I OSK 369/13

Uzasadnienie

Burmistrz Łomianek ogłosił konkurs na kandydata na stanowisko m.in. dyrektora Gimnazjum nr 1 im. Janusza Kusocińskiego w Łomiankach (RO.2111.1.2012), podając, jakie wymagania powinna spełniać osoba przystępująca do konkursu, co powinny zawierać oferty osób przystępujących do konkursu oraz miejsce i termin składania ofert.

Zarządzeniem nr RAG.0500.43.2012 z dnia 6 kwietnia 2012 r. Burmistrz Łomianek powołał Komisję Konkursową w celu przeprowadzenia ww. konkursu.

Na posiedzeniu w dniu [...] kwietnia 2012 r. Komisja Konkursowa stwierdziła, że W. K., która złożyła ofertę w konkursie, nie spełnia wymogów formalnych, ponieważ w zaświadczeniu lekarskim nie wpisano daty kolejnego badania okresowego, co oznacza, iż jest ono nieważne na dzień otwarcia ofert konkursowych. Zaświadczenie jest bowiem niezgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30 maja 1996 r. w sprawie przeprowadzania badań lekarskich pracowników, zakresu profilaktycznej opieki zdrowotnej nad pracownikami oraz orzeczeń lekarskich wydawanych do celów przewidzianych w Kodeksie pracy (Dz.U. z 1996 r. nr 69, poz. 332 ze zm.).

W związku z tym Komisja Konkursowa podjęła uchwałę w głosowaniu jawnym o niedopuszczeniu W. K. do dalszego postępowania konkursowego.

Pismami z 19 i 20 kwietnia 2012 r. W. K. wystąpiła do, odpowiednio, Burmistrza Łomianek oraz Przewodniczącego Komisji Konkursowej o wskazanie przyczyn odmowy dopuszczenia jej do postępowania konkursowego przeprowadzanego w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Gimnazjum nr 1 w Łomiankach.

W odpowiedzi pismami z dnia 25 kwietnia 2012 r. Burmistrz Łomianek oraz jego Zastępca – pełniący funkcję Przewodniczącego Komisji Konkursowej w przedmiotowym postępowaniu konkursowym – wskazali, że oferta zainteresowanej nie spełnia wymogów formalnych z uwagi na brak daty kolejnego badania okresowego w załączonym do oferty zaświadczeniu lekarskim, co jest niezgodne z przepisami powołanego rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1392/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. K. na uchwałę Komisji Konkursowej w Łomiankach z [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie niedopuszczenia do postępowania konkursowego, uchylił zaskarżoną uchwałę. W uzasadnieniu Sąd rozważył kwestię charakteru prawnego zaskarżonej uchwały, podjętej przez Komisję Konkursową w dniu [...] kwietnia 2012 r., powołaną przez Burmistrza Łomianek zarządzeniem nr RAG.0050.43.2012 z dnia 6 kwietnia 2012 r. w celu przeprowadzenia konkursu m.in. na stanowisko dyrektora Gimnazjum nr 1 im. Janusza Kusocińskiego w Łomiankach.

Sąd wskazał, że zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych i gimnazjów należy do zadań własnych gmin. Publiczną szkołą kieruje nauczyciel (lub inna osoba), któremu stanowisko dyrektora powierza organ prowadzący szkołę, tj. wójt (burmistrz, prezydent miasta). Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły wyłania się w drodze konkursu – art. 36 ust. 1 i ust. 2, art. 36a, art. 5 ust. 5 i art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) Organ prowadzący szkołę ogłasza konkurs na stanowisko dyrektora szkoły, powołuje komisję konkursową w celu przeprowadzenia konkursu oraz sprawuje nadzór nad prawidłowością postępowania konkursowego. Ponadto organ ten posiada kompetencje do zatwierdzania konkursu albo unieważnienia konkursu i zarządzenia ponownego jego przeprowadzenia – art. 36 a ust. 6 powołanej ustawy oraz § 1 ust. 1 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. Nr 60, poz. 373).

Natomiast zgodnie z § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia, komisja konkursowa, na podstawie złożonej przez kandydata oferty, podejmuje uchwałę o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego Uchwała zapada zwykłą większością głosów, głos decydujący należy do przewodniczącego komisji.

Z powyższego wynika, że należy wyraźnie oddzielić działanie organu prowadzącego szkołę lub placówkę, polegające na powołaniu komisji konkursowej, od postępowania konkursowego, które prowadzi komisja konkursowa. Postępowanie konkursowe to zespół czynności zmierzających do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, które zostało uregulowane przepisami powołanego rozporządzenia w sprawie konkursu. Z ich treści jednoznacznie wynika, iż to komisja konkursowa jest jedynym organem właściwym do rozpoczęcia i przeprowadzenia przedmiotowego postępowania (§ 4 ust. 1).

Podjęta zaś przez komisję konkursową uchwała o niedopuszczeniu kandydata do konkursu na dyrektora szkoły ma, w ocenie Sądu, charakter czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 141/09 (Lex nr 563276) oraz postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 857/12 (https://cbois.nsa.gov.pl), zgodnie z którym czynność polegająca na odrzuceniu oferty w postępowaniu konkursowym na stanowisko dyrektora szkoły ma charakter czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), gdyż jest czynnością z zakresu administracji publicznej i dotyczy sfery praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odrzucenie oferty konkursowej przybiera bowiem postać oświadczenia wiedzy organu, co nie pozostaje bez wpływu na sytuację prawną osoby zainteresowanej, która w odpowiedzi na ogłoszenie o konkursie ofertę złożyła. Jest to niewątpliwie aspekt publicznoprawny sprawy, której zasadniczym celem jest obsadzenie stanowiska dyrektora szkoły w formie powierzenia go kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu.

Podkreślenia wymaga ponadto, na co zwrócił uwagę NSA w powołanym postanowieniu, że czynności podejmowane w toku konkursu na podstawie i w granicach prawa przez organy administracji publicznej (organ prowadzący szkołę oraz powołana przez niego komisja konkursowa), mają charakter władczych czynności publicznoprawnych, których adresatami są uczestnicy konkursu, realizujący swoje uprawnienia do udziału w nim.

W żadnym razie ogłoszenie konkursu i zgłoszenie udziału w nim przez konkretną osobę nie jest źródłem powstania zobowiązaniowego stosunku prawnego pomiędzy uczestnikiem konkursu, a organem prowadzącym szkołę lub komisją konkursową. Powstały bowiem w związku z konkursem ww. stosunek prawny nie jest oparty na zasadzie równości, czy też równorzędności podmiotów, a sytuacja prawna uczestnika konkursu jest kształtowana w drodze jednostronnych władczych rozstrzygnięć podejmowanych przez wskazane organy. Zatem rozstrzygnięcie w przedmiocie dopuszczenia kandydata do udziału w konkursie jest aktem stosowania prawa przez organ administracji publicznej, który kształtuje jego sytuację prawną.

W tych okolicznościach skarga W. K. na uchwałę Komisji Konkursowej z dnia [...] kwietnia 2012 r. o odmowie dopuszczenia jej do konkursu na dyrektora Gimnazjum nr 1 w Łomiankach jest, wbrew stanowisku organu, dopuszczalna.

Sąd nie podzielił w tym zakresie poglądu wyrażonego w powołanych przez organ orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych. Podkreślił, że w szczególności powołanie się na postanowienie WSA w Krakowie z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 965/11, jest chybione, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny, cytowanym już wyżej postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 857/12, uchylił je i przekazał sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, nie aprobując stanowiska o niedopuszczalności skargi na uchwałę komisji konkursowej w przedmiocie niedopuszczenia do konkursu na dyrektora szkoły.

Odnosząc się natomiast do meritum sprawy, tj. kontroli legalności zaskarżonej uchwały, Sąd wskazał, że zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkurs na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub publicznej placówki, zwany dalej "konkursem", ogłasza organ prowadzący przedszkole, szkołę lub placówkę (ust. 1). Ogłoszenie konkursu zawiera m.in. wskazanie wymaganych dokumentów w postaci zaświadczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowniczym (ust. 2 pkt 4 lit. f).

Burmistrz Łomianek w ogłoszeniu konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Gimnazjum nr 1 w Łomiankach (znak: RO.2111.1.2012) podał, że oferty osób przystępujących do konkursu powinny zawierać zaświadczenie lekarskie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowniczym (pkt 6). Skarżąca – W. K. – przedłożyła zaświadczenie lekarskie wystawione przez dr n. med. D. K. z [...] w Łomiankach, który przeprowadził badanie profilaktyczne i stwierdził brak przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku dyrektora szkoły – stanowisku decyzyjnym.

W ocenie Sądu, powyższe zaświadczenie czyni zadość tak wymogom wskazanego wyżej § 1 ust. 2 pkt 4 lit. f rozporządzenia, jak i ogłoszenia o konkursie. Natomiast kwestionowanie go przez organ z uwagi na to, że nie zawiera daty następnego badania okresowego, przewidzianej we wzorze – załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30 maja 1996 r. w sprawie przeprowadzania badań lekarskich pracowników, zakresu profilaktycznej opieki zdrowotnej nad pracownikami oraz orzeczeń lekarskich wydawanych do celów przewidzianych w Kodeksie pracy (Dz.U. Nr 69, poz. 332), nie znajduje uzasadnienia. Podkreślenia wymaga bowiem, że ani powołane rozporządzenie w sprawie konkursu, ani też ogłoszenie o konkursie, nie wprowadzały wymogu, by zaświadczenie lekarskie było wydane na wskazanym druku.

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym: "W praktyce dla prowadzonego postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły nie będzie miało znaczenia prawnego to, czy osoba ubiegająca się o stanowisko przedstawi wymagane zaświadczenie (lekarza medycyny pracy, medycyny ogólnej lub rodzinnej), wydane wskutek uzyskanego skierowanie organu prowadzącego szkołę, czy też wydane bez takiego skierowania. W celu spełnienia warunku, stawianego ofercie konkursowej, osoba zainteresowana ma złożyć zaświadczenie o braku przeciwwskazań do wykonywania pracy na stanowisku kierowniczym wydane przez uprawnionego do tego lekarza i, jeśli takie złoży, warunek ten należy uznać za spełniony (wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 141/09, Lex nr 563276). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt li SA/Wa 158/11, stwierdził: "Skoro w niniejszej sprawie zostało przedstawione zaświadczenie lekarza medycyny pracy potwierdzające brak przeciwwskazań zdrowotnych kandydatki do pracy na kierowniczym stanowisku, to nie można pominąć tego faktu, tylko dlatego, że dokument ten nie został złożony na druku określonym w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30 maja 1996 r. w sprawie przeprowadzania badań lekarskich pracowników, zakresu profilaktycznej opieki zdrowotnej nad pracownikami oraz orzeczeń lekarskich wydawanych do celów przewidzianych w Kodeksie pracy (Dz.U. Nr 69, poz. 332 ze zm.). Powyższe uwagi należy odnieść również do zarzutu organu, iż przedstawione zaświadczenie nie zawierało daty kolejnego badania, a załączone przez kandydatkę oświadczenia zostały przedstawione na jednym – a nie na odrębnych dokumentach, ponieważ takiego wymogu nie zawiera ani rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, ani też nie zawierało wydane na jego podstawie ogłoszenie Wójta Gminy J. o konkursie".

Bez znaczenia pozostaje w tej kwestii przytoczone przez organ stanowisko Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 stycznia 2011 r. stwierdzające, że zaświadczenie lekarskie o braku przeciwwskazań do wykonywania pracy na stanowisku kierowniczym powinno być wydane w trybie określonym w cytowanym rozporządzeniu Ministra Zdrowia i Opieki Zdrowotnej z dnia 30 maja 1996 r.

Komisja Konkursowa dopuściła się naruszenia przepisu § 4 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 1 ust. 2 pkt 4 lit. f rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 146 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną uchwałę.

Burmistrz Łomianek wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia prawa materialnego: § 4 ust. 2 pkt 3 w zw. § 1 ust. 2 pkt 4 lit. f rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. Nr 60, poz. 373 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zaświadczenie lekarskie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowniczym przedstawione przez W. K. spełniało wymagania określone przepisami prawa.

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W. K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o:

1) jej oddalenie w całości,

2) przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci kserokopii zaświadczenia lekarskiego z 27 marca 2012 r.,

3) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo wywiódł, że w sprawie został naruszony § 4 ust. 2 pkt 3 w związku z § 1 ust. 2 pkt 4 lit. f/ rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. Nr 60, poz. 373 ze zm.). Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 4 lit. f/ powołanego rozporządzenia ogłoszenie konkursu zawiera wskazanie dokumentów: zaświadczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowniczym. Rozporządzenie, wydane na podstawie art. 36a ust. 12 ustawy z 12 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) nie określa wymogów stawianych zaświadczeniu o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowniczym. Tym samym nie ma podstaw do przyjęcia, że ze złożonej oferty wynika, że kandydat nie spełnia wymagań wskazanych w ogłoszeniu konkursu (§ 4 ust. 2 pkt 3 powołanego rozporządzenia). Nie ma podstaw do stosowania wzoru załącznika nr 2 rozporządzenia z 30 maja 1996 r. w sprawie przeprowadzenia badań lekarskich pracowników, zakresu profilaktycznej opieki zdrowotnej nad pracownikami, oraz orzeczeń lekarskich wydawanych do celów przewidzianych w Kodeksie pracy (Dz.U. Nr 69, poz. 332 ze zm.). Powołane rozporządzenia wydane na podstawie art. 229 § 9 nie dotyczy zaświadczenia o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowniczym. Określenie częstotliwości badań dotyczy badań okresowych, a nie braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowniczym. Zaświadczenie o przeciwwskazaniach zdrowotnych do objęcia stanowiska kierowniczego nie dotyczy zdarzeń przyszłych.

Stwierdzenie zatem faktu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowniczym zaświadczeniem lekarskim, nie może zostać podważone przez brak określenia daty badań okresowych.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.