maja 2011r. w podanym tam terminie do 30 czerwca 2011r., to zobowiązany jest do zwrotu kwoty 193,02zł o którą wówczas nie pomniejszono mu płatności; wskazano także, iż nie zachodzą przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu.

J.S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na opisaną wyżej decyzję z dnia [...] września 2012r. i wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy "do organu I instancji celem ponownego jej rozpoznania".

W uzasadnieniu skargi odwołał się do zarzutów i uzasadnienia skargi na decyzję z dnia [...] września 2012r. i także zarzucił, że decyzję zaskarżoną oparto na błędnie ustalonym stanie faktycznym oraz na wynikach kontroli przeprowadzonej w zimie, kiedy nie można było stwierdzić jaki jest stan gruntu pod śniegiem.

Niezależnie od powyższej skargi do tut. Sądu na opisaną wyżej decyzję Dyrektora OR ARiMR z dnia [...] września 2012r. utrzymującą w mocy decyzję Prezesa ARiMR z [...] maja 2012r. nr [...], skarżący J.S. złożył także skargę na opisaną wyżej decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] sierpnia 2012r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji tegoż Prezesa z dnia [...] maja 2012r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 14 lutego 2013r. sygn. V SA/Wa 2402/12 umorzył postępowanie ze względu na cofnięcie powyższej skargi przez J.S. a postanowienie to uprawomocniło się z dniem 28 marca 2013r.

W odpowiedziach na skargi J.S. na decyzje Dyrektora OR ARiMR z dnia [...] września 2012r. i [...] września 2012r., wymieniony wyżej organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w tychże decyzjach.

Rozpoznając powyższe skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Jak wynika z okoliczności przytoczonych wyżej, skarżący J.S. otrzymał płatność rolnośrodowiskową na podstawie decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] maja 2011r. nr [...] a następnie decyzjami z dnia [...] maja 2012r. nr nr [...], [...] wydanymi przez Prezesa ARiMR - z upoważnienia którego działał Zastępca Dyrektora OR ARiMR – M.O. - naliczono mu do zwrotu część tych płatności odpowiednio w kwotach 3.320zł i 193,02zł. Powyższe decyzje z [...] maja 2012r. zostały utrzymane w mocy decyzjami nr nr [...], [...] z dnia odpowiednio [...] września 2012r. i [...] września 2012r. wydanymi przez Dyrektora OR ARiMR w imieniu którego działał także jego zastępca M.O.

Na skutek wniesienia przez J.S. środków odwoławczych od wymienionych wyżej decyzji z dnia [...] maja 2012r. w sprawach tych wydawał także decyzje Prezes ARiMR a mianowicie decyzje z dnia [...] sierpnia 2012r. i [...] sierpnia 2012r. uznające te postępowania odwoławcze; w tych samych datach odwołania te - wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ARiMR Przekazał Dyrektorowi OR ARiMR jako właściwemu rzeczowo i miejscowo do rozpoznania tychże środków odwoławczych.

W nawiązaniu do przedstawionych wyżej okoliczności stwierdzić należy, że w pierwszej kolejności kontrola Sądu co do zaskarżonych decyzji dotyczy zachowania przez organy zasad postępowania, bo tylko decyzja wydana przez uprawniony organ i po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami, podlegać może kontroli – ocenie merytorycznej.

W niniejszych sprawach niesporna jest okoliczność, że w dniu [...] maja 2012r., czyli w dniu wydania decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych, podstawą ich wydania był – między innymi – art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2008 nr 98 poz. 634 ze zm.) według którego decyzję taką wydawał Prezes Agencji, który do jej wydania mógł upoważnić pracowników Agencji (ust. 1 i 3), zaś strona niezadowolona z tej decyzji mogła się zwrócić do Prezesa z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego to wniosku zastosowanie miały odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji administracyjnych (ust. 4). W niniejszych sprawach decyzje te wydał (podpisał) jako upoważniony przez Prezesa Agencji – Zastępca Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR M.O., a rolnik J.S. skorzystał z prawa złożenia wniosków o ponowne rozpatrzenie spraw, powyższe wnioski wpłynęły do Oddziału Agencji w dniu 4 czerwca 2012r.

Od dnia 1 sierpnia 2012r. zmianie uległa treść art. 29 cyt. ustawy o Agencji, a to z mocy art. 5 pkt 1i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 27 stycznia 2012r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2012 poz. 243), przy czym w tejże ustawie zmieniającej nie zawarto co do tej zmiany przepisów przejściowych. Według nowego brzmienia cyt. art. 29, decyzję w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych wydaje organ właściwy w sprawie przyznawania tychże środków, czyli właściwy miejscowo kierownik biura powiatowego Agencji (ust. 1 i 2). W konsekwencji tej zmiany, środkiem odwoławczym od takiej decyzji stało się odwołanie – według zasad kodeksu postępowania administracyjnego -do dyrektora oddziału regionalnego Agencji jako organu wyższego stopnia (art. 9 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1 i 2 cyt. ustawy o Agencji). W niniejszych sprawach Prezes Agencji – działający przez upoważnionego Dyrektora Departamentu Płatności Bezpośrednich - powołując się między innymi na zmianę przepisu art. 29 cyt ustawy o Agencji – wydał w dniach [...] i [...] sierpnia 2012r. decyzje umarzające "postępowanie odwoławcze od decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...], nr [...] z dnia [...] maja 2012r. wszczęte na wniosek Pana J.S. z dnia 1 czerwca 2012r."

Jako podstawę prawną umorzenia wskazano art. 138 § 1 pkt 3 kpa według którego, organ odwoławczy wydaje decyzję w której umarza postępowanie odwoławcze, a w uzasadnieniu podano, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zostanie przekazany do rozpoznania – jako odwołanie – Dyrektorowi OR ARiMR; takiego przekazania dokonano przy pismach – zawiadomieniach – z tej samej daty tj. z dnia [...] i [...] sierpnia 2012r. Zaznaczyć należy, że w powołanej wyżej decyzji z dnia [...] sierpnia 2012r. zawarte zostało pouczenie o sposobie i terminie jej zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, natomiast w decyzji z [...] sierpnia 2012r. pouczono o prawie wniesienia od niej odwołania do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ale - jak zaznaczono wyżej - na obie te decyzje J.S. wniósł skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W konsekwencji tego przekazania, o którym była mowa wyżej, przedmiotowe wnioski zostały rozpoznane - jako odwołania - wymienionymi wyżej decyzjami z dnia [...] września 2012r. i [...] września 2012r., wydanymi przez Zastępcę Dyrektora OR ARiMR działającego z upoważnienia Dyrektora tegoż Oddziału.

Przywołany wyżej art. 138 § 1 pkt 3 kpa nie wskazuje przesłanki jego zastosowania tj. umorzenia postępowania odwoławczego i wobec tego odnieść się należy do art. 105 kpa według którego, umorzenie postępowania w całości lub w części może nastąpić, gdy w danym zakresie stało się ono bezprzedmiotowe z jakiekolwiek przyczyny (§ 1), o umorzenie postępowania może wystąpić strona (§ 2) – ta ostatnia przesłanka niewątpliwie nie występuje w niniejszych sprawach. Jako przesłankę umorzenia czyli bezprzedmiotowości, organ w tych decyzjach wskazał omówioną wyżej zmianę art. 29 cyt. ustawy o Agencji. W ocenie Sądu – nie odnosząc się na razie do skutków zmiany powyższego przepisu – utrata właściwości organu do rozpatrzenia danej sprawy na określonym jej etapie, powoduje bezprzedmiotowość postępowania i umorzenie tego postępowania. Podkreślić jednak należy, że "zakres" bezprzedmiotowości a w konsekwencji "zakres" umorzenia postępowania może być różny w zależności od przyczyny tejże bezprzedmiotowości. W konsekwencji, jeśli na przykład na skutek zmiany przepisów, organ odwoławczy do którego wniesiono środek odwoławczy /odwołanie, zażalenie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy/ stanie się niewłaściwy, to istotnie postępowanie stanie się bezprzedmiotowe ale tylko przed tym "dotychczasowym" organem odwoławczym, co skutkuje umorzeniem postępowania tylko przed tym organem i następnie – po uprawomocnieniu się tego rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia -przekazaniem tego środka odwoławczego do rozpoznania organowi aktualnie właściwemu, a to na podstawie art. 65 § 5 kpa. W decyzjach z dnia [...] i [...] sierpnia 2012r. Prezes Agencji wyraźnie orzekł o umorzeniu postępowań odwoławczych od decyzji z dnia [...] maja 2012r. wszczętych wnioskami J.S. z dnia 31 maja 2012r., czyli orzekł o umorzeniu "całości" postępowań odwoławczych, a nie o umorzeniu postępowania tylko przed Prezesem Agencji jako przed organem, który – według jego oceny – stracił kompetencje organu odwoławczego. Wprawdzie równocześnie przekazał Dyrektorowi OR ARiMR te "odwołania" czyli wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy, niemniej jednak, czynność ta budzi uzasadnione wątpliwości co do swej skuteczności, skoro postępowania odwoławcze zostały decyzjami ostatecznymi umorzone. Decyzja o umorzeniu postępowania w danym zakresie nie dotyczy materialnoprawnych uprawnień i obowiązków strony tj. nie rozstrzyga o tychże prawach i obowiązkach, ale wywiera istotny skutek procesowy, a mianowicie kończy postępowanie w sprawie, uniemożliwia orzekanie co do meritum danej sprawy czyli co do tych materialnoprawnych uprawnień i obowiązków; na skutek takiego umorzenia postępowania odwoławczego w obrocie pozostawałaby decyzja organu I instancji tymże " odwołaniem" zaskarżona. Jeśli więc w niniejszych sprawach postępowania zainicjowane wnioskami J.S. o ponowne rozpatrzenie spraw w których wydano decyzje z dnia [...] maja 2012r., zostały umorzone, to brak było podstaw do rozpoznania tych wniosków przez Dyrektora OR ARiMR– niezależnie od kwestii czy istotnie był właściwy do rozpoznania tych wniosków. Zauważyć jednak należy, że umorzenie postępowania odwoławczego i przekazanie środka zaskarżenia innemu organowi byłoby, w ocenie Sądu, dopuszczalne wtedy, gdyby na skutek zmiany przepisów całkowicie " zlikwidowano" zaskarżalność danego rozstrzygnięcia lub organ, który do tej pory takie środki rozpoznawał – co w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało miejsca / w szczególności Prezes Agencji jest nadal organem w określonych sprawach/.

Niezależnie od powyższego, najistotniejszą kwestią w niniejszej sprawie jest ocena skutków zmiany treści art. 29 cyt. ustawy o Agencji. Ponieważ – jak wskazano wyżej – ustawodawca zmieniając tryb postępowania odwoławczego w sprawach "zwrotowych" nie zamieścił w ustawie zmieniającej przepisów przejściowych, to ogólna zasada wskazywałaby na stosowanie nowych przepisów z chwilą ich wejścia w życie i co do stosowania tej zasady Sąd nie ma wątpliwości, ale tylko do tych postępowań odwoławczych, które rozpoczną swój bieg po dniu 1 sierpnia 2012r. czyli po dacie zmiany ustawy, bo zasada bezpośredniego działania nowych przepisów nie może mieć charakteru absolutnego, pomijającego ustrój i hierarchię organów orzekających w danych sprawach. Natomiast w niniejszych sprawach sytuacja była odmienna, a mianowicie J.S. złożył w terminie i zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami wnioski o ponowne rozpatrzenie spraw do rozpoznania których właściwy był ten sam organ, który wydał kwestionowane decyzje czyli organ wyższego stopnia w stosunku do dyrektora oddziału regionalnego Agencji. Po zmianie przepisów przewidziano inny organ w I instancji i inny środek odwoławczy a w konsekwencji inny organ wyższego stopnia właściwy do jego rozpoznania, a mianowicie odpowiednio: kierownik biura powiatowego Agencji, odwołanie, dyrektor oddziału regionalnego Agencji.

W ocenie Sądu, ze względu na powyższe okoliczności, postępowanie odwoławcze rozpoczęte pod rządami przepisów w "starym" brzmieniu powinno zakończyć się w tym samy reżimie prawnym, ponieważ "przejście" na nowe brzmienie przepisu art. 29 skutkowało tym, że:

- zmieniono charakter środka odwoławczego z "wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy" na "odwołanie", a przecież żadne przepis nie upoważniał organów do takiej zmiany,

- skoro decyzje w pierwszej instancji wydał Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (czyli organ "najwyższego stopnia", centralny – art. 8 cyt. ustawy o Agencji) i do ponownego rozpatrzenia tej sprawy – na wniosek strony – właściwy był ten sam organ, to bez wyraźnego przepisu ustawy nie jest, w ocenie Sądu, możliwe takie przeniesienie kompetencji w trakcie trwania postępowania na skutek którego to przeniesienia właściwy do rozpatrzenia tego wniosku stanie się organ niższego stopnia, czyli dyrektor regionalnego oddziału Agencji.

Podkreślić należy, że jedną z generalnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności tego postępowania /art. 15 kpa/, która oznacza prawo strony do rozpatrzenia jej sprawy przez organy dwóch – pierwszej i drugiej – instancji.

Wyrazem realizacji tej zasady jest prawo strony do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji a odwołanie to rozpoznane zostanie przez organ administracji publicznej wyższego stopnia – o ile ustawa nie stanowi inaczej /art. 127 § 1 kpa/. Zgodnie z powołana ustawą o Agencji, organy wyższego stopnia to: Prezes Agencji w stosunku do dyrektorów oddziałów regionalnych, dyrektorzy oddziałów regionalnych w stosunku do kierowników biur powiatowych /art. 10 ust. 2/. Z regulacji powyższych wynika więc, że do rozpatrzenia odwołania zawsze – co do zasady – właściwy jest organ wyższego stopnia lub też przewidziany przez ustawę inny organ, ale zawsze będzie to inny organ, niż organ I instancji.

Natomiast przewidziany w art. 29 ust. 4 cyt. ustawy o Agencji – w brzmieniu przed 1 sierpnia 2012r. - wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy /przewidziany także w art. 127 § 3 kpa/, do którego przepisy o odwołaniu stosuje się tylko odpowiednio, jest środkiem zaskarżenia o innym charakterze, niż odwołanie. Jego zasadniczą cechą jest bowiem to, że wnosi się go do tego samego organu, który wydał decyzję w I instancji, czyli według powołanej wyżej regulacji rozpoznawał go – co do decyzji "zwrotowych" – Prezes Agencji, który w ten sposób dokonywał samokontroli podjętego przez siebie rozstrzygnięcia.

Zmiana przepisu art. 29 cyt. ustawy o Agencji, w ocenie Sądu, powinna być interpretowana w ten sposób, że przewidziana w niej właściwość organu I instancji skutkuje zmianą rodzaju środka odwoławczego oraz zmianą właściwości organu odwoławczego, w tych postępowaniach, w których takie decyzje były wydawane po tej zmianie czyli po 1 sierpnia 2012r.

W uwzględnieniu naprowadzonych wyżej okoliczności, w ocenie Sądu, decyzje "odwoławcze" z dnia [...] i [...] września 2012r. zaskarżone w niniejszych sprawach, zostały wydane z naruszeniem zasady działania organów na podstawie przepisów prawa i przestrzegania praworządności /art. 6, art. 7 kpa/, przestrzegania z urzędu właściwości miejscowej i rzeczowej /art. 19 kpa , art. 10 ust.2, art. 29 ust. 4 cyt. ustawy o Agencji w brzmieniu sprzed 1 sierpnia 2012r./.

Jak wskazano wyżej, w ocenie Sądu z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 k.p.a. zapadły także decyzje umarzające z dnia [...] i [...] sierpnia 2012r., umarzające "postępowanie odwoławcze".

Skoro zachodzą przesłanki do zakwestionowania decyzji zaskarżonych, to Sąd uprawniony jest także do zakwestionowania poprzedzających je decyzji umarzających postępowanie, a to w oparciu o art. 135 w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 poz. 270 ze zm.) powoływana dalej jako ppsa. Według powyższych regulacji, Sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami i podstawą prawną skargi, ale ma obowiązek rozstrzygać "w granicach danej sprawy" i stosować przy tym środki "w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.". Z mocy powyższej regulacji Sąd jest więc uprawniony do kontroli wszystkich postępowań – czyli mogą to być różne, odrębne postępowania – ale w granicach konkretnej sprawy, przy czym zarówno w judykaturze, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że chodzi o sprawę administracyjną w ujęciu materialnym – czyli o taki stosunek administracyjno - prawny w którym występują te same podmioty (strony), te same organy z uwzględnieniem toku instancji i ten sam jest przedmiot sprawy w rozumieniu istoty tego interesu prawnego, którego oceny domaga się strona w tym postępowaniu. Chodzi przy tym o podjęcie przez Sąd takich czynności, które są niezbędne do końcowego załatwienia sprawy, czyli doprowadzą do pozostawienia w obrocie prawnym tylko takiego rozstrzygnięcia, które jest zgodne z prawem, czyli do usunięcia z obrotu prawnego tych rozstrzygnięć, które są z prawem niezgodne, a których usunięcie umożliwi właściwym organom podjęcie właściwych decyzji.

W niniejszych sprawach końcowe decyzje z dnia [...] i [...] września 2012r. dotyczą stosunku materialnoprawnego czyli prawa J.S. do określonej kwoty środków lub braku tego prawa, natomiast decyzje umarzające z [...] i [...] sierpnia 2012r. dotyczą postępowania administracyjnego – czyli różny jest przedmiot tych decyzji. Pomimo tego, w ocenie Sądu, dopuszczalne jest usunięcie obu tych decyzji z obrotu prawnego aby było możliwe końcowe załatwienie przez właściwe organy sprawy w znaczeniu materialnoprawnym. Usunięciu decyzji umarzających "postępowanie odwoławcze" z obrotu prawnego nie może stać na przeszkodzie, w ocenie Sądu, okoliczność, że zostały one wydane przez inny organ niż decyzje zaskarżone i że podlegały ona odrębnemu zaskarżeniu, gdyż inaczej nie byłoby możliwe końcowe załatwienie spraw. Trzeba bowiem mieć na uwadze okoliczność, że przedmiotowymi decyzjami z dnia [...] i [...] sierpnia 2012r., umorzono postępowania odwoławcze w całości, czyli w istocie zamknięto drogę do dalszego postępowania a równocześnie wskazano skarżącemu, że postępowanie odwoławcze będzie się toczyło przed innym organem. Z kolei ten inny organ, czyli Dyrektor OR ARiMR otrzymując od organu wyższego stopnia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do rozpoznania jako odwołanie, takiego rozpoznania dokonał.

W ocenie Sądu, mimo odrębnego zaskarżenia przez J.S. decyzji z dnia [...] i [...] sierpnia 2012r. umarzających postępowania odwoławcze, tut. Sąd jest upoważniony do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Jeśli bowiem chodzi o decyzję z [...] sierpnia 2012r. to nie podlegała ona kontroli merytorycznej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, bo skargę na tę decyzję odrzucono w sprawie V SA/Wa 2403/12 a więc w dacie wydawania niniejszego wyroku, decyzja ta pozostawała w obrocie.

Z kolei, jeśli chodzi o skargę na decyzję umarzającą z dnia [...] sierpnia 2012r., to na skutek cofnięcia wniesionej na nią skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie z tejże skargi (V SA/Wa 2403/12), więc decyzja ta tj. decyzja z dnia [...] sierpnia 2012r. pozostała w obrocie i była przedmiotem kontroli tegoż Sądu tylko w zakresie wyznaczonym przez art. 60 ppsa tj. pod kątem obejścia prawa lub zaistnienia przesłanek nieważności, czyli przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjmując za skuteczne cofnięcie skargi uznał więc, że decyzja umarzająca z [...] sierpnia 2012r. nie jest dotknięta wadą nieważności, czyli między innymi nie narusza rażąco prawa, ale nie oznacza to, że nie może ona być usunięta z obrotu prawnego z powodu "zwykłego" naruszenia prawa a takie naruszenie - jak wskazano wyżej - w ocenie tut. Sądu nastąpiło przy jej wydaniu.

Usunięcie tych decyzji / tj. decyzji umarzających postępowania odwoławcze oraz decyzji utrzymujących decyzje "zwrotowe"/ z obrotu prawnego umożliwi rozpoznanie wniosków skarżącego o ponowne rozpatrzenia spraw złożonych od decyzji z dnia [...] maja 2012r. przez organ – w ocenie Sądu właściwy - czyli przez Prezesa Agencji. Z powyższego względu, skoro w ocenie Sądu sprawy mają być jeszcze przedmiotem postępowań przed uprawnionym organem, to Sąd nie może wypowiadać się co do merytorycznej treści rozstrzygnięć, czyli zasadności - bądź nie – ustalenia kwoty nienależnie pobranej, gdyż byłoby to przedwczesne.

W uwzględnieniu naprowadzonych wyżej okoliczności, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt.1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2012r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. poz. 270 z 2012r. z późn. zm./ orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Dyrektora OR ARiMR z dnia [...] września 2012r. oraz decyzji Prezesa Agencji RiMR z dnia [...] sierpnia 2012 r. a o niewykonywaniu tych decyzji postanowił w oparciu o art. 152 tejże ustawy. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 i arat. 211 i art. 212 § 2 ppsa.

Niezależnie od powyższych okoliczności faktycznych i podstawy prawnej uchylenia wymienionych wyżej decyzji Prezesa ARiMR oraz Dyrektora OR ARiMR tut. Sąd zauważa, że decyzje "zwrotowe" z dnia [...] maja 2012r. oraz z dnia [...] i [...] września 2012r. wydane zostały z naruszeniami prawa określonym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 3 kpa, postępowanie (zakończone ostateczną decyzją) wznawia się jeśli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej podlegający wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 tegoż kodeksu, zaś według art. 24 § 1 pkt 5 pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której Bral udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

W nawiązaniu do powyższej regulacji stwierdzić należy, że skoro decyzje "zwrotowe" z dnia [...] maja 2012r. wydał M.O. - Zastępca Dyrektora OR ARiMR (z upoważnienia Prezesa Agencji RiMR), to nie mógł on rozpatrywać środków zaskarżenia od tychże decyzji i wydawać decyzji z dnia [...] i [...] września 2012r. (z upoważnienia Dyrektora OR i ARiMR). Nie może być dopuszczalna taka sytuacja, że ta sama osoba - w tym przypadku M.O. - wydaje decyzje z upoważnienia Prezesa ARiMR a następnie rozpoznaje środki zaskarżenia od tych decyzji i wydaje decyzje odwoławcze" z upoważnienia innego podmiotu a mianowicie Dyrektora OR ARiMR, bo w takim przypadku ta sama osoba fizyczna rozpatrzyła sprawę w obu instancjach.