II SA/Lu 1020/12

Uzasadnienie

B. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na uchwałę Rady Gminy Biała Podlaska nr XLIV/461/2002 z dnia 31 maja 2002 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Biała Podlaska obejmującego teren miejscowości Cicibór Duży (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2002 r. Nr 87, poz. 1867), żądając stwierdzenia nieważności § 12 ust. 3 uchwały w części dotyczącej działek nr [...] i [...], położonych w C., gmina B. P., będących własnością skarżącej.

W uzasadnieniu zarzutów skargi wskazano, że § 12 ust. 3 przedmiotowej uchwały reguluje kwestię obsługi komunikacyjnej dla terenu objętego planem i ustala dla dróg osiedlowych, oznaczonych na rysunku planu symbolem K8, szerokość w liniach rozgraniczających 12,0 m, szerokość jezdni 6,0 m i nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 4,0 m od linii rozgraniczającej ulicę. Zdaniem skarżącej, przepis § 12 ust. 3 planu stoi w sprzeczności z aktualnym stanem faktycznym i prawnym należącej do niej nieruchomości, jak również pozostałych nieruchomości zlokalizowanych wzdłuż drogi osiedlowej, a nadto nie uwzględnia istniejącej w chwili uchwalania planu zabudowy. Skarżąca wskazała, że określenie w planie odległości pomiędzy liniami rozgraniczającymi drogę na poziomie 12,0 m spowodowało, że linia ta przebiega obecnie przez teren będący jej własnością i sięga około 2,0 m w granice jej działki, co w znaczny i nieuzasadniony sposób ogranicza prawa właścicielskie, w tym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane związane z przebudową domu. Ustalenie natomiast nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 4,0 m od linii rozgraniczającej ulicę ogranicza możliwości dysponowania nieruchomością o kolejne 4,0 m w głąb granicy działki. Konsekwencją takich regulacji jest, w ocenie skarżącej, realne ograniczenie prawa własności poprzez brak możliwości swobodnego z niej korzystania, w tym wykorzystywania na cele budowlane.

Skarga została oddalona wyrokiem tutejszego sądu z dnia 16 lutego 2012 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 649/11.

W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że kwestionowana przez skarżącą regulacja przedmiotowej uchwały nie przekreśla możliwości korzystania przez nią z nieruchomości bądź rozporządzania tą nieruchomością zgodnie z przysługującym jej prawem własności. Skarżąca może bowiem rozporządzać tą nieruchomością i korzystać z niej w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu, a zatem zaskarżony § 12 ust. 3 planu miejscowego nie naruszył istoty prawa własności.

W ocenie sądu, nie ma żadnych podstaw, by uznać, że organ gminy, uchwalając § 12 ust. 3 planu, naruszył prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonego przepisu. Analiza akt sprawy wykazuje bowiem, że uchwalając plan miejscowy, organ nie dopuścił się naruszenia trybu postępowania czy właściwości, a zatem nie wystąpiły przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonego przepisu uchwały. Zdaniem sądu, ustalenia § 12 ust. 3 planu w kontekście art. 27 ust. 1 obowiązującej w dniu jego uchwalenia ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie mogą również stanowić podstawy do postawienia organowi gminy zarzutu nadużycia władztwa planistycznego przy uchwalaniu tego przepisu.

Po rozpoznaniu wniesionej przez B. Z. skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 12 września 2012 r., wydanym w sprawie II OSK 1422/12, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

W uzasadnieniu wyroku sąd drugiej instancji nie podzielił zarzutu skarżącej, że była pozbawiona możliwości obrony swych praw w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji.

Za zasadny uznał natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej przyjętego rozstrzygnięcia oraz brak dokładnego odniesienia się do stanowiska strony skarżącej, a w konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że sąd pierwszej instancji, wbrew wymogom art. 133 § 1 p.p.s.a., na podstawie niepełnej dokumentacji planistycznej nadesłanej do akt postępowania sądowego, bezpodstawnie przyjął, że rada gminy B. P. zbadała spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, o którym mowa w art. 6 ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy w dokumentacji planistycznej przesłanej do akt postępowania sądowego brak jest jakiejkolwiek wzmianki czy też dokumentu potwierdzającego fakt takiego badania. Sąd pierwszej instancji nie miał zatem żadnych podstaw, aby uznać, że organ gminy, uchwalając § 12 ust. 3 planu, nie naruszył prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonego przepisu. Analizy w powyższym zakresie nie można było bowiem dokonać na podstawie niekompletnej dokumentacji planistycznej.

W ocenie sądu drugiej instancji, wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a. nie spełnia także ogólnikowe stwierdzenie sądu pierwszej instancji, że ustalenia § 12 ust. 3 planu w kontekście art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie mogą stanowić podstawy do postawienia organowi gminy zarzutu nadużycia władztwa planistycznego przy uchwalaniu tego przepisu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości nie budzi pogląd, zgodnie z którym każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń w wykonywaniu prawa własności musi być adekwatne do potrzeb interesu publicznego, dla osiągnięcia których ograniczenia te zostały wprowadzone. W rozpatrywanej sprawie sąd pierwszej instancji nie wykazał, że przewidziane w planie rozwiązania nie naruszają interesu prawnego skarżącej, a uchwała nie została w zaskarżonej części podjęta z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 3 pkt 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, mających zastosowanie na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że dokonanie jednoznacznej oceny zgodności ustaleń miejscowego planu z przepisami prawa materialnego wymaga uprzedniego przesądzenia, że ustalenia te zostały wprowadzone do planu z zachowaniem ustawowo określonego trybu sporządzania tego planu oraz załączenia do akt sprawy kompletnej i czytelnej dokumentacji planistycznej. Zawarte w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego sąd uznał w związku z tym za przedwczesne.

Za zasadny NSA uznał natomiast zarzut naruszenia art. 27 ust 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 91 w związku. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegającego na ich błędnej wykładni i przyjęciu, że wskazane przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowią lex specialis w stosunku do przepisów o samorządzie gminnym, wyłączając tym samym ich zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Błędny jest pogląd sądu pierwszej instancji, w myśl którego na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, która ma zastosowanie w niniejszej sprawie, plan miejscowy nie podlegał nadzorowi i kontroli z punktu widzenia jego zawartości merytorycznej. Sąd drugiej instancji podkreślił, że przepis art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uzupełnia jedynie przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w stosunku do generalnej reguły wprowadzonej w ustawie o samorządzie gminnym.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

W myśl art. 190 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Dokonując ponownej oceny zaskarżonej uchwały w sprawie planu miejscowego, sąd badał zarówno zachowanie przez organy trybu sporządzania planu miejscowego, jak i zgodność treści tej uchwały z zasadami sporządzania planu.

Analiza akt przedmiotowej sprawy, w tym dołączonych zgodnie ze wskazaniami sądu drugiej instancji dokumentów planistycznych w postaci: uchwały Nr XXI/233/2000 Rady Gminy Biała Podlaska z dnia 29 marca 2000 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Biała Podlaska oraz części graficznej uchwały Rady Gminy Biała Podlaska nr XLIV/461/2002 z dnia 31 maja 2002 r., w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Biała Podlaska (w formie płyt CD), prowadzi do wniosku, że jakkolwiek tryb sporządzania planu został zachowany, a zaskarżona uchwała jest spójna z ustaleniami studium, to § 12 ust. 3 tej uchwały w części dotyczącej działek nr [...] i [...] położonych w C., narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności.

Okolicznością bezsporną jest, że w § 12 ust. 3 zaskarżonej uchwały rada gminy B. P., w odniesieniu do drogi osiedlowej przylegającej do należących do skarżącej zabudowanych działek nr [...] i [...], przyjęła odległość pomiędzy liniami rozgraniczającymi drogę na poziomie 12,0 m, gdy tymczasem odległość pomiędzy zabudowanymi działkami położonymi po obu stronach tej drogi wynosi 8 m. Ponadto w powołanym przepisie ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 4,0 m od linii rozgraniczającej ulicę, co sprawia, że linia ograniczająca możliwość zabudowy, jak również rozbudowy istniejących budynków przebiega przez istniejący na działce skarżącej B. Z. budynek (pokój, przedpokój i kuchnię), sięgając około 2,70 m w głąb budynku (licząc od lica ściany zewnętrznej).

Prowadzi to do wniosku, że powołana regulacja uniemożliwia skarżącej rozbudowę lub nadbudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego.

Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest natomiast zagadnienie, czy rada gminy B. P., określając w § 12 ust. 3 zaskarżonej uchwały parametry szerokości drogi osiedlowej o symbolu K8, przylegającej do działek nr [...] i [...], szerokości jezdni oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy przy tej drodze, nie przekroczyła granic władztwa planistycznego i nie dopuściła się naruszeń przepisów chroniących prawo własności.

Art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), obowiązującej w dniu uchwalenia zaskarżonej uchwały, ustanawiał zasadę samodzielności planistycznej gminy, zwanej doktrynalnie władztwem planistycznym. Kluczowym atrybutem władztwa planistycznego jest przyznanie organom gminy kompetencji do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu z zachowaniem warunków określonych w ustawach.

Nieodzownym elementem samodzielności planistycznej organów gminy jest przyznane im przez ustawodawcę uprawnienie do władczej ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności nieruchomości. Wynika to wprost z dyspozycji art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Nie oznacza to jednak, że uprawnienie gminy, o którym mowa w wyżej powołanych przepisach, ma charakter nieograniczony, a gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. Oczywistym jest, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu są więc nie tylko te, które naruszają prawo, lecz także te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Należy bowiem mieć na uwadze, że w procedurze kształtowania polityki przestrzennej, oprócz interesu publicznego, ochronie podlega również interes indywidualny.

W procesie uchwalania planu miejscowego, który jest podstawowym aktem planistycznym, mającym – z założenia – urzeczywistniać ideę ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, konieczne jest takie wyważenie interesu publicznego i indywidualnego, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednocześnie w jak najmniejszym stopniu ingerując w prawa właścicieli nieruchomości objętych planem.

Innymi słowy, wprowadzenie w planie miejscowym ograniczeń prawa własności nieruchomości uzasadniają względy interesu publicznego. Jednak, aby równowaga między przysługującym gminie władztwem planistycznym a konstytucyjnie chronionym prawem własności nieruchomości objętych planem nie została zachwiana, wprowadzając te ograniczenia, rada gminy musi każdorazowo wykazać, że cel publiczny mógł być osiągnięty jedynie poprzez ograniczenie prawa własności, a inne rozwiązania, choć brane pod uwagę, okazały się niewystarczające do realizacji tego celu.

W istocie zatem przy dokonywanej przez sąd ocenie sposobu realizowania przez organ władztwa planistycznego - również w kontekście zasad zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego - podstawowe znaczenie ma przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej a nie innej ingerencji w prawo własności (tak m. in. wyrok NSA z 27 stycznia 2011 r., II OSK 83/10, Lex nr 953092).

Mając na uwadze, że obowiązkiem organu planistycznego było podjęcie rozstrzygnięcia realizującego wymogi interesu publicznego z jednoczesnym poszanowaniem prawa własności, należy stwierdzić, że na gruncie przedmiotowej sprawy ingerencja w prawo własności skarżącej w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały nie jest uzasadniona, a tym samym niewątpliwe naruszenie interesu prawnego B. Z. nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa, polegającym na przekroczeniu przez organ stanowiący gminy B. P. władztwa planistycznego.

W § 12 ust. 3 zaskarżonej uchwały ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 4,0 m od linii rozgraniczającej ulicę, co sprawia, że linia ograniczająca możliwość zabudowy, jak również rozbudowy istniejących budynków przebiega przez istniejący na działce skarżącej budynek (pokój, przedpokój i kuchnię), sięgając około 2,70 m w głąb budynku, co w konsekwencji uniemożliwia skarżącej korzystanie z nieruchomości zgodnie z ustaleniami planu dopuszczającymi jednocześnie rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o drugą kondygnację.

Tymczasem, z treści art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika jednoznacznie, że lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linii zabudowy, ustala się w planie miejscowym w zależności od potrzeb. Prowadzi to do wniosku, że linię zabudowy wyznacza się w szczególności na terenach dotychczas niezabudowanych. Natomiast w odniesieniu do obszarów już zabudowanych, gdzie parametry i wskaźniki zabudowy są już ukształtowane w terenie, linię zabudowy należy wyznaczyć, o ile istniejące warunki tego nie uniemożliwiają.

Ponadto, jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, przyjęcie w planie odległości pomiędzy liniami rozgraniczającymi drogę na poziomie 12,0 m, podczas, gdy odległość pomiędzy przeciwległymi zabudowanymi działkami wynosi 8 m, byłoby uzasadnione jedynie w wypadku konieczności poszerzenia tej drogi. Ani z ustaleń planu miejscowego, ani z innych zamieszonych w aktach sprawy dokumentów nie wynika jednak, aby taki był powód ustalenia parametrów przedmiotowej drogi osiedlowej.

Powyższe prowadzi do wniosku, że przyjęte w § 12 ust. 3 planu miejscowego rozwiązania w odniesieniu do należących do B. Z. działek nr [...] i [...] w sposób nieuprawniony faworyzują interes publiczny kosztem indywidualnego interesu skarżącej jako właścicielki tych nieruchomości.

W związku z powyższym, sąd, w oparciu o treść art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 12 ust. 3 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr [...] i [...], położonych w miejscowości C., uznając, że we wskazanym zakresie przepis ten został wydany z przekroczeniem granic władztwa planistycznego gminy, a tym samym z naruszeniem dyspozycji art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 2 ust. 1 oraz art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Orzeczenie w przedmiocie kosztach postępowania zostało wydane na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł jak w sentencji.