II SA/Wr 369/13

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] r. ([...]), stwierdziło nieważność ostatecznej decyzji Burmistrza K. z dnia [...] r. (Nr [...]), zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości gruntowej oznaczonej geodezyjnie jako działki gruntu nr 1/1 oraz nr 1/5, AM-4, obręb K., w części rozstrzygającej o przejściu na własność Gminy K.nowo powstałych działek gruntu nr 1/6 i nr 1/14.

P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławcze we W. z dnia [...] r. (nr [...]), na podstawie: art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję samorządowego kolegium odwoławczego.

Na uzasadnienie organ wskazał, że decyzją z dnia [...] r. Burmistrz K. zatwierdził projekt podziału nieruchomości gruntowej oznaczonej geodezyjnie jako działki nr 1/1 oraz nr 1/5, AM - 4 Obręb K., w wyniku którego powstały następujące działki gruntu: nr 1/6, nr 1/7, nr 1/8, nr 1/9, nr /10, nr 1/11, nr 1/12, nr 1/13 oraz nr 1/14. Jednocześnie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia orzeczono: "Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami działka nr 1/14 i działka nr 1/6, AM-4 położone w K., w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stanie się ostateczna a orzeczenie o podziale prawomocne, przechodzą z mocy prawa na własność Gminy K.".

Decyzją z dnia [...]r. kolegium stwierdziło nieważność tej decyzji, w części rozstrzygającej o przejściu na własność Gminy K.nowo powstałych działek gruntu nr 1/6 i nr 1/14. W uzasadnieniu kolegium wywiodło, że w tej części decyzja została wydana bez podstawy prawnej.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, z zachowaniem ustawowego terminu, złożyła P. SA wskazując, że zapis w uzasadnieniu decyzji: "Zgodnie z eri. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami działka nr 1/14 i działka nr 1/6, AM-4 położone w K., w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stanie się ostateczna a orzeczenie o podziale prawomocne, przechodzą z mocy prawa na własność Gminy K.Wrocławskie", nie stanowi rozstrzygnięcia, lecz wyczerpuje, wynikającą z art. 9 Kpa, zasadę informowania stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Zdaniem SKO zaskarżona decyzja kolegium odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego.

W pierwszej kolejności, jak pisze organ, należy rozstrzygnąć charakter prawny zawartego w uzasadnieniu decyzji zdania: "Zgodnie z ert. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami działka nr 1/14 i działka nr 1/6, AM-4 położone w K. w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stanie się ostateczna a orzeczenie o podziale prawomocne, przechodzą z mocy prawa na własność Gminy K.". Rację ma spółka, że konkretyzacja praw i obowiązków powinna nastąpić w osnowie decyzji. W sytuacji wydania decyzji eksponującej poszczególne jej elementy brak jest, co do zasady, podstaw do nadawania określony składnikom odmiennego charakteru waloru i znaczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lutego 2012 r., II SA/Kr 174/11). Nie można jednak automatycznie wykluczyć zawarcia dyskrecjonalnego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu lub nawet w pouczeniu zawartym w decyzji. Tak jest i w niniejszej sprawie. Po pierwsze trzeba podkreślić, że decyzja podziałowa w podstawie prawnej zawiera wskazanie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że podstawą rozstrzygnięcia był właśnie powołany przepis. W konsekwencji, ze wskazaną podstawą prawną koresponduje akapit trzeci uzasadnienia, który, wbrew twierdzeniom wnioskodawczyni nie sprowadza się do zwykłego pouczenia, czy powołania przepisu, ale w rzeczywistości zawiera konkretyzację praw i obowiązków, wskazując konkretnie jakie działki przechodzą na własność Gminy K.. O dyskrecjonalnym charakterze tego rozstrzygnięcia decyduje jeszcze jeden fakt: w żadnym miejscu decyzji nie wskazano, że działki są przeznaczone pod drogi publiczne. W rezultacie kolegium nie ma wątpliwości, że powołanie podstawy prawnej, a następnie konkretyzacja na tej podstawie praw i obowiązków, stanowi element osnowy decyzji, choć został zawarty w jej uzasadnieniu. Sformułowanie: "Zgodnie z alt. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami działka nr 1/14 i działka nr 1/6, AM-4 położone w K., w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stanie się ostateczna a orzeczenie o podziale prawomocne, przechodzą z mocy prawa na własność Gminy K.", w sposób stanowczy i władczy orzeka o prawach i obowiązkach stron, konkretyzując określonych stosunek prawny w aspekcie przedmiotowym oraz podmiotowym. Bezspornie zatem kwestionowane rozstrzygnięcie nie stanowi jedynie informacji, ale jest częścią dyskrecjonalnego orzeczenia.

Dalej kolegium zauważa, że rozstrzygnięcie o przejściu prawa własności nieruchomości wychodzi poza zakres działania administracji. Oznacza to, że decyzja w tym zakresie została wydana bez podstawy prawnej, co stanowi kwalifikowane naruszenie prawa, skutkujące nieważnością decyzji. Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja jest aktem administracyjnym wydanym bez podstawy prawnej w sytuacji, gdy albo nie ma przepisu prawa, który umocowuje administrację do działania, albo przepis prawa obowiązuje, ale nie może być podstawą prawną działania organów administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnych (bądź postanowień), rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne [tak: J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 725]. Działanie bez podstawy prawnej obejmuje przy tym nie tylko wydanie decyzji poza sferą stosunków uregulowanych prawem, ale także orzekanie w sferze regulowanej przepisami powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, kształtującego sytuacje prawne adresatów w sposób bezpośredni (ex lege), na co zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok z dnia 27 kwietnia 1983 r., II SA 261/83, OSP 1984/5/108).

Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Powołany przepis nie stanowi jednak podstawy do kształtowania stosunków własnościowych w drodze decyzji administracyjnej, ale stanowi jedynie o prawnych konsekwencjach ostateczności decyzji podziałowej. Wydzielone pod budowę dróg grunty przechodzą na własność gminy z mocy samego prawa i nie jest dopuszczalne orzekanie o przejściu tego prawa w drodze decyzji administracyjnej. Z tego względu wprowadzenia takiego stwierdzenia do treści decyzji podziałowej oraz umieszczenie art. 98 ust. 1 powołanej ustawy jako jej podstawy prawnej, nie jest na gruncie obowiązujących przepisów dopuszczalne, albowiem wywołało przekonanie, że przejście prawa własności działkę nr 1/14 i nr 1/6 dokonało się z mocy wydanej decyzji.

W ugruntowanym już orzecznictwie Sadu Najwyższego panuje zgody pogląd: "przejście własności wydzielonego pod budowę ulic gruntu następuje z mocy prawa, a zatem bez potrzeby wydawania odrębnej decyzji rozstrzygającej o takim skutku" (uchwała SN z dnia 1 września 1993 r., III CZP 84/93, OSP 1994/9/170). W innym z kolei wyroku Sąd Najwyższy jednoznacznie określił, co może być treścią decyzji podziałowej, wskazując: "Organy administracji wydając decyzję o zatwierdzeniu podziału nieruchomości powinny ograniczyć się do określenia działki, która zostaje wydzielona pod budowę ulicy. ( ... ) jeśli organ administracji wszczął postępowanie o podział nieruchomości na wniosek uprawnionych osób i wyraził zgodę na jej podział, nie może orzekać w decyzji o stanie własności działek wydzielonych w wyniku podziału; w decyzji o podziale nieruchomości może on jedynie określić działkę, która wydzielona została pod budowę ulicy w rozumieniu przepisu art. 10 ust. 5 (wyrok z dnia 6 maja 1993 r., I ARN 21/93). Przedstawione stanowiska Sądu Najwyższego zostały w pełni zaakceptowane przez sądy administracyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego 19 czerwca 1996 r., IVSA 198/95, Wspólnota 1996/48/26). Co prawda, przedstawione stanowiska judykatury dotyczą art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (t. j. Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.), to jednak zachowały one pełną aktualność pod rządami art. 98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Problematyka przejścia własności ma w tym przypadku charakter cywilnoprawny i regulowana jest przez formułę skutku z mocy samego prawa, nie dając zarazem podstaw do rozstrzygania o niej w postępowaniu administracyjnym.

Dalej kolegium zauważa, że przedmiotem postępowania podziałowego, zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest geodezyjny podział nieruchomości. W postępowaniu podziałowym nie rozstrzyga się o żadnych kwestiach natury prawnorzeczowej. W rozpatrywanym tu przypadku weryfikowana decyzja podziałowa bez wątpienia rozstrzyga jednak o takim przedmiocie. Zatwierdzając projekt podziału w kształcie wynikającym z załącznika graficznego do decyzji, organ wypowiedział się jednocześnie co do przejścia prawa własności nieruchomości (dwóch nowo powstałych działek).

Wobec powyższego, ewentualnych zapisów w decyzji podziałowej o przejściu prawa własności wydzielonych pod drogę działek gruntu nie można postrzegać jako tylko i wyłącznie informujących strony o skutkach prawnych wynikających z art. 98 ust. 1 ustawy. Taka informacja powinna bowiem zostać stronom udzielona w toku postępowania, jeszcze przed wydaniem decyzji w sprawie. Tylko wówczas spełnia ona swój zasadniczy cel, to jest umożliwia stronom podjęcie czynności, które w ich ocenie - w optymalny sposób zabezpieczą ich interes prawny jeszcze przez rozstrzygnięciem sprawy. Zamieszczania jakichkolwiek rozstrzygnięć w ramach decyzji podziałowej o przejściu prawa własności nieruchomości nie usprawiedliwiała również treść art. 98 ust. 2 ustawy, z którego wynikało, że właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Mając zatem na uwadze fakt, że weryfikowana Burmistrza Gminy K. zawierała dodatkowe rozstrzygnięcie w sprawie nie mieszczącej się w zakresie przedmiotu postępowania podziałowego, sko uznało zasadność decyzji stwierdzającej nieważność zakwestionowanego orzeczenia.

Na ostateczną decyzję w prawie skargę do sądu administracyjnego złożyło P. S.A. Kwestionowanej decyzji zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych poprzez nieuprawnione przyjęcie, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] roku Nr [...] w sprawie utwierdzenia podziału nieruchomości położonej w obrębie K., oznaczonej jako działka Nr 1/1, AM - 4 i działka Nr 1/5, AM - 5 rozstrzyga o przejściu prawa własności wydzielonych działek na rzecz Gminy K. mimo, że w rozstrzygnięciu decyzji, zawartym między słowami: "zatwierdzam projekt podziału nieruchomości" a "zgodnie z załączonym projektem podziału nieruchomości w skali 1:1000 stanowiącym integralną część niniejszej decyzji", brak jest stwierdzeń na temat przejścia praw rzeczowych; naruszenie art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego przez jego niezastosowanie, wyrażające się w bezpodstawnym uznaniu, że wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu decyzji w kwestii jej skutków w postaci przejścia praw rzeczowych jednej z wydzielonych działek są tożsame z rozstrzygnięciem o przejściu tychże pras rzeczowych mimo że z przywołanego przepisu jednoznacznie wynika, iż rozstrzygnięcie uzasadnienie stanowią odrębne elementy decyzji administracyjnej, art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że cytowana decyzja, zatwierdzająca podział nieruchomości została wydana bez podstawy prawnej, mimo że Burmistrz Miasta i Gminy K. był uprawniony do jej wydania z mocy art. 93 ust. 1 i 2, art. 95 pkt 7 i 8, art. 96 ust. 1 oraz art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami.

Wskazując na powyższe skarga wnosi o 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zatwierdzenie podziału, zgodnie z projektem przedłożonym przez stronę, za zasądzeniem na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych,

Na uzasadnienie strona skarżąca podnosi, że na mocy decyzji z dnia [...] r. (nr [...]) Burmistrz Miasta i Gminy K. zatwierdził przedstawiony przez P. S.A. projekt podziału nieruchomości położonej w K., oznaczonej geodezyjnie jako działki nr 1/1 oraz działki nr 1/5 AM-4, będącej w użytkowaniu wieczystym P. S.A.

Rozstrzygnięcie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K., wyczerpywało czynność zatwierdzenia projektu podziału. W uzasadnieniu decyzji organ zawarł wyjaśnienie o następującej treści: Zgodnie z art. 98 ust. 1 cyt. na wstępie ustawy o gospodarce nieruchomościami działka nr 1/14 i działka nr 1/6, AM-4 położone w K., 1 którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stanie się ostateczna a orzeczenie o podział prawomocne, przechodzą z mocy prawa na własność Gminy K., które został następnie zakwestionowane i w związku z którym wydano decyzję administracyjną stwierdzającą' części nieważność w/w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K..

W dniu 19.04.2011 r. Starosta Powiatu W. wniósł do SKO we W. sygnalizację w przedmiocie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, wskazując, że organ administracji publicznej nie jest władny rozstrzygać w drodze decyzji administracyjnej o skutkach prawno-rzeczowych następujących z mocy prawa. W dniu [...] r. SKO we W. stwierdziło nieważność zakwestionowanej decyzji podziałowej, podnosząc również brak kompetencji organu administracji publicznej do rozstrzygania i konkretyzowania w drodze decyzji administracyjnej skutków prawnych następujących z mocy prawa.

Na skutek wniesionego przez stronę skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w dniu [...] r. SKO we W. wydało decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję SKO z dnia [...] r. stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza K. z dnia [...] r. w części rozstrzygającej o przejściu na własność Gminy K. nowopowstałych działek gruntu nr 1/6 oraz nr 1/14.

Strona skarżąca podnosi, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. została wydana z naruszeniem omówionych przepisów prawa procesowego, a przede wszystkim opiera się na błędnym ustaleniu, iż decyzja podziałowa rozstrzygnęła o przejściu praw rzeczowych. SKO we W., jako podstawę nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...]r. przyjęło art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie, z którym: organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie SKO we W. przedmiotowa decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Zdaniem strony skarżącej zaskarżona decyzja nie zawierała kwalifikowanej wady z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, na którą powołuje się SKO we W.. W sprawie rozważenia wymaga więc, czy zamieszczenie w uzasadnieniu decyzji stwierdzenia: Zgodnie z art. 98 ust. 1 cyt. na wstępie ustawy o gospodarce nieruchomościami działka nr 1/14 i działka nr 1/6, AM-4 położone w K., w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stanie się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne, przechodzą z mocy prawa na własność Gminy K. wyczerpuje i stanowić może podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, jaką jest wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej. Przyjęcie przez SKO we W. jako podstawy prawnej nieważności decyzji administracyjnej kwalifikowanej wady z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jaką jest wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej uznać niewątpliwie należy za nieuzasadnione. Strona skarżąca podnosi, iż niezasadność wynika z błędnej kwalifikacji cytowanego stwierdzenia. SKO we W. podnosi, iż Burmistrz Miasta i Gminy K. poprzez zawarcie w uzasadnieniu informacji o tym, iż z mocy prawa na własność Gminy K. przejdą działki nr 1/14 i nr 1/6 z chwilą, kiedy decyzja zatwierdzająca projekt podziału stanie się ostateczna a orzeczenie o podziale prawomocne w sposób stanowczy i władczy orzekł o prawach i obowiązkach strony. Bezspornym jest, że organ administracji publicznej nie jest władny rozstrzygać w drodze decyzji administracyjnej w sferze uregulowanej przepisami prawa administracyjnego kształtującej sytuacje prawne adresatów w sposób bezpośredni - ex lege). Strona skarżąca nie kwestionuje przywołanego przez stronę przeciwną i ugruntowanego w orzecznictwie Sądu Najwyższego poglądu, iż przejście własności wydzielonego pod budowę ulic gruntu następuje z mocy prawa, a zatem bez potrzeby wydawania decyzji rozstrzygającej o takim skutku(uchwała SN z dnia 1 września 1993 r., III C OSP 1994/9/170). Wydana przez Burmistrza Miasta i Gminy K. decyzja administracyjna rozstrzygała w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w obrębie K. zgodnie z załączonym przez wnioskodawcę P. S.A. projektem podziału i na podstawie prawnej wskazanej w zakwestionowanej decyzji. Strona skarżąca nie dopatruje się w rozstrzygnięciu, zawartym pomiędzy "zatwierdzam podział nieruchomości a zgodnie z załączonym projektem nieruchomości w skali 1:1000 stanowiącym integralną część niniejszej decyzji, jakichkolwiek twierdzeń, które można byłoby uznać za konkretyzację w przedmiocie przejścia prawa własności nieruchomości. Uznanie zaś zawartego w uzasadnieniu cytowanego stwierdzenia za rozstrzygającego w przedmiocie praw i obowiązków - o przejściu prawa własności nieruchomości nie znajduje racjonalnego i prawnego wytłumaczenia. Po pierwsze, akcentowane jest w doktrynie i orzecznictwie, że rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej określane jako osnowa decyzji odróżnić należy od jej uzasadnienia, które stanowią zupełnie odmienne pod względem prawnym elementy w prawnej strukturze decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 107 § 1 kpa decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności powództwa lub skargi. Z treści powołanego przepisu wynika, iż rozstrzygnięcie i uzasadnienie to dwa różne elementy w strukturze prawnej decyzji administracyjnej. Powyższego nie zauważyło SKO we W., stosując zamiennie zwroty rozstrzygnięcie i uzasadnienie, pisząc: Dlatego właśnie budzi zastrzeżenia ta część opisanego na wstępie rozstrzygnięcia (uzasadnienia), w której organ dodatkowo wypowiedział się w kwestii przejścia na własność Gminy K. nowopowstałych działek gruntu nr 1/6 oraz 1/14. Pomijając aspekt formalny należy zwrócić uwagę na fakt, że elementarną cechą, która różnicuje rozstrzygnięcie i uzasadnienie decyzji jest to, że o ile to pierwsze zgodnie z nazwą rozstrzyga o prawach i obowiązkach strony postępowania administracyjnego, o tyle uzasadnienie jest już tego waloru pozbawione i służy jedynie wyjaśnieniu prawnych i faktycznych przyczyn rozstrzygnięcia. Na potwierdzenie wskazać można wiele przykładów z doktryny, odnoszących się do poszczególnych elementów decyzji administracyjnej, popartych dodatkowo bogatym w przedmiotowym zakresie dorobkiem orzecznictwa.

Osnowa decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów decyzji administracyjnej, jest bowiem jej kwintesencją, wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego wypadku, w kontekście okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie przesądza o istocie sprawy, o udzielonym stronie uprawnieniu, względnie nałożeniu obowiązku. Rozstrzygnięcia nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, winno być ono wyrażone wprost w osnowie decyzji: (Wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 października 2010 r. II SAlŁd 689/10)

Rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) musi być sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały nałożone na stronę. Rozstrzygnięcie powinno być zatem sformułowane precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Przybysz Piotr; wyrok NSA OZ w Gdańsku z 30 grudnia 1987 r., SA/Gd 1045/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 94; wyrok NSA z 2 sierpnia 1995 r., III SA 1225/94, ONSA 1996, nr 3, poz. 135; wyrok NSA OZ w Gdańsku z 27 czerwca 1996 r., SA/Gd 1537/95; wyroku NSA z 2 września 1999 r., IV SA 1418/97; wyrok NSA OZ w Rzeszowie z 23 września 1999 r., SA/Rz 482/98; wyrok NSA z 15 października 1999 r., IV SA 1654/97). Rozstrzygnięcia nie można wyprowadzać z treści uzasadnienia (wyrok NSA z 12 kwietnia 1999 r., IV SA 1886/96). W przypadku sprzeczności między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem pierwszeństwo należy przyznać rozstrzygnięciu (Wyrok NSA z 17 grudnia 1999 r., IV SA 2070/97). W razie sprzeczności pomiędzy sentencją (rozstrzygnięciem) decyzji uzasadnieniem, za miarodajną należy przyjmować treść rozstrzygnięcia, a nie od (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2010 r., I SA/Wa 963/10).

Strona skarżąca wskazuje, iż kwestionowane przez SKO we W. stwierdzenie, które stało się podstawą orzeczenia częściowej nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. na podstawie art. 156 §1 pkt 2 kpa z literalnego jego brzmienia nie stanowi konkretyzacji w przedmiocie przejścia prawa własności nieruchomości na Gminę K.. Świadczy o tym niewątpliwie użyty w kwestionowanym stwierdzeniu zwrot z mocy prawa. W tym miejscu strona skarżąca podtrzymuje wyrażone w środkach zaskarżenia służących na drodze administracyjnej stanowisko i przekonanie, iż Burmistrz Miasta i Gminy K. poinformował stronę o skutkach prawnych następujących w związku z uzyskaniem przez decyzję zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości przymiotu ostateczności oraz w związku z prawomocnością orzeczenia o podziale. Skutek prawny w postaci przejścia prawa własności nieruchomości następuje zaś, co wprost wynika przepisów prawa - z mocy prawa. Powyższe zostało również wyartykułowane w zakwestionowanym stwierdzeniu przedmiotowej decyzji. Skoro Burmistrz Miasta K. posłużył się w uzasadnieniu zwrotem z mocy prawa, to w ocenie skarżącej zarzut dokonania w tym właśnie miejscu konkretyzacji w zakresie przejścia własności nieruchomości na Gminę K. wydaje się być zupełnie nieracjonalny i chybiony. Respektując orzecznictwo sądów administracyjnych można zgodzić się z twierdzeniem, że rozstrzygnięcie przez organ administracji w decyzji zatwierdzającej podział o przejściu praw rzeczowych byłoby działaniem bez podstawy prawnej, skoro wystąpienie takiego skutku następuje z mocy prawa i niezależnie od woli organu administracji publicznej. Strona skarżąca podnosi, iż inaczej należy potraktować pouczenie strony już poza sferą rozstrzygnięcia, w przedmiocie skutków prawnych związanych z wydaniem decyzji administracyjnej. Jest to wręcz powinność organu wynikająca z art. 9 kpa, który wprost stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W kontekście powyższego, wręcz pożądanym jest, aby strona została pouczona przez organ, że w wyniku wydania decyzji podziałowej traci prawo własności względem części swojej nieruchomości. Niewątpliwie kwestionowane stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji realizuje i urzeczywistnia zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej, wyrażonej w art. 8 kpa, zgodnie z którą: organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Trudno zaprzeczyć, że rażącym nadużyciem zaufania i wspomnianej wcześniej zasady obowiązku informacyjnego byłoby zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, skutkujące utratą prawa własności i powstaniem roszczenia odszkodowawczego i niewyjaśnienie stronie, że decyzja wydana przez organ może rodzić takie następstwa.

W ocenie strony skarżącej Burmistrz K. poprzez kwestionowany zapis wypełnił obowiązek wyczerpującego pouczania strony o okolicznościach prawnych towarzyszących wydaniu decyzji podziałowej, w żadnym zaś wypadku nie można twierdzić, że kwestionowany zapis stanowi część rozstrzygnięcia. Podkreślić więc należy, iż umiejscowienie w uzasadnieniu kwestionowanego stwierdzenia bez wątpienia nie można potraktować jako część rozstrzygnięcia. Brzmienie kwestionowanej części uzasadnienia przemawia za tym, iż jest to akt wiedzy a nie zaś akt woli organu. Organ nie rozstrzyga o przejściu nieruchomości na własność lecz informuje że taki skutek wynika z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga nie podlega uwzględnieniu.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do: uchylenia zaskarżonej decyzji gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a, b i c); stwierdzenia nieważności decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub innych przepisach (pkt 2) oraz stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub innych przepisach. Badając legalność zaskarżonej decyzji według przedstawionych kryteriów Sąd uznał, ze kwestionowana decyzja, wbrew zarzutom skargi, jest prawidłowa.

Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość aktu administracyjnego (w niniejszej sprawie - decyzji) powstałą wskutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Organ, wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej na tyle wyraźnie, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 27 października 2003 r. IV SA 905/02). Inaczej mówiąc o rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, a ma to miejsce wówczas, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień.

W rozpoznawanej sprawie kontroli sądowej poddane zostało rozstrzygnięcie, stwierdzające nieważność zawartego w decyzji organu I instancji, zatwierdzającej podział nieruchomości, orzeczenie (stwierdzenie) iż powstałe w wyniku podziału działki nr 1/14 i 1/6 położone w miejscowości K., wydzielone zostały pod drogę publiczną i z mocy prawa przeszły na własność Gminy K. z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stanie się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Organ pierwszej instancji, jako podstawę prawną takiego zdarzenia prawnego wskazał art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603). Tymczasem przywołany przepis nie upoważniał przede wszystkim do rozstrzygania we wskazanej materii w procesowej formie decyzji administracyjnej. Także żaden inny przepis prawa materialnego nie dawał podstawy organowi administracji do orzekania w tym zakresie. Stosownie do art. 98 ust. 1 wskazanej ustawy działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność odpowiednio: gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W myśl takiego unormowania własność działek gruntu wydzielonych na skutek podziału pod przyszłe inwestycje drogowe, które już uprzednio zaplanowane zostały pod budowę drogi publicznej, przechodzi na wymienione podmioty z mocy samego prawa, co oznacza, że to nie decyzja administracyjna rozstrzyga o powstaniu prawa własności jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa do nieruchomości przeznaczonej na cele drogowe. W konsekwencji, jeśli przewłaszczenie nieruchomości zajętej pod drogę, następuje z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, to orzekanie w tym przedmiocie w decyzji podziałowej dotknięte jest wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego - jako wydanej bez podstawy prawnej. Tę też podstawę nieważności decyzji prawidłowo wskazało samorządowe kolegium odwoławcze w kontrolowanych orzeczeniach. Wypowiedzenie się przez organ zatwierdzający podział odnośnie przejścia prawa własności, nie ma w ogóle żadnego znaczenia prawnego, gdyż przejście prawa własności, jak już wskazano, nie dokonuje się w takim przypadku z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa (tak też: NSA w wyroku z dnia 5 stycznia 2006r., sygn. akt I OSK 276/05). Dlatego powoływanie się przez organ pierwszej instancji na okoliczność uprawomocnienia się decyzji dotyczącej podziału nieruchomości, nie może przesądzić o własności spornej działki.

Jeśli chodzi o zarzuty skargi, to nie mogą odnieść zamierzonego skutku. W szczególności nie podziela sąd twierdzenia strony skarżącej, jakoby wyeliminowany z obrotu prawnego fragment decyzji nie stanowił rozstrzygnięcia, lecz wyczerpuje, wynikającą z art. 9 kpa, zasadę informowania stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Po pierwsze decyzja Burmistrza K. w podstawie prawnej wskazuje (między innymi) art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako przepis na podstawie którego została wydana, nadto kwestię skutków prawnych orzeczenia rozwijają motywy orzeczenia stanowiąc konkretyzację praw i obowiązków i konkretyzując jakie działki przechodzą na własność gminy. Nadto w żadnym z elementów decyzji nie napisano, że działki są przeznaczone pod drogi publiczne.

Trzeba jeszcze dodać, że sama strona skarżąca zgadza się z twierdzeniem, że rozstrzygnięcie przez organ administracji w decyzji zatwierdzającej podział o przejściu praw rzeczowych jest działaniem bez podstawy prawnej, ponieważ taki skutek następuje z mocy prawa i nie zależy od woli organu administracji publicznej.

Reasumując, wobec bezzasadności skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do treści art. 151 ppsa.