II SA/Po 345/13

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., znak [...], Burmistrz Miasta i Gminy O. na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) i art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 z późn. zm.) stwierdził, że planowana zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego z częścią gastronomiczną, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. G. w O., jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren miasta O., zatwierdzonym uchwałą nr XV/220/2005 Rady Miejskiej w Ostrzeszowie z dnia 28 kwietnia 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr 97 poz. 2803), zmienionego uchwałą nr XX/141/2008 Rady Miejskiej w Ostrzeszowie z dnia 11 września 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr 186 poz. 3099).

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu [...] grudnia 2012 r. wpłynął wniosek G. K. dotyczący wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Teren zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oznaczony jest w planie miejscowym symbolem MN – teren zabudowy jednorodzinnej w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane przez budynek mieszkalny jednorodzinny rozumie się budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika natomiast, że obecna działalność usługowa w budynku wykracza poza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Aktualnie powierzchnia użytkowa przeznaczona na działalność gospodarczą wynosi 115 m2, co stanowi 46,62% powierzchni całkowitej budynku, a część mieszkalna wynosi 131,7 m2, co stanowi 53,38% powierzchni całkowitej budynku.

Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. G. K. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że kwestionowane postanowienie rażąco narusza prawo jako wydane bez podstawy prawnej. Przywołane bowiem przez organ przepisy prawne nie odnoszą się w żaden sposób do wydanego zaświadczenia, a nadto podano niewłaściwą numerację uchwał. Poza tym ustawa Prawo budowlane w żaden sposób nie definiuje pojęcia "teren zabudowy jednorodzinnej". Tymczasem pojęcie zabudowy jednorodzinnej nie jest tożsame z pojęciem budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wreszcie, organ I instancji pominął zupełnie w swoich rozważaniach § 19 ust. 1 pkt 2 powołanego planu miejscowego, dopuszczającego uzupełniające lokalizowanie nieuciążliwych usług wbudowanych i wolnostojących umożliwiające realizację przedsięwzięć komercyjnych, o jakich mowa w § 4 ust. 1 pkt 2 tego planu miejscowego.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zamiarem skarżącego jest zmiana przeznaczenia przyziemia i piętra budynku jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] na działalność usługową, handlową nieuciążliwą, obejmująca również usługi farmaceutyczne i zgodnie ze złożonym wnioskiem na działalność gospodarczą mają być przeznaczone 192,40 m2, a na funkcję mieszkalną 54,30 m2 powierzchni użytkowej budynku Zgodnie natomiast z § 5 ust. 3 pkt 1 powołanego planu miejscowego symbol MN oznacza tereny budownictwa mieszkalnego w rozumieniu Prawa budowlanego, co w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego należy rozumieć jako odesłanie do definicji z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie, całkowita powierzchnia przedmiotowego budynku po rozbudowie wyniesie 246,70 m2, a zatem dopuszczalna powierzchnia użytkowa (30%) wynosi maksymalnie 74,01 m2. Tymczasem zamierzona przez skarżącego powierzchnia użytkowa wynosi 192,40 m2, co w konsekwencji oznacza brak zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo organ zaznaczył, że nawet na obszarze oznaczonym symbolem MU – tereny budownictwa mieszkaniowo-usługowego powierzchnia użytkowa nie może przekraczać 50% całkowitej powierzchni budynku.

Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. G. K. zaskarżył powyższe postanowienie Kolegium z dnia 1 lutego 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając mu naruszenie (1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, (2) art. 11 k.p.a., art. 107 § 3, art. 124 § 2, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, poprzez jego niezastosowanie, (3) § 5 ust. 3 pkt 1 powołanej uchwały z dnia 28 kwietnia 2005 r. poprzez jego błędną wykładnię utożsamiającą teren zabudowy jednorodzinnej z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, (4) § 19 ust. 1 pkt 2a tejże uchwały poprzez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, ani też nie wykazało, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego spowoduje utratę statusu budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organ II instancji nie udowodnił, że planowana zmiana jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; nie podano również przepisu planu miejscowego, który miałby zostać naruszony w razie zrealizowania omawianej inwestycji. Tym bardziej, że na omawianym terenie dopuszczalne jest uzupełniające lokowanie nieuciążliwych usług wbudowanych i wolnostojących umożliwiających realizację przedsięwzięć komercyjnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.). Zgodnie z art. 217 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli (1) urzędowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa bądź też (2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej jest na mocy art. 218 k.p.a. zobowiązany do wydania zaświadczenia, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegająca się o nie następuje wedle art. 219 k.p.a. w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie.

Odnosząc te uwagi do specyfiki przedmiotowej sprawy należy zauważyć, że pismem z dnia [...] grudnia 2012 r., uzupełnionym następnie pismem z dnia [...] grudnia 2012 r., G. K. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy O. o wydanie zaświadczenia o zgodności planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, położonego na działce nr [...] przy ul. G. w O., z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (k. 1, 5-7 akt adm.). Skarżący wskazał przy tym, że wspomniany obiekt budowlany użytkowany jest obecnie jako budynek mieszkalny z częścią gastronomiczną, przy czym powierzchnia mieszkalna wynosi 131,7 m2, a powierzchnia zajęta pod działalność gospodarczą – 115 m2. Zamierzona zmiana sposobu użytkowania tego budynku zakłada natomiast, że przyziemie oraz piętro budynku zostaną przeznaczone na działalność usługową, handlową, nieuciążliwą, obejmująca również usługi farmaceutyczne, przy czym powierzchnia mieszkalna wynosić będzie 54,3 m2, a powierzchnia pod działalność gospodarczą – 192,40 m2.

Trzeba przy tym zauważyć, że podstawę żądania wydania przez skarżącego omawianego zaświadczenia stanowił w niniejszej sprawie art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Do takiego zgłoszenia należy z kolei załączyć w szczególności zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego.

Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika zarazem, że dla działki skarżącego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą nr XXV/220/2205 Rady Miejskiej Ostrzeszów z dnia 28 kwietnia 2005 r. (Dz. urz. Woje Wlkp. nr 97 poz. 2803) i zmieniony uchwałą nr XX/141/2008 Rady Miejskiej Ostrzeszów z dnia 11 września 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr 186 poz. 3099). Działka nr [...] została oznaczona w powyższym planie miejscowym symbolem MN, który wedle § 5 ust. 3 pkt 1 powołanego planu miejscowego obejmuje "tereny zabudowy jednorodzinnej w rozumieniu ustawy Prawo budowlane". Trzeba zatem zauważyć, że zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane przez budynek mieszkalny jednorodzinny rozumie się budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Wprawdzie skarżący trafnie wskazuje na pewną różnicę terminologiczną, polegającą na posługiwaniu się wyrażeniem "teren zabudowy jednorodzinnej" w powołanym planie miejscowym oraz wyrażeniem "budynek mieszkalny jednorodzinny" w ustawie Prawo budowlane, lecz zróżnicowanie to nie ma istotnego znaczenia. Trzeba bowiem podkreślić, że § 5 ust. 3 pkt 1 wspominanego planu miejscowego wyraźnie odsyła do postanowień ustawy – Prawo budowlane, a ponadto ten ostatni akt normatywny pozostaje w naturalnym, funkcjonalnym związku z przepisami regulującymi kształtowanie ładu przestrzennego. Rozstrzygnięcia w zakresie warunków zabudowy stanowią bowiem pierwszy etap procesu inwestycyjnego, poprzedzający postępowanie dotyczące wydania pozwolenia na budowę. Tym samym na gruncie systemowych reguł wykładni za bezzasadne należy uznać kwestionowanie możliwości odwoływania się w rozpatrywanej sprawie do definicji z art. 3 pkt 2a wymienionej ustawy Prawo budowlane.

Powyższe stanowisko zostało przy tym zaaprobowane także w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2008 r., II OSK 89/07; wyrok SN z dnia 3 października 2002 r., III RN 160/01 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tym samym dokonując oceny, czy zamierzona zmiana sposobu użytkowania omawianego budynku, jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego, należało sięgnąć do kryterium maksymalnej powierzchni użytkowej. Jak wskazywano powyżej, w razie zrealizowania zamierzonej zmiany sposobu użytkowania tego obiektu, powierzchnia mieszkalna wynosiłaby tylko 54,30 m2, stanowiąc zaledwie ok. 22% powierzchni całkowitej obiektu; natomiast powierzchnia użytkowa wynosiłaby 192,40 m2, a więc ok. 78% powierzchni całkowitej. Nie ulega zatem wątpliwości, że w efekcie realizacji rozważanej zmiany sposobu użytkowania budynku na działce nr [...] obiekt ten nie mieściłby się już w pojęciu budynku mieszkalnego jednorodzinnego w rozumieniu art. 3 pkt 2a powołanej ustawy – Prawo budowlane. Wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego prowadziłoby więc do naruszenia § 5 ust. 3 pkt 1 cytowanego planu miejscowego.

Trzeba przy tym zauważyć, wedle że § 19 ust. 1 powołanego planu miejscowego dla obszarów oznaczonych symbolem MN ustala się podstawowe przeznaczenia pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, a uzupełniające (dopuszczalne): (a) nieuciążliwe usługi wbudowane i wolnostojące umożliwiające realizację przedsięwzięć komercyjnych, (b) urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, (c) ulice dojazdowe i miejsca postojowe, (d) zieleń ozdobną i rekreacyjną. Wprawdzie zamierzona zmiana sposobu użytkowania budynku na działce nr [...] mogłaby mieścić się w pojęciu nieuciążliwej usługi wbudowanej umożliwiającej realizację przedsięwzięć komercyjnych, lecz nie ulega wątpliwości, że taki rodzaj zabudowy może jedynie uzupełniać przeważającą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Tymczasem z wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2012 r. wynika, że w efekcie planowanej zmiany sposobu użytkowania na przedmiotowej działce zaczęłaby dominować zabudowa związana z realizacją działalności gospodarczej. Inwestycja, jaką skarżący chciałby zrealizować na swojej nieruchomości, nie miałaby ze względu na swoją wielkość charakteru uzupełniającego, a zatem doszłoby do naruszenia § 19 ust. 1 cytowanego planu miejscowego.

W konsekwencji należy więc stwierdzić w ocenie Sądu, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania rozważanego obiektu budowlanego była niezgodna z § 5 ust. 3 pkt 1 powołanego planu miejscowego i nie mieściła się w ramach zabudowy uzupełniającej, o jakiej mowa w § 19 ust. 1 tego planu miejscowego. Tym samym Burmistrz Miasta i Gminy O. nie mógł wydać zaświadczenia o treści zgodnej z żądaniem skarżącego, a kwestionowane przez G. K. rozstrzygnięcia organów obu instancji należy uznać za prawidłowe.

W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270).