I SA/Wa 250/13

Uzasadnienie

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r.

nr [...] ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz A. K. za prawo własności nieruchomości przejętych z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, położonych w gminie [...] i oznaczonych jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonych pod budowę drogi [...] na odcinku [...] oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna

Od powyższej decyzji odwołanie za pośrednictwem telefaksu złożył P. B., działając jako pełnomocnik A. K.

Minister Transportu. Budownictwa i Gospodarki Morskiej pismem z dnia

[...] października 2012 r. znak: [...], wezwał P. B. do usunięcia braków formalnych odwołania z dnia [...] października 2012 r. poprzez podpisanie przedmiotowego odwołania, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania, co będzie skutkowało stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania.

Pismo Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia

[...] października 2012 r. zostało doręczone P. B. w dniu [...] listopada 2012 r.

W odpowiedzi na wezwanie, P. B. pismem z dnia [...] listopada 2012 r. poinformował organ odwoławczy, iż odwołanie wniesione w niniejszej sprawie

nie zawiera żadnych braków formalnych, gdyż zostało wniesione zgodnie

z art. 63 § 1 k.p.a. za pomocą telefaksu i zawiera jego podpis uwidoczniony

na multiplikacji dokumentu jaki odebrał organ. W ocenie odwołującego nie ma mowy

o jakichkolwiek brakach formalnych podania złożonego faksem. Odwołujący zarzucił organowi odwoławczemu błędne twierdzenie, że podanie wniesione faksem zawiera brak formalny, i że należy ów brak uzupełnić. Pełnomocnik stron wskazał,

iż nie dostrzega takiej potrzeby ze względu na fakt, że przepis prawa dopuszcza wniesienie podania poprzez faks.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez P. B., pełnomocnika A. K., od decyzji Wojewody [...]

z dnia [...] września 2012 r.

W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Stosownie do art. 63 § 3 k.p.a. podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego.

Minister stwierdził, że co do zasady, podpis musi być własnoręczny.

W judykaturze i doktrynie utrwalone zostało stanowisko, że podpis to napisany

lub uwierzytelniony znak ręczny. Tylko tak złożony podpis może być kwalifikowany jako spełniający wymagania formalne co do treści podania. Podpis taki nie może

być zastąpiony żadnym podpisem mechanicznym np. faksymilą bądź kserograficzną odbitką własnoręcznego podpisu. W orzecznictwie sądowym jest powszechnie przyjęty pogląd, iż podpisanie pisma innym podpisem niż własnoręczny osoby uprawnionej

(np. faksymilą lub kserograficzną odbitką własnoręcznego podpisu) traktuje się jako pismo nie podpisane. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku

z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 1089/98 (LEX nr 44070), z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. akt II FSK 1144/05 (LEX nr 291823) i z dnia 18 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 954/98 (LEX nr 44072). Pogląd taki wyraził również Sąd Najwyższy w wyroku z 23 lipca 1998r. w sprawie III CKN 482/98 (LEX nr 50698). Minister powołując się na poglądy wyrażone w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych wskazał, że za podpis własnoręczny nie można uznać jego kopii.

Organ podał, że zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni. Nieusunięcie tych braków w ustawowym terminie powoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, co w przypadku postępowania odwoławczego obliguje organ do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a.

Ponieważ wskazane wyżej braki odwołania nie zostały uzupełnione

w zakreślonym terminie, organ stwierdził niedopuszczalność odwołania.

Postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stało

się przedmiotem skargi A. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania sądowego, zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 15, art. 63 § 1 i § 3 a contrario, art. 64 § 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 124 § 2 (per analogiam art. 107 § 3); art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu, który wpłynął na wynik sprawy w ten sposób, że doprowadził do bezzasadnego stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, które wniesiono w sposób zgodny z przepisami prawa, a nadto, które następnie potwierdzono - w terminie otwartym do usunięcia "braków" - w sposób, który nie mógł już budzić wątpliwości co do skutecznego złożenia oświadczenia. Skarżący podnieśli, że odwołanie zostało wniesione faksem z odręcznymi stemplami podpisu wnoszącego, a następnie fakt złożenia tego odwołania oraz potwierdzenie oryginalności podpisu został potwierdzony pisemnie wraz z odręcznym podpisem wnoszącego, tożsamym z podpisem znajdującym się na pierwotnym piśmie.

W ocenie strony, Minister zignorował nakaz dokładnego ustalania stanu faktycznego sprawy, uwzględniania słusznego interesu strony, pogłębiania zaufania stron do władzy publicznej, zamknął drogę odwoławczą w sposób nie znajdujący żadnego uzasadnienia i to wadliwie. Minister nie uzasadnił swojego rozstrzygnięcia

pod kątem faktu, że pełnomocnik potwierdził w otwartym terminie fakt wniesienia odwołania oraz fakt, że podpis pod tymże odwołaniem jest jego podpisem. Skarżący wskazał, iż wybitny przedstawiciel nauki prawa administracyjnego w Polsce

J.S. Langrod wskazuje, że postępowanie administracyjne w nowoczesnych kodyfikacjach hołduje najdalej posuniętemu nieformalizmowi na każdym kroku.

W ocenie tego badacza podpis jest tu znakiem rozpoznawczym pewnego rodzaju, który może być zastąpiony innym dowodem albo też może wcale nie istnieć (podanie

bez podpisu), byle nie było powodów do wątpienia w autentyczność przejawu woli

(J. S. Langrod, Podpis w postępowaniu administracyjnym, Przegląd Prawa

i Administracji 1935, LX, s. 77-78).

Skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie odwołanie wniesiono faksem opatrzonym odręcznym podpisem. Możliwość wniesienia podania faksem nie budzi wątpliwości. Analiza treści współstosowanych przepisów art. 63 § 1 w stosunku

do art. 63 § 3 a contrario k.p.a., prowadzi do wniosku, że podanie wniesione faksem

nie może i nie musi zawierać odręcznego podpisu. Ten wymóg ustawodawca przewidział dla podań wnoszonych ustnie lub do protokołu (art. 63 § 3 k.p.a.). Trudno zatem wyobrazić sobie, aby prawo wniesienia podania faksem skrępować koniecznością jego potwierdzenia ponownym podaniem pisemnym (por. wyrok NSA

z 11 kwietnia 2007 r. I OSK 715/06).

W końcowej części skargi podniesiono, że pełnomocnik w terminie otwartym do uzupełnienia braków dokonał potwierdzenia wniesionego odwołania i opatrzył pismo odręcznym podpisem tożsamym z podpisem, który znalazł się na faksie. Nie mogło być żadnych wątpliwości, co do woli wniesienia odwołania. Ponadto

nie jest trafna teza, że przepis art. 64 § 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania

w postępowaniu odwoławczym. Przepis ten stanowi o podaniach, a odwołanie także jest podaniem. Domniemany brak uzupełnienia braków formalnych podania nie skutkuje stwierdzeniem jego niedopuszczalności, lecz pozostawieniem bez rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w kwestionowanym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

W ocenie Sądu, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej prawidłowo zastosował w tej sprawie przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), i zasadnie stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r.

Zgodnie z powołanym przepisem, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

W sprawie niniejszej jest bezsporne, że odwołanie A. K. wniesione zostało w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a. za pomocą telefaksu w dniu

[...] października 2012 r. W sprawie nie jest również kwestionowane, że treść pisma stanowiącego odwołanie, nadesłana za pomocą telefaksu, zawierała wskazanie osoby wnoszącej, żądanie, pieczęć z imieniem i nazwiskiem oraz odwzorowanym podpisem odręcznym wnoszącego odwołanie.

Podkreślenia wymaga jednakże, iż każde podanie wniesione do organu administracji publicznej zawierające żądanie, w tym także odwołanie, aby mogło wywołać skutek prawny, powinno być podpisane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela poglądy wyrażone

w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że posłużenie się faksem w celu wniesienia podania (odwołania) powoduje, iż do organu wpływa kopia pisma. Takie podanie dotknięte jest brakiem formalnym, nie zawiera bowiem własnoręcznego podpisu osoby wnoszącej podanie. Obowiązkiem organu jest w takiej sytuacji wezwanie wnoszącego podanie do uzupełnienia tego braku poprzez podpisanie podania. Uzupełnienie braku może nastąpić zarówno poprzez złożenie podpisu na kopii, która wpłynęła do organu, jak i złożenie oryginału dokumentu, podpisanego przez stronę (v. wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 708/11; Lex 1164474).

Zasadnie zatem w ocenie Sądu, organ wezwał pełnomocnika strony

do podpisania odwołania, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pouczając

o skutkach prawnych niewykonania wezwania. Organ bezspornie wypełnił obowiązek należytego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, określony

w art. 9 k.p.a., tak aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa.

Pełnomocnik skarżącego nie wykonał wezwania organu w wyznaczonym terminie, wskazując w nadesłanej odpowiedzi, że odwołanie wniesione za pomocą faksu – wbrew twierdzeniom organu administracji – nie zawiera żadnych braków

i nie ma podstaw do żądania przez organ ich uzupełnienia.

W ocenie Sądu, organowi nie można zarzucić w tej sprawie naruszenia prawa. Organ prawidłowo bowiem dysponując kopią odwołania (albowiem pismo, które wniesione zostało do organu za pomocą telefaksu było kopią odwołania) wezwał pełnomocnika skarżących do uzupełnienia braku formalnego w postaci własnoręcznego podpisu.

Z przepisu art. 63 § 3 k.p.a. wynika, że podanie, w tym odwołanie, powinno

być podpisane, przez co należy rozumieć umieszczenie własnoręcznego podpisu

(v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2007 r. sygn. akt V SA/wa 1338/06,

Lex nr 337449; wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 marca 2012 r.

sygn. akt III SA/Lu 708/11; Lex 1164474; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 maja 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 2250/07; Lex nr 506446). Odwołanie bez oryginalnego podpisu strony, a więc niespełniające wymogów określonych w art. 63 § 3 k.p.a., nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 i art. 128 k.p.a. (v. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 215/12; Lex nr 1225767). Podpisanie pisma innym podpisem niż własnoręczny osoby uprawnionej (np. faksymilą lub kserograficzną odbitką własnoręcznego podpisu) traktuje się jako pismo nie podpisane. Podpis

to napisany lub uwierzytelniony znak ręczny. Tylko tak złożony podpis może być kwalifikowany jako spełniający wymagania formalne co do treści podania. Zgodnie

z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądowym, podpis taki nie może być zastąpiony żadnym podpisem mechanicznym np. odbitką własnoręcznego podpisu (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1319/11; Lex nr 1086817; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 września 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 667/10; Lex nr 752124, wyrok SN z dnia 17 kwietnia 1967 r. sygn. akt II PZ 22/67; Nowe Prawo 1967/12 str. 1720).

Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie formy i treści podania przyjmuje wprawdzie zasadę ograniczonego formalizmu, jednakże zasada

ta nie oznacza całkowitego odstąpienia od wymagań formalnych co do formy.

W ocenie Sądu, przestrzeganie tych ograniczonych wymagań formalnych

ma podstawowe znaczenie dla ochrony interesu prawnego strony, co ściśle wiąże

się również z przestrzeganiem przez organy administracji publicznej zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W świetle powyższego, organ nie może pozwolić sobie na jakąkolwiek dowolność

w zakresie uznania za skuteczną bądź nie, dokonanej czynności prawnej,

gdyż z wniesieniem odwołania wiążą się określone skutki prawne. Stąd

też ustawodawca, mając na celu właściwą realizację praw strony, wprowadził

w art. 64 § 2 k.p.a. wymóg wezwania strony do uzupełnienia braku formalnego wraz

z pouczeniem o skutkach, aby strona miała szansę uzupełnić podanie i nie poniosła ujemnych skutków wynikających z wcześniejszego braku formalnego odwołania.

Przepis art. 63 § 1 k.p.a. stanowi jedynie o formie jako metodzie, czy sposobie wniesienia podania (odwołania). Przepis art. 63 § 2 określa zaś, co powinno zawierać podanie. Przepis art. 63 § 2 k.p.a. powinien być wykładany łącznie z przepisem

art. 63 § 3 k.p.a., zgodnie z którym, podanie wniesione pisemnie albo ustnie

do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół nadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez

nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu.

Podanie wniesione za pomocą telefaksu nie musi być w ogóle podpisane,

aby można było przyjąć, że złożone zostało w terminie, o ile oczywiście strona

na wezwanie uzupełni brak formalny w postaci własnoręcznego podpisu. Tylko wówczas bowiem takie odwołanie będzie wywoływać skutki prawne i to od daty jego wniesienia.

W świetle powyższego, Sąd za nietrafne uznał twierdzenia pełnomocnika zawarte w odpowiedzi na wezwanie organu, iż odwołanie wniesione faksem nie zawiera braku formalnego w postaci własnoręcznego podpisu. Przy czym nawet w przypadku pism wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego ustawodawca wymaga,

aby były one uwierzytelnione przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, a także powinny zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru (art. 63 § 3a pkt 1 i 2 k.p.a.). Zatem, również w przypadku korzystania z najnowocześniejszych środków przekazu pism w formie dokumentów elektronicznych, ustawodawca nie odstąpił od wymogu złożenia podpisu, który przy spełnieniu ściśle określonych ustawą wymogów, dawać

ma gwarancję autentyczności i zapewniać bezpieczeństwo obrotu prawnego.

W ocenie Sądu, Minister prawidłowo stwierdził w tej sprawie, że brak formalny

w postaci własnoręcznego podpisu nie został uzupełniony w wyznaczonym przez organ terminie. Wobec czego nie można w niniejszej sprawie przyjąć, że pismo pełnomocnika skarżącego z dnia [...] listopada 2012 r. stanowi wykonanie wezwania organu administracji publicznej, w sytuacji, gdy z jego treści w sposób niebudzący najmniejszej wątpliwości wynika, że pełnomocnik nie zmierza do wykonania wezwania, albowiem uważa je za nieuprawnione. Kategoryczność stwierdzeń pełnomocnika skarżących

w tym zakresie nie może obciążać organu administracji publicznej, który dopełnił swoich obowiązków z poszanowaniem art. 9 k.p.a.

W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że uzupełnienie braku

w postaci własnoręcznego podpisu może nastąpić zarówno przez złożenie podpisu

na kopii (w tym przypadku kopii odwołania), która wpłynęła do organu, jak i przez złożenie oryginału dokumentu, podpisanego przez stronę, czy jej pełnomocnika wnoszącego odwołanie (v. wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 marca 2012 r.

sygn. akt III SA/Lu 708/11, Lex nr 1164474). Równoznaczne z podpisaniem pisma jest nadesłanie jego podpisanego odpisu. Warunkiem jest jednak, żeby pismo to było odpisem, jednobrzmiącą kopią, a nie pismem nowym (v. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2261/10, Lex nr 1123127, wyrok SN z dnia 23 lipca 1998 r. sygn. akt III CKN 482/98, Lex nr 50698; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 1987 r.

sygn. akt SA/Wr 829/87)). Nie chodzi zatem o złożenie własnoręcznego podpisu

na jakimkolwiek piśmie, ale na piśmie o dokładnie tej samej treści, co zgłoszone żądanie. W sprawie niniejszej nie ma wątpliwości, że nie tylko nie uzupełniono braku formalnego w postaci podpisu, ale nie było też celem pełnomocnika uzupełnienie tego braku. Jednocześnie pełnomocnik strony był poinformowany o konsekwencjach niewykonania wezwania, czym organ wypełnił obowiązek wynikający z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. Brak jest w świetle powyższego podstaw do kwestionowania prawidłowości działania Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej

w tej sprawie.

W ocenie Sądu, zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisu art. 134 k.p.a.

i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania było działaniem prawidłowym.

Sąd nie podziela wyrażonego w skardze poglądu, że odwołanie należało pozostawić bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Niedopuszczalność odwołania może mieć miejsce z przyczyn przedmiotowych oraz podmiotowych. W doktrynie przyjmuje się,

że niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemająca legitymacji do wniesienia tego

środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności

do czynności prawnych (v. B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2012, str. 507). Zdaniem Sądu,

w przypadku odwołania, które nie zostało na wezwanie podpisane własnoręcznym podpisem wnoszącego, można mówić o przyczynie podmiotowej w rozumieniu

tego przepisu. Sytuację taką należy odróżnić od sytuacji, gdy odwołanie wnosi

podmiot niemający interesu prawnego. Choć tu również można mówić

o przyczynie podmiotowej, to z uwagi na badanie interesu prawnego osoby wnoszącej odwołanie, organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego

(v. uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. OPS 16/98, ONSA 1999, Nr 4, poz. 119).

Zdaniem Sądu, nie ma konieczności, aby w przypadku odwołania, które

nie zostało uzupełnione o własnoręczny podpis wnoszącego, stosować odrębną instytucję prawną, jaką jest pozostawienie podania bez rozpoznania. Okoliczność,

że odwołanie jest również podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. nie oznacza,

iż w przypadku tego środka prawnego, który służy weryfikacji decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji, należy stosować instytucję pozostawienia

bez rozpoznania. W ocenie Sądu, zarówno z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jak i ochronę praw strony poprzez poddanie postanowienia wydanego w trybie art. 134 k.p.a. kontroli sądu administracyjnego, a także pewność obrotu prawnego, zasadne i uprawnione jest w takim przypadku stwierdzenie w drodze postanowienia niedopuszczalności odwołania. Sąd stwierdza jednocześnie, że gdyby nawet przyjąć, iż w sytuacji nieuzupełnienia braku formalnego odwołania

o własnoręczny podpis, organ powinien pozostawić odwołanie bez rozpoznania,

to w ocenie Sądu, powyższe nie miało wpływu na wynik sprawy. Dodatkowo wskazać należy, że wymaganie od strony, stosownie do art. 64 § 2 k.p.a., aby do skutecznego wniesienia pisma – w tym wypadku odwołania – opatrzyła je własnoręcznym podpisem nie stanowi naruszenia gwarancji wynikających z art. 6 oraz art. 13 Konwencji

o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U z 1993 Nr 61 poz. 284

ze zm.).

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.