II SA/Bk 121/13

Uzasadnienie

Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...] Wójt Gminy N. ustalił na rzecz M. L. M. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku kuchni letniej o pow. zabudowy 85 m2 wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...]położonej w miejscowości D. gmina N. Decyzja ta stała się ostateczna.

W dniu 17 listopada 2009r. Starosta A. decyzją nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] lipca 2012r. (nr [...]) stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy N. z [...] grudnia 2007r. (nr [...]) ustalającej warunki zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji.

Powyższe rozstrzygnięcie było podstawą dla Starosty A. do wszczęcia z urzędu postanowieniem z dnia [...] września 2012r. (nr [...]) postępowania nadzwyczajnego również w stosunku do decyzji z dnia [...] listopada 2009r. nr[...], udzielające pozwolenia na budowę opisanego budynku. Przedmiotowe postępowanie organ wznowił na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa uzasadniając, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, której nieważność stwierdzono w dniu [...] lipca 2012r.

Konsekwencją wznowienia postępowania było wydanie decyzji z dnia [...] października 2012r. nr [...], którą Starosta A. uchylił własną decyzję z dnia [...] listopada 2009r. nr [...] i odmówił M. L. M. zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku kuchni letniej wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [....] położonej w miejscowości D. gmina N. Uzasadniając powyższe rozstrzygniecie organ podkreślił, że skoro inwestor nie dysponuje ważną decyzją o warunkach zabudowy, a decyzja taka w myśl art. 33 ust.2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane stanowi element bezwzględnie wymagany do udzielenia na pozwolenia na budowę, to zaszła konieczność uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2009r. oraz odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. L.M. żądając jej uchylenia w całości oraz umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W ocenie autora odwołania organ powołał niewłaściwe przepisy kodeksu postępowania administracyjnego eliminując z obrotu prawnego decyzję udzielającą pozwolenie na budowę.

Wojewoda P. nie zgodził się z zarzutami odwołania i decyzją z [...] grudnia 2012r. (nr [...]) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ powołał art. 33 ust.2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wskazując, że w przedmiotowym postępowaniu była wymagana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i taka też decyzja została przez inwestora złożona do wniosku o pozwolenie na budowę opisanego obiektu. Wojewoda wskazał również na decyzję wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. w dniu [...] maja 2010r. (nr [...]), mocą której inwestor otrzymał pozwolenie na użytkowanie tegoż obiektu. Jednakże, co dalej podkreślił organ II instancji, decyzja ustalająca warunki zabudowy wnioskowanej inwestycji w dniu [...] lipca 2012r. została wyeliminowana z obrotu prawnego, co było podstawą do wznowienia postępowania, a następnie wobec braku ważnej decyzji ustalającej warunki zabudowy do uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2009r., a w konsekwencji do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Wojewoda P. wskazał na orzecznictwo, jakie prezentują w tym zakresie sądy administracyjne (m.in. wyroki NSA: z 18 listopada 2002r., IV SA 130/2, oraz z 22 stycznia 2008r. II OSK 1180/06), a zgodnie z którym stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu może stanowić przesłankę wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 8 kpa.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył M. L. M. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego: art. 3 pkt 12 oraz art. 28 ust.1, art. 32 ust.4a ustawy z dnia 7 lipca 1997r. Prawo budowlane oraz przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 10, 77 § 1, 80 oraz art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

W ocenie skarżącego wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. w dniu [...] maja 2010r. decyzja zezwalająca na użytkowanie obiektu świadczy o tym, że roboty budowlane, których dotyczył złożony wniosek

o pozwolenie na budowę zostały wykonane, a tym samym brak było podstaw do wydania decyzji merytorycznej. Prowadzone zaś w tym zakresie postępowanie jako bezprzedmiotowe powinno zostać umorzone na postawie art. 105 § 1 kpa.

O zbędności wydawania w zaistniałej sytuacji decyzji merytorycznej w przedmiocie pozwolenia na budowę świadczy, zdaniem skarżącego także to, że w sytuacji, gdy budowa została rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, stosuje się odpowiednio art. 48 lub 51 prawa budowlanego. Końcowo skarżący zasygnalizował, że organy I i II instancji prowadząc postępowanie uniemożliwiły mu zapoznanie się z materiałem dowodowym oraz zgłoszenie uwag i wniosków, przez co naruszyły art. 10 kpa. Jednocześnie nie wezwały skarżącego do przedłożenia decyzji ustalającej warunki zabudowy i wypowiedzenia się, czy podtrzymuje wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę.

Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całej rozciągłości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontrolowaną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia [...] grudnia 2012r. Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Starosty A. z dnia [...] października 2012r., który po wznowieniu z urzędu postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenie na budowę, uchylił własną decyzję z dnia [...] listopada 2009r. oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę opisanej na wstępie inwestycji. Podstawę prawną decyzji organu I instancji stanowił art. 151 §1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 kpa.

W ocenie Sądu rozstrzygnięcia organów administracji obu instancji są prawidłowe, albowiem okoliczności rozpatrywanej sprawy uzasadniały, po pierwsze zastosowanie przez organ I instancji trybu wznowienia postępowania w stosunku do decyzji Starosty A. z dnia [...] listopada 2009r., po drugie uchylenie tej decyzji oraz orzeczenie o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że decyzja Starosty A. z dnia [...] listopada 2009r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku kuchni letniej wraz z infrastrukturą techniczną na działce

nr [...] położonej w miejscowości D. została wydana w oparciu

o wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzję ustalającą warunki zabudowy z dnia

[...] grudnia 2007r. (nr [...]). Stwierdzenie zaś przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w dniu [...] lipca 2012r., że decyzja ustalającej warunki zabudowy jest nieważna uzasadniało, zdaniem Sądu, wznowienie z urzędu postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Wprawdzie w niniejszej sprawie decyzja nie została ani zmieniona ani uchylona, tym niemniej stwierdzenie jej nieważności na skutek okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 kpa wywołuje skutek prawny ex tunc, co oznacza, że decyzja taka jest nieważna z mocy samego prawa od początku, czyli od daty jej wydania. Stwierdzenie zaś nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana inna decyzja (zależna), stanowi podstawę z art. 145 § 1 pkt 8 kpa do wznowienia postępowania w stosunku do drugiej decyzji (zależnej). Takie stanowisko zajęły organy administracji w zaskarżonym rozstrzygnięciu i jest ono zgodne

z licznymi orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, które w pełni akceptuje skład orzekający w niniejszej sprawie. Tytułem przykładu należy powołać wyroki z dnia: 20 sierpnia 1999 r., sygn. akt IV SA 36/99; z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt II OSK 101/05; z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1880/06; z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 901/08, w których Naczelny Sąd Administracyjny wprost uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu, o którą została wydana decyzja zależna, stanowi przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 8 K.p.a. i nie prowadzi do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej. Skoro decyzja zależna w chwili jej wydawania była zgodna z prawem, to późniejsze stwierdzenie nieważności decyzji, na której została ona oparta nie powoduje, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku decyzji zależnej wada rażącego naruszenia prawa nie wystąpiła bowiem w chwili jej wydania, ale ujawniła się później. Sama wada decyzji zależnej nie tkwi w treści decyzji, ale w postępowaniu, gdyż oparto ją na innej decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą prawną. Ponadto, co podkreślił NSA w wyroku z dnia 6 lutego 2009 r. (sygn. akt II OSK 901/08) skutki stwierdzenia nieważności decyzji ex tunc odnoszą się do skutków, jakie wywołała decyzja, której stwierdzono nieważność, nie zaś do innych decyzji. W stosunku do innych decyzji stwierdzenie nieważności może wywołać jedynie skutki określone w art. 145 §1 pkt 8 K.p.a. Decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji nie powoduje niejako "automatycznego" stwierdzenia nieważności innych decyzji, które się do niej odnosiły. Skutek ex tunc stwierdzenia nieważności decyzji, na której oparto decyzję zależną, dotyczy tylko tej decyzji i nie może być przenoszony na decyzję zależną, dla której zmiany właściwy jest tryb określony w art. 145 §1 pkt 8 kpa. Taki też tryb prawidłowo zastosował organ

I instancji w niniejszej sprawie wznawiając postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Sąd podziela też pogląd organów, że skoro w chwili składania wniosku

o zatwierdzenie projektu budowlanego nie istniała ważna decyzja o warunkach zabudowy to organ nie miał innej możliwości jak uchylić własną decyzję z dnia [...] listopada 2009r. oraz odmówić inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego

i udzielania pozwolenia na budowę wnioskowanego obiektu. Jak wynika bowiem z treści art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) - przed wydaniem decyzji organ architektoniczno – budowlany sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu. Nie ulega zatem wątpliwości, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest oparta o decyzję ustalającą warunki zabudowy. Wyeliminowanie, zatem z obrotu prawnego decyzji ustalającej warunki zabudowy powoduje konieczność uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem ustawodawca wprost uzależnił możliwość wydania tej ostatniej decyzji od zgodności przedstawionych rozwiązań z ustaleniami zawartymi w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Uwzględniając fakt, że w chwili wydania zaskarżonych decyzji nie istniała ważna decyzja ustalająca warunki zabudowy, organy zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 prawa budowlanego, nie mogły wydać decyzji o innym rozstrzygnięciu niż o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Tym bardziej, co należy zaakcentować, że decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany i może być wydana tylko po spełnieniu wszystkich wymagań określonych

w art. 32 ust. 4 prawa budowlanego. Taki charakter decyzji wyłącza zatem działanie organów w warunkach luzu decyzyjnego na etapie rozstrzygania.

Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, czego zdaje się nie rozumieć strona skarżąca, że będąca przedmiotem zaskarżenia - decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę, nie stanowi w żadnej mierze przeszkody do prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 prawa budowlanego. Wręcz przeciwnie, procedura legalizacyjna opisana we wspomnianych przepisach będzie mogła być wdrożona po zakończeniu niniejszej sprawy. Zauważyć też należy, co jest istotne z punktu widzenia skarżącego, że

w sytuacji, gdy inwestycja została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji

o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego (na skutek stwierdzenia jej nieważności lub w wyniku wznowienia postępowania) zastosowanie znajdą przepisy art. 51 ust.7 w zw. z art. 50 ust.1 prawa budowlanego, które stanowią podstawę do prowadzenia postępowania dotyczącego realizacji inwestycji w przepadku innym, niż w warunkach samowoli budowlanej określonej

w art. 48 ust.1 prawa budowlanego (tak m.in. WSA w Warszawie w wyroku

z 5.02.2009r. VII SA/Wa 1883/08, WSA w Poznaniu w wyroku z 22.10.2008r. II SA/Po 173/08, dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).

Na prawidłowość zaskarżonej decyzji nie ma też wpływu, wbrew temu co wywodzi skarżący, fakt wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. w dniu [...] maja 2010r. pozwolenia na użytkowanie wspomnianego obiektu. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie jest, bowiem decyzją służącą uregulowaniu stanu prawnego obiektu budowlanego na podstawie wyeliminowanego z obrotu prawnego pozwolenia na budowę. Decyzja ta jest potwierdzeniem, że obiekt budowlany zrealizowany został zgodnie z zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym. Jeżeli natomiast pozwolenie na budowę zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, decyzja

o pozwoleniu na użytkowanie potwierdzać będzie jedynie zgodność wykonanego obiektu budowlanego z decyzją, której nie ma (tak: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 294/09, z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2568/10, z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1687/10 - wszystkie dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).

Analizując kolejne zarzuty skargi zgodzić się należy z autorem skargi, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, albowiem celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też dokonanie oceny wykonanych robót. Jednakże, co należy wyraźnie podkreślić, zaskarżona decyzja została wydana w toku postępowania nadzwyczajnego – wznowienia postępowania. Z przepisu art. 151 § 1 kpa wynika natomiast, że organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 kpa wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia, 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia

i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Z powołanych powyżej przepisów wynika, że celem wznowienia postępowania jest ponowne rozpoznanie

i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 kpa, bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a § 1 kpa. Natomiast podstawowym elementem odróżniającym postępowanie administracyjne trybu zwykłego od trybu nadzwyczajnego, jakim jest wznowienie postępowania, jest przedmiot postępowania. W trybie zwykłym postępowanie wszczyna się w celu rozpatrzenia interesów prawnych lub obowiązków stron, zaś postępowanie w trybie nadzwyczajnym ma za przedmiot dalszy byt prawny samej decyzji, a przypadku ustalenia określonego rodzaju wadliwości decyzji, organ w postępowaniu nadzwyczajnym - wznowieniowym zobowiązany jest uchylić decyzję podjętą

w postępowaniu zwykłym. Konkludując skoro przepis art. 151 § 1 kpa jednoznacznie wskazuje katalog decyzji, które mogą zostać wydane po wznowieniu postępowania, to orzeczenie zawierające rozstrzygnięcie nieprzewidziane przepisami prawa, a więc umorzenie postępowania, byłoby wadliwe z punktu widzenia formalnego.

W niniejszej sprawie nie mogły też odnieść skutku również zarzuty natury procesowej dotyczące naruszenia art. 6, 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, albowiem organy obydwu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie, a zaskarżona decyzja została wydana po wszechstronnym rozważeniu zebranego w sprawie materiału. Także zarzut naruszenia przez organy art. 10 kpa nie mógł zostać uwzględniony, albowiem zarówno organ I instancji (zawiadomieniem z dnia 1 października 2012r.), jak i organ odwoławczy (zawiadomieniem z dnia 27 listopada 2012r.) pouczył wyraźnie skarżącego o treści tego przepisu, a w szczególności o prawie wglądu

w zgromadzone w toku postępowania dowody i materiały oraz prawie wypowiedzenia się i złożenia wniosków w sprawie. Skarżący nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia stąd też oparte na tej podstawie zarzuty są całkowicie bezpodstawne.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku,

a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. Nr 270 ze zm.) skargę oddalił.