II SAB/Kr 150/14

Uzasadnienie

Pismem z dnia 9 maja 2014 r. K. W. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Miasta [...] polegającą na nierozpoznaniu jego wniosku z dnia 13 czerwca 2013 r., w którym zwrócił się o udostępnienie kopii wszystkich umów zawartych w okresie od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 13 czerwca 2013 r. pomiędzy Gminą [...], a Kancelarią Adwokacką M. W..

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, wyjaśniając, że Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia 13 sierpnia 2013 r. znak: [...] odmówił udostępniania - na jego wniosek z dnia 13 czerwca 2013 r. - żądanej informacji publicznej w oparciu o art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Powyższa decyzja została następnie uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 16 października 2013 r. znak: [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po otrzymaniu ww. decyzji organu odwoławczego wraz z aktami sprawy, Burmistrz Miasta [...] postanowieniem z dnia 20 listopada 2013 r. znak: [...] zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W związku z powyższym, w dniu 6 grudnia 2013 r. skarżący wystąpił ze skargą na bezczynność organu, wskazując, że Burmistrz Miasta [...] po otrzymaniu w dniu 21 października 2013 r. decyzji organu odwoławczego był zobowiązany do ponownego rozpoznania wniosku skarżącego.

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 325/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił wniesioną skargę, zobowiązując Burmistrza Miasta [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z 13 czerwca 2013 r.

W dniu 10 lutego 2014 r. Burmistrz podjął z urzędu postępowanie w sprawie udostepnienia przedmiotowej informacji, jednakże postanowieniem z dnia 11 marca 2014 r. znak: [...] ponownie postępowanie to zawiesił.

Skarżący podkreślił, że wniesiona obecnie skarga nie jest skargą na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 325/13, oraz że nie wnosi o ocenę bezczynności organu w okresie 5 listopada 2013 r. – 6 grudnia 2013 r. objętym postępowaniem w sprawie II SAB/Kr 325/13. Skarżący wskazał, że wnosi o ocenę bezczynności organu, która nastąpiła po okresie objętym zakończonym postępowaniem sądowoadministracyjnym, w szczególności po zapadnięciu wyroku sygn. akt II SAB/Kr 325/13.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta [...] wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie.

W jej uzasadnieniu organ stwierdził, że postępowanie w sprawie o bezczynność prowadzone pod sygnaturą akt II SAB/Kr 325/13 nie zostało zakończone, ponieważ od wydanego w tej sprawie wyroku została złożona skarga kasacyjna, a z kolei toczącego się postępowania sądowego nie wlicza się do okresu bezczynności. Na poparcie swoich tez organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1486/13, a także Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 15/13, w którym stwierdzono, że: "ocena ta [bezczynności] musi odnosić się do przebiegu postępowania administracyjnego od jego wszczęcia do dnia wniesienia skargi. To właśnie ten okres podlega badaniu przez rozpoznający skargę na bezczynność i to on zakreśla granice sprawy sądowej."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2013 r., poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych tj. spraw z zakresu kontroli działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność.

We wniesionej skardze skarżący zrzucił Burmistrzowi Miasta [...] bezczynność polegającą na nierozpoznaniu jego wniosku z dnia 13 czerwca 2013 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy postępowanie zainicjowane ww. wnioskiem z dnia 13 czerwca 2013 r. zakończyło się wydaniem przez Burmistrza Miasta [...] w dniu 13 sierpnia 2013 r. decyzji znak: [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej żądanej przez skarżącego. Decyzja ta na skutek wniesionego odwołania została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 16 października 2013 r., znak: [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po otrzymaniu w dniu 21 października 2013 r. wyżej wymienionej decyzji organu odwoławczego wraz z aktami sprawy, Burmistrz Miasta [...] nie rozpoznał ponownie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępnie do informacji publicznej, lecz postanowieniem z dnia 20 listopada 2013 r. znak: [...] zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W związku z powyższym skarżący wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie nierozpoznania jego wniosku z dnia 13 czerwca 2013 r. Skarga ta została uwzględniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z dnia 28 lutego 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 325/13 zobowiązał Burmistrza Miasta [...] do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku K. W. z dnia 13 czerwca 2013 r., nadto stwierdzając, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Powyższy wyrok jest nieprawomocny, z uwagi na wniesienie przez Burmistrza Miasta [...] skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając na uwadze przedstawiony powyżej stan faktyczny sprawy, stwierdzić należy, że wniesiona obecnie skarga K. W. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia 13 czerwca 2013 r. jest skargą wniesioną ponownie w tej samej sprawie.

We wskazanym wyroku z dnia 28 lutego 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 325/13 Sąd poddał już bowiem ocenie postępowanie Burmistrza Miasta [...] i wypowiedział się co do faktu bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 13 czerwca 2013 r., nakładając także na wskazany organ obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności w sprawie z tego właśnie wniosku. W zaistniałej sytuacji mamy więc do czynienia z tożsamością podmiotowo-przedmiotową sprawy niniejszej ze sprawą rozstrzygniętą nieprawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie, jaki zapadł do sygn. akt II SAB/Kr 325/13. W myśl dyspozycji art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona sąd zobligowany jest do odrzucenia skargi. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sytuacja, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. zachodzi wówczas, gdy wcześniej złożona przez tę samą stronę i w tym samym przedmiocie skarga jest rozpoznawana merytorycznie. Dopiero przystąpienie przez sąd do merytorycznej oceny skargi legitymuje sąd do odrzucenia później wniesionej, przez ten sam podmiot w tym samym przedmiocie skargi. O sprawie w toku można bowiem mówić w sytuacji, gdy skarga rozpoznawana jest merytorycznie. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 1509/12)

Mając na uwadze powyższe, wobec faktu, iż opisanym powyżej wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznał już merytorycznie skargę tego samego skarżącego na bezczynność Burmistrza Miasta [...] polegającą na nierozpoznaniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 13 czerwca 2013 r. ponowne merytoryczne rozpoznawanie kolejnej skargi godziłoby w zasadę "lis pendens", naruszając tym samym przepis art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a.

Problem wniesienia ponownej skargi na bezczynność organu, w sytuacji, gdy postępowanie sądowe dotyczące pierwszej skargi, jeszcze trwa bądź zostało zakończone prawomocnym wyrokiem był już poruszany w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie. Między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 23 sierpnia 1993 r. sygn. akt II SAB 34/93 stwierdził, że ponowna skarga na bezczynność w sytuacji, gdy wcześniejsze rozstrzygnięcie Sądu uwzględniło w całości żądanie skargi w odniesieniu do tej samej osoby musi ulec odrzuceniu. W postanowieniu tym Sąd uznał, że merytoryczne orzekanie w stosunku do skargi na bezczynność wniesionej po uprawomocnieniu się pierwszego wyroku w takim przedmiocie, w sytuacji zachodzenia tożsamości podmiotowej i przedmiotowej, naruszyłoby zasadę powagi rzeczy osądzonej.

Za takim stanowiskiem opowiedziała się także doktryna. W tym miejscu należy wskazać na pogląd prof. dr hab. B. A., która w glosie do ww. wyroku także podkreśliła, że ponowne złożenie skargi na milczenie organu, który nadal zwleka z wydaniem decyzji, do której wydania został już raz sądownie zobowiązany poprzez wyrok stwierdzający bezczynność i nakazujący działanie, musi skutkować jej odrzuceniem. Chociaż przywołane stanowiska odnosiły się wprost do drugiej negatywnej przesłanki procesowej, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. tj. "res iudicata", znajdują one swoje analogiczne zastosowanie w przypadku zawisłości sprawy tzw. litispendencji.

Jeśli chodzi o podniesiony przez skarżącego zarzut bezczynności Burmistrza Miasta [...] po wydaniu wyroku z dnia 28 lutego 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 325/13, Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę stoi na stanowisku, że pojęcia granic sprawy ze skargi w przedmiocie bezczynności nie determinuje czasokres wyznaczony granicami skargi przez jej autora, lecz obiektywny stan tego faktu badany na chwilę wyrokowania przez sąd administracyjny. Tym samym należy uznać za procesowo niedopuszczalne wydawanie kolejnych merytorycznych orzeczeń w sprawie ze skarg na bezczynność za kolejne okresy wyznaczone granicami kolejnych skarg w sytuacji, gdy sprawa taka została już rozpoznana lub jest w toku. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż przeciwne stanowisko w sytuacji uchylenia pierwszego wyroku stwierdzającego bezczynność mogłoby doprowadzić do sytuacji, iż orzekający ponownie sąd administracyjny wobec zasady, iż bierze pod uwagę stan zachodzący w chwili orzekania automatycznie kontrolowałby stan bezczynności w czasookresie, który został oceniony przez sąd administracyjny w toku postępowania zainicjowanego kolejną skargą za dalszy okres bezczynności.

Ponadto kilkukrotne zobowiązywanie organu poprzez wydawanie kolejnych wyroków, nakazujących organowi wydanie aktu administracyjnego, czy też dokonanie czynności za następujące po sobie okresy bezczynności, wobec wyrzeczenia już takiego obowiązku na skutek rozpoznania pierwszej skargi byłoby całkowicie zbędne, a zarazem bezprzedmiotowe.

Na końcu podkreślić należy, że odrzucenie skargi w niniejszej sprawie nie zamyka skarżącemu drogi do dochodzenia swoich praw przed sądem. Strona nadal posiada bowiem uprawnienie do złożenia skargi na niewykonanie wyroku, zgodnie z treścią art. 154 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.

Oceniając zasadność skargi wniesionej na niewykonanie wyroku Sąd bada okres jaki upłynął od daty zobowiązania organu, do wykonania danej czynności. Przy czym wyjaśnić trzeba, że wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 154 p.p.s.a. ma charakter dyscyplinujący organ. W przypadku zatem uporczywego niewykonywania wyroku sądu, pomimo nałożenia grzywny, możliwe jest ponowne zastosowanie środków dyscyplinujących (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt I SAB/Wa 647/13). Brak jest ograniczeń czasowych oraz ilościowych w stosowaniu tej instytucji.

Podsumowując stwierdzić należy, że skarga K. W. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia 13 czerwca 2013 r. podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, że Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. W przedmiotowej sprawie w wyniku wniesienia przez K. W. skargi z dnia 6 grudnia 2013 r., która do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie nie została prawomocnie rozpoznana powstał bowiem stan sprawy w toku o jakim mowa w ww. przepisie.

O zwrocie wpisu orzeczono w pkt II postanowienia na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, Sąd zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego.