I OW 15/13

Uzasadnienie

We wniosku z dnia 29 stycznia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wystąpiło o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość, który zaistniał pomiędzy organem wnioskującym a Prezydentem [...] W. w sprawie odtworzenia akt administracyjnych.

We wniosku wskazano, że pismem z dnia [...] listopada 2012 r. Prezydent [...] W. przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. wniosek H. J. o odtworzenie akt własnościowych nieruchomości w. położonej przy ul. E. [...], oznaczonej nr hip. [...] celem jego rozpatrzenia - jako organowi właściwemu w sprawie, uzasadniając swoje stanowisko tym, że Kolegium prowadzi postępowanie z wniosku w/w w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] W. z dnia [...] października 1951 r. Nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do w/w nieruchomości.

Nie zgadzając się z Prezydentem [...] W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podniosło we wniosku, iż - zakładając, że organy administracji publicznej upoważnione są do prowadzenia postępowania w sprawie odtworzenia akt, to należało uznać, że tego rodzaju postępowanie jest postępowaniem odrębnym, a co za tym idzie, odrębnym również od postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wspomnianego na wstępie orzeczenia administracyjnego. Tym samym, z faktu, że przed Kolegium toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w/w orzeczenia, nie można wywodzić poglądu, iż organ I instancji przestał być właściwym do rozpoznania wniosku w sprawie odtworzenia przedmiotowych akt, czy też, że w ogóle brak jest podstaw do przeprowadzenia tegoż postępowania.

Wg wnioskodawcy - w świetle postanowień przepisów, mających do tego postępowania zastosowanie per analogiam - nie znajdowała uzasadnienia również teza, iż to Kolegium jest organem właściwym w sprawie odtworzenia przedmiotowych akt. Chociaż bowiem przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, to jednak w doktrynie oraz orzecznictwie przyjmuje się, że prowadzenie tego postępowania przez organ administracyjny jest nie tylko dopuszczalne, ale i konieczne.

W stanie prawnym, obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2004 r. sugerowano w tej mierze stosowanie - w drodze analogii - przepisów księgi czwartej k.p.c. Obecnie zaś – zdaniem Kolegium - właściwe było korzystanie przez organ administracyjny (również w drodze analogii) z przepisów działu IX ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.).

Mając zaś na uwadze treść przepisów działu IX P.p.s.a., wnioskodawca podkreślał, że z faktu, że mają one zastosowanie w drodze analogi, nie należy wnosić, iż mamy w tym zakresie do czynienia z dowolnością ich stosowania. Jeśli zatem przepis art. 290 § 3 P.p.s.a. przewiduje, że postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt w sprawie prawomocnie zakończonej przeprowadza sąd, w którym sprawa toczyła w pierwszej instancji to - przy jego zastosowaniu w drodze analogii do organów administracji — należało przyjąć, że organem właściwym jest również organ, w którym sprawa toczyła się w I instancji. W niniejszej sprawie organem tym – zdaniem Kolegium - było natomiast (obecnie) Prezydent [...] W.

Jednocześnie wnioskodawca wyjaśnił, że inspiracją dla wnioskodawczyni w w/w sprawie nadzorczej do wystąpienia z wnioskiem o odtworzenie akt, było stwierdzenie braku tych akt przez Kolegium i w związku z tym wezwanie strony do wystąpienia z takim wnioskiem - z uwagi m.in. na treść art. 289 § 2 P.p.s.a. Stosując ten przepis bowiem w drodze analogii - jeżeli zaginięcie lub zniszczenie akt nastąpiło wskutek siły wyższej, przedmiotowe postępowanie wszczyna się tylko na wniosek strony. Kolegium zaś przyznało w tym miejscu, że nie miało możliwości ustalenia, z jakiej przyczyny nastąpiło zaginięcie lub zniszczenie przedmiotowych akt, a co za tym idzie, nie mogło wykluczyć, że fakt ten nastąpił wskutek siły wyższej.

Poza tym – jak wywodził wnioskodawca - Kolegium nie miało również podstawy prawnej do zobligowania Prezydenta [...] W. do wszczęcia z urzędu przedmiotowego postępowania (kwestii tej nie da się również wywieść w drodze analogii z przepisów działu IX P.p.s.a.).

Ponadto, abstrahując nawet od w/w regulacji prawnej, Kolegium wskazywało na Prezydenta [...] W. – jako organ właściwy do przeprowadzenia postępowania o odtworzenie wymienionych na wstępie akt - z tego względu, że, zdaniem wnioskodawcy, Prezydent [...] W. jest organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, będącej właścicielem przedmiotowego gruntu, i jest także dysponentem (właścicielem) akt dotyczących tej nieruchomości. Zasadnym zatem byłoby - zważywszy np. na art. 2 Konstytucji RP - aby dysponował on tymi aktami, a w przypadku stwierdzenia ich braku, wszczął postępowanie w celu ich odtworzenia, niezależnie od konieczności ich udostępnienia na potrzeby innych postępowań (tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie).

Wg Kolegium, istotnym był również fakt, że Prezydent [...] W. ma o wiele większe możliwości niż Kolegium szybszego (i skutecznego) odtworzenia rzeczonych akt, co - w świetle zasady szybkości i prostoty postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.) - miało również istotne znaczenie w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na wniosek, uczestniczący w sporze Prezydent [...] W. wnosił o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. - jako organu właściwego w sprawie, zwracając uwagę na okoliczność, że

Kolegium - mimo treści art.153 P.p.s.a. - nie zastosowało się do wytycznych, co do dalszego postępowania, wyrażonych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2010 r. (sygn. akt I SA/Wa 552/10), w którym to wyroku Sąd wskazał, że (cyt.): "Zaginięcie dokumentów z akt sprawy nie jest zagadnieniem wstępnym a jedynie okolicznością faktyczną. Rzeczą organów administracji rozpatrujących sprawę jest w takiej sytuacji odtworzenie lub odnalezienie zaginionych dokumentów.(...). Podjęcie czynności rekonstrukcyjnych nie uzasadnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego". Pomimo więc tak sformułowanych wskazań, co do dalszego postępowania, zgodnie z którymi to Kolegium – jako organ prowadzący postępowanie administracyjne - miało odtworzyć akta, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wezwało wnioskodawczynię w sprawie nadzorczej (pismo z dnia [...] października 2012 r.), aby ta wystąpiła do Prezydenta [...] W. z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie odtworzenia przedmiotowych akt.

Odnosząc się natomiast do stanowiska zaprezentowanego we wniosku, uczestnik podkreślał, iż rekonstrukcja akt sprawy administracyjnej należy w niniejszej sprawie do organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności. Inaczej, niż w regulacjach dotyczących postępowań sądowych, to jest w przepisach k.p.c. czy P.p.s.a. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera bowiem wyodrębnionego, zwartego zespołu przepisów prawnych określających zasady i tryb odtwarzania akt sprawy administracyjnej. W doktrynie czy orzecznictwie wprawdzie prezentowane są poglądy o wykorzystaniu przepisów kodeksu postępowania cywilnego czy przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez analogię, jednakże - w ocenie Prezydenta [...] W. - regulację zawartą w k.p.a. należy uznać za wystarczającą dla osiągnięcia celu odtworzenia akt sprawy. Kluczowym w niniejszej sprawie jest bowiem fakt, że czynności odtworzenia akt należy określić jako czynności obligatoryjne organu administracji, prowadzącego konkretną sprawę. Taki ich wymiar wynika przede wszystkim z art. 7, 77 i 80 k.p.a. Mając powyższe na względzie, nie budził – wg uczestnika – wątpliwości fakt, że obowiązek odtworzenia takich akt spoczywa na tym organie administracji publicznej, który jest aktualnie właściwy (rzeczowo, miejscowo i instancyjnie) do rozpoznania i rozstrzygnięcia (w trybie zwykłym bądź nadzwyczajnym) określonej sprawy administracyjnej.

Skoro więc przed Prezydentem [...] W. nie toczyło się postępowanie administracyjne, dotyczące nieruchomości w. położonej w W.przy ul. E. [...], oznaczonej nr hip. [...], bo przed Kolegium toczy się obecnie postępowanie administracyjne pod nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] W. z dnia [...] października 1951r odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do w/w nieruchomości, to należało uznać (zgodnie z wytycznymi Sądu Wojewódzkiego), że właściwym organem do otworzenia akt własnościowych dotyczących wspomnianej nieruchomości jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.

Odnosząc się do zawartej we wniosku argumentacji, związanej z praktyczną stroną zagadnienia, Prezydent [...] W. zwracał uwagę, iż Kolegium, w toku prowadzonego przez siebie postępowania, jako organ uprawniony, może występować do różnych organów ( w tym też Prezydenta [...] W.), sądów czy instytucji z wnioskami o nadesłanie posiadanej dokumentacji. Kolegium - jako organ prowadzący sprawę jest bowiem wyposażone, w co najmniej takie same instrumenty prawne, jak Prezydent [...] W. pozwalające na zgromadzenie w toku sprawy kompletnego materiału dowodowego.

Wydaje się więc – jak akcentował uczestnik postępowania - że to Kolegium nie odtwarzając akt we własnym zakresie oraz wzywając wnioskodawczynię pismem z dnia [...] października 2012 r. do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie odtworzenia akt, naruszyło treść art.12 i 8 k.p.a., utrudniając tym samym osiągnięcie celu wynikającego z zasady szybkości i prostoty postępowania administracyjnego oraz godząc w realizację zasady pogłębiania zaufania do organów państwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne rozpoznają – na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. poz. 270 ze zm.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a. – spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także o właściwość), o którym mowa w art. 4 w/w ustawy procesowej należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

W rozpoznawanej sprawie spór zaistniały pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. a Prezydentem [...] W. był sporem negatywnym i dotyczył wskazania organu właściwego do odtworzenia akt własnościowych nieruchomości w., położonej przy ul. E. [...], oznaczonej nr hip. [...], w związku z koniecznością rozpoznania przez Kolegium wniosku H. J. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] W. z dnia [...] października 1951 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do w/w nieruchomości. Podkreślić przy tym należy, że wyrokiem z dnia 7 września 2010 r. (sygn. akt I SA/Wa 552/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania nadzorczego, związał Kolegium określoną oceną prawną oraz udzielił mu wiążących wytycznych, co do dalszego toku postępowania.

W uzasadnieniu w/w wyroku, który stał się wyrokiem prawomocnym, Sąd Wojewódzki stwierdził, iż (cyt.) " Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącej, że nie można uznać postępowania dotyczącego odtworzenia akt własnościowych ww. nieruchomości za zagadnienie wstępne dla sprawy o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] W. z dnia [...] października 1951 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości zwłaszcza, że część dokumentów znajduje się w aktach sprawy. Zaginięcie dokumentów z akt sprawy nie jest niewątpliwie zagadnieniem wstępnym a jedynie okolicznością faktyczną. Rzeczą organów administracji rozpatrujących sprawę jest w takiej sytuacji odtworzenie lub odnalezienie zaginionych dokumentów".

Ponieważ organem "rozpatrującym sprawę" było w tym przypadku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., przed którym toczyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia o odmowie przyznania własności czasowej, to należało uznać, że tego organu dotyczyła wyżej przytoczona wypowiedź Sądu.

Powyższe więc – po myśli art. 153 P.p.s.a. - miało w tym przypadku znaczenie rozstrzygające.

Niezależnie jednak od faktu, że sporna kwestia podlegała rozstrzygnięciu, zgodnie z treścią przedstawionego wyżej stanowiska Sądu Wojewódzkiego, w rozpatrywanym przypadku, właściwość Kolegium uzasadniona była również z innego powodu.

Jak wspomniano wyżej, organem przed którym toczyło się postępowanie, w którym należało przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, obejmujące analizę zaginionych dokumentów, było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Żadne, inne postępowanie w sprawie, dotyczącej opisanej na wstępie nieruchomości w., nie pozostawało w toku. Zgodnie z przyjętym zaś powszechnie poglądem postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi odrębny (od zwykłego) rodzaj postępowania. W tego rodzaju postępowaniu, w omawianym przypadku, organem I i II instancji był ten sam organ - Kolegium. Niezależnie zatem, czy przyjąć, że właściwym do odtworzenia akt jest organ I instancji (art. 290 § 3 P.p.s.a. per analogiam), czy, że czynności odtworzenia akt stanowią czynności organu administracji, prowadzącego konkretną sprawę a ich zakres wynika z art. 7, 77 i 80 k.p.a., w obu przypadkach właściwym do przeprowadzenia tych czynności było w omawianej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., przed którym toczyło się postępowanie nadzorcze, wymagające dokonania niezbędnych ustaleń w oparciu o zaginione dokumenty.

Z tych względów, z mocy powołanych wyżej przepisów, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.