II SA/Op 205/13

Uzasadnienie

Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu wydana na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawo budowlane) z dnia 22 lutego 2013 r., nr [...], uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim z dnia 14 czerwca 2012 r., nr [...], o umorzeniu postępowania w sprawie wykonywania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...] i odmawiająca nałożenia na S. W. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych w przedmiotowy lokalu mieszkalnym do stanu zgodnego z prawem.

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z 9 marca 2010 r., nr [...], Wojewoda Opolski stwierdził nieważność decyzji Starosty Brzeskiego z 25 października 2002 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. W. pozwolenia na wykonanie robót związanych z rozbudową lokalu mieszkalnego nr [...], budowie nowej wewnętrznej instalacji gazowej wraz z podłączeniem dwufunkcyjnego kotła c.o. i c.w. oraz budowie nowej instalacji elektrycznej w lokalu mieszkalnym nr [...] w [...] przy ul. [...].

Pismem z 19 lipca 2010 r. adwokat A. W., działając jako pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w [...], powiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim o zasiedleniu ww. lokalu pomimo braku zezwolenia na jego użytkowanie. Wskazała też na fakt stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i wniosła o podjęcie stosownych działań w celu doprowadzenia przedmiotowego mieszkania do stanu zgodnego z prawem. Podała, że S. W. dokonał rozbudowy lokalu mieszkalnego nr [...] kosztem powierzchni stanowiących własność Wspólnoty Mieszkaniowej, a nadto udostępnił lokal do zamieszkania, mimo braku stosownych zezwoleń. Podkreśliła, że takie działanie jest niezgodne z prawem, a mieszkanie w lokalu bez pozwolenia na użytkowanie może zagrażać zdrowiu i życiu przebywającym tam osobom.

Pismem z 23 sierpnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim, działając na podstawie art. 81a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, zawiadomił strony postępowania, że zostanie przeprowadzona kontrola ww. lokalu mieszkalnego. Jak wynika z akt sprawy kontrola 16 września 2010 r. oraz 12 października 2010 r. nie doszła do skutku, gdyż organ nie zastał zarówno lokatorów, jak i właściciela lokalu nr [...]. Dopiero w dniu 25 listopada 2010 r. przeprowadzono kontrolę przedmiotowego mieszkania z udziałem G. S., ówczesnego przewodniczącego Zarządu Wspólnoty oraz E. S.., która udostępniła lokal. W trakcie kontroli organ ustalił, że właścicielem mieszkania jest S. W., a roboty budowlane rozpoczęły się w 2002 r. i zostały wykonane w całości przez M. D. Organ stwierdził, że na dzień kontroli roboty budowlane nie są ukończone, gdyż w mieszkaniu brakuje schodów prowadzących na wyższy poziom, natomiast reszta robót wykonana została z nieistotnymi odstępstwami, zaś wykonane roboty zostały ukończone przed 9 marca 2010 r. Podał, że lokal mieszkalny jest wyposażony w sprzęty i jest użytkowany, lecz w dniu kontroli nikt w nim nie mieszka.

Wobec tego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim pismem z 13 grudnia 2010 r., nr [...], zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wykonywania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...]. Poza tym zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...] o informacje czy S. W. zawiadomił organ architektoniczno-budowlany o rozpoczęciu robót budowlanych, jak i o ich zakończeniu oraz czy wystąpił z wnioskiem o wydanie dziennika budowy i czy taki dziennik uzyskał. W odpowiedzi organ został powiadomiony, że w rejestrach Starostwa nie odnotowano wskazanych okoliczności.

W tym stanie rzeczy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim, działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 1071, poz. 1071- zwaną dalej K.p.a.) decyzją z 14 lutego 2011 r., nr [...], umorzył postępowanie w sprawie wykonywania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę w przedmiotowym lokalu. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, na skutek odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w [...], decyzją z 11 kwietnia 2011 r., n r[...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim, stosując się wskazówek organu odwoławczego, przeprowadził oględziny lokalu w dniu 29 marca 2012 r., w trakcie których ustalił, że roboty budowlane związane z rozbudową lokalu nr [...], tj. budowa nowej wewnętrznej instalacji i gazowej wraz z podłączeniem dwufunkcyjnego kotła c.o. i c.w. i budowa nowej instalacji elektrycznej zostały wykonane na podstawie decyzji Starosty Brzeskiego z 25 października 2002 r. i że wykonano je zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Podał organ, że inwestor nie wykonał planowanej ściany mającej rozdzielać pomieszczenia na górze oraz schodów mających połączyć dwa poziomy mieszkania. Odnotował, że pełnomocnik właściciela lokalu A. W., oświadczył, że roboty budowlane zostały zakończone przed 9 marca 2010 r., a nadzór nad wykonywanymi robotami sprawował S. W., posiadający stosowne uprawnienia, zaś zakończenie robót budowlanych nie zostało zgłoszone właściwemu organowi. W trakcie oględzin organ nie stwierdził użytkowania mieszkania. Pismem z 3 kwietnia 2012 r. S. W. doprecyzował, że roboty budowlane w mieszkaniu nr [...] zakończyły się w 2008 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim 8 maja 2012 r. przesłuchał w charakterze świadka J. P. i P. A.. Pierwszy z nich zeznał, że roboty budowlane w przedmiotowym lokalu rozpoczęły się w 2003 r. i zakończyły w 2007 r., a w trakcie budowy nie było przerw trwających dłużej niż trzy lata. Oświadczył, że wskazane okoliczności są mu znane, ponieważ to on wykonywał w spornym lokalu roboty budowlane polegające na przebudowie komina, postawianiu ścianki działowej i wykonaniu otworu drzwiowego. Świadek nie wiedział, czy lokal jest użytkowany, jak również czy był prowadzony dziennik budowy i powołany kierownik budowy dla przedmiotowej inwestycji. Podał, że nadzór nad inwestycją sprawował S. W.. Drugi świadek zeznał natomiast, że roboty budowlane w omówionym mieszkaniu rozpoczęły się na przełomie 2003/2004, a zakończyły w latach 2007 - 2008. Ten świadek także potwierdził, że roboty trwały bez przerwy dłuższej niż trzy lata. Podał, że od 2006 r. jest sąsiadem spornego mieszkania i według niego lokal ten jest użytkowany.

Poza tym do akt sprawy organ dołączył kserokopię dziennika budowy nr [...] wydanego 24 stycznia 1997 r. przez Urząd Rejonowy w [...] "w związku z inwestycją polegającą na robotach budowlanych związanych ze zmiana sposobu użytkowania budynku koszar na budynek mieszkalny, budowę przyłączy gazu i stałej instalacji gazowej, budowę przyłącza energetycznego w związku z pozwoleniem na budowę z 30 grudnia 1996 r., nr [...].", w którym na stronie 22 pod datą 17 kwietnia 2002 r. znajduje się zapis, że złożono wniosek o pozwolenie na budowę związaną z przebudową i rozbudową lokali mieszkalnych nr B., C., A., [...], D. i E.; kolejne wpisy z lat 2002 - 2008 dotyczą robót budowlanych wykonywanych w lokalach nr A., [...] i E..

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim, działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., decyzją z dnia 14 czerwca 2012 r., nr [...], ponownie umorzył postępowanie w sprawie wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę w lokalu mieszkalnym nr [...]. W uzasadnieniu organ powołał się na powyższy stan faktyczny, uznając, że roboty budowlane w tym lokalu prowadzone były w latach 2003 -2008, czyli w trakcie obowiązywania pozwolenia na budowę. Wobec tego, zdaniem organu pierwszej instancji, roboty budowlane w przedmiotowym lokalu nie zostały wykonane w ramach samowoli budowlanej. Poza tym inwestor będzie mógł kontynuować roboty budowlane po uzyskaniu stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego. Dodał, że naruszenie prawa własności przez Wspólnotę może być dochodzone na drodze cywilnej. Uznał, że w sprawie nie doszło do przystąpienia do użytkowania bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie. Reasumując stwierdził, że inwestor wykonał roboty zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Za usterkował jedynie prowadzenie przez inwestora jednego dziennika budowlanego na wszystkie roboty budowlane związane z przebudową budynku mieszkalnego oraz niepowiadomienie organu o rozpoczęciu robót budowlanych w spornym lokalu.

W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w [...], wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zarzuciła decyzji nieprecyzyjne ustalenie prac wykonanych przez inwestora na podstawie decyzji Starosty Brzeskiego z 25 października 2002 r. oraz niedokładne ustalenie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wskazała także na pominięcie dowodów świadczących o użytkowaniu obiektu w trakcie prowadzenia prac budowlanych, co doprowadziło do naruszenia przez organ art. 55 ust. 3 w zw. z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez nienałożenie na inwestora kary z tytułu nielegalnego użytkowania. Zdaniem skarżących - lokal nr [...] jest użytkowany, pomimo niezakończenia wszystkich robót budowlanych. Wspólnota stwierdziła, że organ pierwszej instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu nie wypełnił wskazówek organu odwoławczego w całości, tj. nie ustalił kiedy i jakie prace zostały wykonane przez inwestora, nie porównał ich z projektem budowlanym oraz nie uzasadnił, dlaczego przyjął, że nie stanowią one istotnego odstępstwa od projektu budowlanego. Nadmieniła, że organ nie ustalił metrażu mieszkania, a także nie przesłuchał S. W.. Poza tym nie ustalił, czy lokal był użytkowany na przestrzeni lat, poprzestając tylko na stwierdzeniu, że obecnie nie jest użytkowany.

W tym stanie faktycznym, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia i opisania, jakie konkretnie roboty budowlane zostały wykonane przez S. W. i czy były objęte decyzją o pozwoleniu na budowę z 25 października 2002 r. Organ odwoławczy uzupełnił także materiał dowodowy o akta sprawy zakończonej decyzją Starosty Brzeskiego z 25 października 2002 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. W. pozwolenia na wykonanie robót związanych z rozbudową lokalu mieszkalnego przy ul. [...]/[...] w [...].

Natomiast Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim w ramach zleconego postępowania przeprowadził 16 listopada 2012 r. oględziny spornego mieszkania, podczas których ustalił, że w budynku przy ul. [...] w [...] doszło do przebudowy lokalu nr [...], w wyniku której powstało dwupoziomowe mieszkanie. Podał, że na niższym poziomie znajduje się pokój dzienny, przedpokój otwarta kuchnia oraz łazienka z ubikacją, natomiast wyższa część lokalu stanowi jedno pomieszczenie, w którym nie wykonano projektowanej ścianki działowej. Organ nadzoru wskazał, że w lokalu wykonano wewnętrzną instalację gazową wraz z podłączeniem do pieca dwufunkcyjnego kotła c.o. i c.w. oraz nową instalację elektryczną, a wszystkie wykonane roboty budowlane objęte były decyzją o pozwoleniu na budowę. Wobec tych ustaleń, organ odwoławczy wezwał A. W. (pełnomocnika S. W.) o przedłożenie protokołów badań i sprawdzeń instalacji gazowej wraz z podłączeniem dwufunkcyjnego kotła c.o. i c.w. oraz instalacji elektrycznej. Zażądał przedłożenia do wglądu dziennika budowy nr [...] wydanego 24 stycznia 1997 r. przez Urząd Rejonowy w [...] w związku z inwestycją polegającą na robotach budowlanych związanych ze zmiana sposobu użytkowania budynku koszar na budynek mieszkalny, budowę przyłączy gazu i stałej instalacji gazowej, budowę przyłącza energetycznego w związku z pozwoleniem na budowę z 30 grudnia 1996 r., nr [...].

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego omówioną na wstępie decyzją uchylił decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania w sprawie wykonywania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę w lokalu mieszkalnym i odmówił nałożenia na S. W. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...] do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego wskazując, że inwestor wykonał większą część robót budowlanych przed wyeliminowaniem z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z 25 października 2002 r. Nadto stwierdził, że wykonane roboty są zgodne z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty Brzeskiego z 25 października 2002 r. W tym zakresie powołał się na projekt budowlany z którego wynika, że inwestycja w spornym mieszkaniu miała polegać na podzielaniu mieszkania nr A. na dwa odrębne mieszkania. W wydzielonym mieszkaniu nr [...] zaprojektowano w części niższej łazienkę z ubikacją i otwartą kuchnię oraz pokój dzienny i przedpokój, stanowiącą otwartą przestrzeń. Zgodnie z projektem część wyższa została podzielona na dwa pokoje i garderobę i miała być połączona z częścią niższą schodami zabiegowymi, policzkowymi o konstrukcji drewnianej. Podał, że oględziny potwierdziły, że S. W. wykonał w lokalu roboty polegające na wydzieleniu w niższej części mieszkania łazienki z ubikacją oraz jednego pomieszczenia, w którym znajduje się kuchnia, duży pokój i przedpokój. Inwestor nie wykonał schodów na piętro oraz ścian działowych w górnej części lokalu. Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo i zgodnie ze sztuką budowlaną. Jego zdaniem, nie można zakwestionować robót polegających na wykonaniu instalacji elektryczne i gazowej, gdyż z przesłanych przez inwestora protokołów wynika, że są one prawidłowe i zdatne do użytkowania. Za bezsporną uznał także okoliczność, na podstawie zapisów w dzienniku budowy nr [...], iż roboty budowlane rozpoczęły się 26 listopada 2002 r. i trwały bez przerw dłuższych niż trzy lata do 7 lutego 2008 r. Organ drugiej instancji podał, że wykonane roboty budowlane są zgodne z Uchwałą nr XVIII/142/03 Rady Miejskiej w [...] z 19 grudnia 2003 r., według której nieruchomość przy ul. [...] w [...] położona jest na obszarze planu oznaczonego symbolem MN i U w strefie 3 struktury funkcjonalno - przestrzennej miasta i strefie B ochrony konserwatorskiej. Odnotował, że działki oznaczone symbolem MN i U przeznaczone są do zabudowy mieszkaniowej z usługami oraz zielenią, oraz usługowej wraz z towarzyszącym mieszkalnictwem i zielenią. Strefa trzecia oznacza natomiast zabudowę mieszkaniowo - usługową o wysokiej intensywności, posiadającą charakter śródmiejski, uwarunkowany historycznie, z dominującym udziałem zadań z zakresu modernizacji i rewaloryzacji oraz wprowadzania nowej zabudowy zgodnie z ustaleniami ogólnymi oraz szczegółowymi.

Następnie organ odwoławczy odnotował, że w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została później wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być tratowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, bądź jako osoba która prowadzi roboty bez pozwolenia na budowę. Wyjaśnił, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę nie przesądza w sposób jednoznaczny o sytuacji samego obiektu budowlanego objętego tym pozwoleniem. Trzeba bowiem odróżnić sytuację, w której budowa obiektu budowlanego została rozpoczęta bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę od tej, kiedy rozpoczęcie budowy miało miejsce na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, której następnie stwierdzono nieważność. Wskazał, że. w ostatnio opisanej sytuacji postępowanie powinno zmierzać do legalizacji wykonanych robót budowlanych, przez doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem. Stąd organ nadzoru budowlanego winien w pierwszej kolejności ustalić, czy możliwe jest doprowadzenie wykonanych roboty do stanu zgodnego z prawem. Stwierdził, że w przypadku ustalenia, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót organ ma obowiązek nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Organ drugiej instancji podniósł, że decyzja oparta o art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego powinna określać zakres wykonanych robót oraz zakres w jakim wykonane roboty są sprzeczne, a w jakim ewentualnie zgodne z prawem. O ile organ ustali niezgodność z prawem wykonanych robót, ma obowiązek określić, w jakiej części możliwe jest doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W świetle tych wywodów stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim słusznie uznał, że roboty wykonane zostały w sposób prawidłowy, zgodny z projektem budowlanym, a także, że zostały zakończone. Jednak błędnie przyjął, że tak ustalony stan faktyczny daje podstawę do umorzenia postępowania. W omówionym przypadku powinien był wydać decyzję o odstąpieniu od nałożenia obowiązków, dlatego uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o istocie sprawy. Odnosząc się natomiast do argumentów odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" podał, że nie mogły one zostać uwzględnione, ponieważ inwestycja została zrealizowana w sposób prawidłowy, a ewentualne dokończenie inwestycji, po myśli art. 37 Prawa budowlanego, może nastąpić po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Nie zgodził się także z zarzutami odwołującej, że w sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez nałożenie na inwestora kary z tytułu nielegalnego użytkowania. Podniósł, że użyty w art. 54 Prawa budowlanego wyraz "wzniesienie" należy rozumieć w kontekście całego zdania wyrażającego pewną normę prawną, a nie jako samodzielny zwrot, a z przepisów art. 54 i art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że "dotyczą inwestycji, na realizację której wymagane jest pozwolenie na budowę w rozumieniu art. 3 pkt 12" Prawa budowlanego. Zaakcentował, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że w tym przypadku wyraz "wzniesienie" jest synonimem pojęcia "budowa" w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Natomiast w badanej sprawie S. W. nie prowadził budowy, lecz wykonywał jedynie roboty budowlane. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, przywołane przepisy nie odnoszą się do przypadków samowolnej budowy, inwestor nie może bowiem skutecznie zawiadomić o zakończeniu budowy, która nie została legalnie rozpoczęta. Tym samym art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie mógł stanowić podstawy do nałożenia na inwestora kary z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego. Niezależnie od powyższego uznał, na podstawie zdjęć wykonanych w trakcie prowadzonego postępowania przez organ pierwszej instancji, że nie mógł stwierdzić, że lokal był użytkowany, gdyż jest on pusty, brak w nim mebli i przedmiotów świadczących o jego zamieszkaniu.

W skardze do Sądu Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w [...] (zwana dalej skarżącą), zastąpiona przez pełnomocnika adwokat A. W., wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła zaskarżonej decyzji obrazę prawa materialnego, tj. art. 54 w zw. z art. 3 ust. 7 i art. 57 ust 7 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie w sprawie, mimo istnienia podstaw ku temu oraz obrazę prawa procesowego mającą wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 138 §2 w zw. z art. 77 i 80 K.p.a. poprzez wybiórczą analizę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i pominięcie istotnych dowodów w toku rozpoznawania sprawy. Wskazała na błędne ustalenia będące podstawą orzeczenia w sprawie, a polegające na przyjęciu przez organ drugiej instancji założenia, że lokal położony przy ul. [...]/[...] w [...] nie jest użytkowany, mimo, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że jest użytkowany od długiego czasu; przyjęciu przez organ, że S. W. nie prowadził budowy w spornym lokalu pomimo, że w konsekwencji prowadzonych prac powstał nowy, samodzielny lokal o powierzchni 63,82 m²; uznaniu przez organ, że inwestycja w spornym mieszkaniu polegała na podzieleniu mieszkania nr A. o powierzchni 87,23 m² na dwa odrębne mieszkania w sytuacji, gdy inwestycja ta doprowadziła do powstania dwóch samodzielnych lokali, tj. lokalu nr A. o powierzchni 91,22 m² oraz lokalu nr [...] o powierzchni 63,82 m² oraz na przyjęciu, że roboty zostały zakończone. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że mieszkanie nr A. położone przy ul. [...] w [...] posiadało pierwotnie, zgodnie z wpisem w księdze wieczystej - objętym domniemaniem prawdziwości - powierzchnię 87,23 m². Po dokonaniu przez S. W. prac budowlanych powstały dwa samodzielne lokale o powyżej wskazanych powierzchniach. Dlatego nie było możliwe, aby inwestycja polegała na podziale mieszkania A., bowiem łączna powierzchnia powstałych lokali jest prawie dwa razy większa aniżeli powierzchnia pierwotna lokalu A.. Dowodziła skarżąca, że lokal [...] został de facto przez inwestora wybudowany, wobec tego inwestycja ta wymagała pozwolenia na budowę, a następnie zezwolenia na użytkowanie. Wskazała, że przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, zaś efektem budowy jest zawsze powstanie nowej substancji budowlanej, co - jej zdaniem - miało miejsce w sprawie. Stwierdziła, że inwestycja prowadzona przez S. W. wymagała pozwolenia na budowę i zezwolenia na użytkowanie. Brak zezwolenia na użytkowanie stosowanie do art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego powinien skutkować sankcją w postaci kary "za przystąpienie do użytkowania bez uzyskania tej decyzji". Zdaniem skarżącej, organ dowolnie ustalił, iż lokal nr [...] nie jest użytkowany, gdyż pominął całkowicie dowody wskazujące na jego użytkowanie od kilku lat, co wynika z zeznań świadka P. A.. Według skarżącej, o użytkowaniu lokalu świadczą również odczyty i wskazania wodomierzy założonych w tym lokalu. Na potwierdzenie tego faktu przedłożyła dokumenty w postaci informacji o ponoszonych opłatach, odczyty wodomierzy, protokół wymiany wodomierzy oraz zgłoszenie pobytu stałego w lokalu 3 osób. Zauważyła, iż roboty budowlane w tym lokalu - wbrew nieznajdującym oparcia w materiale dowodowym ustaleniom poczynionym przez organ administracyjny w przedmiotowej sprawie - nie zostały wykonane w sposób prawidłowy i zgodny z projektem, w szczególności brak jest schodów pomiędzy poziomami tego lokalu, co jednoznacznie wynika z protokołu kontroli. Na koniec odnotowała, że użytkowanie lokalu mimo nieukończenia prac stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi i jako takie winno być poddane kontroli organów nadzoru budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ponownie podkreślił, że lokal nie jest obecnie użytkowany. Organ odwoławczy zakwestionował pogląd skarżącej, że w wyniku wykonanych robót budowlanych powstała nowa substancja budowlana, wskazując, iż zakres inwestycji mieścił się w istniejącym budynku mieszkalnym i nie wyszedł poza jego kubaturę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270; zwanej dalej P.p.s.a.). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 P.p.s.a). Powyższe oznacza, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej, a badaniu podlega wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu.

Zauważyć należy także, iż stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada prawu.

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest omówiona na wstępie decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim o umorzeniu postępowania w sprawie wykonywania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...] i odmawiająca nałożenia na S. W. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych w przedmiotowy lokalu mieszkalnym do stanu zgodnego z prawem.

Przyjdzie przypomnieć, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim prowadził z urzędu postępowanie mające na celu ustalenie, czy roboty budowlane, które wykonał inwestor w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...] są zgodne z przepisami prawa wobec stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Brzeskiego z 25 października 2002 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. W. pozwolenia na wykonanie robót związanych z rozbudową ww. lokalu, budowie nowej wewnętrznej instalacji gazowej wraz z podłączeniem dwurunkcyjnego kotła c.o. i c.w. oraz budowie nowej instalacji elektrycznej. Z ustaleń organu przyjętych w zaskarżonej decyzji wynika, iż przedmiotowy obiekt był realizowany na podstawie powyższej decyzji organu architektoniczno-budowlanego. W decyzji tej Starosta Brzeski w pkt 5 wskazał, że inwestor nie jest zobowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Natomiast decyzją z dnia 9 marca 2010 r. Wojewoda Opolski na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a. stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty Brzeskiego z dnia 25 października 2002 r. udzielającej S. W. pozwolenia na budowę w opisanym przedmiocie. W tym stanie rzeczy, podstawą do podjęcia działań z urzędu przez organu nadzoru budowlanego było stwierdzenie, że z obrotu prawnego została wyeliminowana decyzja na podstawie której inwestor wykonał roboty budowlane w spornym lokalu. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego, to konieczne jest wszczęcie procedury naprawczej celem uregulowania stanu prawnego obiektu. Jednakże, jak słuszne zauważył organ odwoławczy, inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, którą następnie wyeliminowano z obrotu prawnego, nie może być tratowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, bądź jako osoba która prowadzi roboty bez pozwolenia na budowę. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę nie przesądza jednoznacznie sytuacji obiektu budowlanego objętego tym pozwoleniem ponieważ, skoro prowadzenie budowy miało miejsce na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego w wyniku stwierdzenia jej nieważności, to postępowanie organu powinno zmierzać do legalizacji wykonanych robót budowlanych, przez doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem. Odnotować trzeba, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż budowa obiektu rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i kontynuowana po wstrzymaniu wykonania tej decyzji oraz stwierdzeniu jej nieważności jest przypadkiem prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, innym niż określony w jej art. 48. Zatem należy również zgodzić się z organem odwoławczym, iż w takiej sytuacji może mieć zastosowanie art. 50 Prawa budowlanego. W świetle tego przepisu w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (pkt 1), lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2), lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (pkt 3), jak też w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (pkt 4). Zatem, jeżeli organ ustalił, iż inwestor wykonał roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę (stwierdzono jego nieważność) powinien rozważyć, czy istnieją podstawy do prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Po myśli natomiast art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Według art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Zaakcentować trzeba, że organ nadzoru budowlanego winien w pierwszej kolejności ustalić, czy możliwe jest doprowadzenie wykonanych roboty do stanu zgodnego z prawem dopiero, gdy całość wykonanych robót jest niezgodna z prawem i nie istnieje możliwość przeprowadzenia postępowania naprawczego powinien zastosować art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Jeśli organ nadzoru ustali, że istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, to zobowiązany jest określić zakres robót, w drodze decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Natomiast gdy organ nie stwierdzi istnienia podstaw do nałożenia określonych obowiązków, właściwą drogą zakończenia postępowania jest jego umorzenie.

Odnosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt niniejszej sprawy przyjdzie stwierdzić, że w wyniku przeprowadzonych kontroli organ nadzoru ustalił, że inwestor wykonał część robót budowlanych przed wyeliminowaniem z obrotu prawnego pozwolenia na budowę z 25 października 2002 r., jak też, że roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z tym pozwoleniem budowlanym. Organ drugiej instancji, opierając się na kompleksowo zgromadzonym materiale ponownie zbadał i rozstrzygnął niniejszą sprawę. Wskazał, iż inwestor, stosując się do projektu budowlanego, według którego inwestycja polegała na podzielaniu mieszkania nr A. na dwa odrębne mieszkania i wydzielaniu w części niższej łazienki z ubikacją, otwartej kuchni oraz pokoju dziennego i przedpokoju, stanowiącej otwartą przestrzeń, wykonał zgodnie ze sztuką budowlaną projektowane roboty budowlane. Nie wykonał natomiast projektowanych schodów na piętro oraz ścian działowych w górnej części lokalu. Stwierdził również na podstawie przedłożonych przez inwestora protokołów, że roboty polegające na wykonaniu instalacji elektrycznej i gazowej są prawidłowe i zdatne do użytkowania. Przyjął także, w świetle zapisów w dzienniku budowy nr [...], że roboty budowlane rozpoczęły się 26 listopada 2002 r. i trwały bez przerw dłuższych niż trzy lata do 7 lutego 2008 r. Poza tym organ odwoławczy stwierdził, że wykonane roboty budowlane są zgodne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego zawartymi w Uchwale nr XVIII/142/03 Rady Miejskiej w [...] z 19 grudnia 2003 r.

Zdaniem Sądu, w świetle powyższych ustaleń zasadnie organ drugiej instancji uznał, że wykonane w warunkach samowoli roboty odpowiadają prawu i nie wymagają żadnych czynności ani robót. Prawidłowo także - wbrew stanowisku organu pierwszej instancji - przyjął, dając temu wyraz w swoim rozstrzygnięciu, że brak podstaw do nakazania inwestorowi wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem nie daje podstaw do przyjęcia, iż zachodzi bezprzedmiotowość postępowania legalizacyjnego. Dostrzec bowiem należy, że w takiej sytuacji nie ustaje przyczyna, dla której zostało wszczęte postępowanie legalizacyjne zatem organ winien wydać decyzję, w której odstępuje od nałożenia obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego, co stanowi orzeczenie co do istoty sprawy (por. wyrok NSA z 15 listopada 2006 r., sygn. akt: II OSK 1344/05, nr LEX 321511). Stąd trafnie organ odwoławczy orzekł o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i odmowie nałożenia na S. W. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym do stanu zgodnego z prawem.

Wobec tego zawarte w skardze powody zaskarżenia decyzji są chybione, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Całkowicie pozbawiony podstaw jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 138 § 2 w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a.

Nie zasługuje także na uwzględnienie postawiony przez Skarżącą zarzut obrazy prawa materialnego, tj. art. 54 w zw. z art. 3 ust. 7 i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez ich niezstosowanie w sprawie.

Ocenę przedstawionego zarzutu należy poprzedzić kilkoma uwagami natury ogólnej odnoszącymi się do postanowień tejże ustawy, w kontekście których dokonana będzie kontrola zaskarżonej decyzji.

Wyjaśnić należy, iż zastosowanie normy prawnej w oparciu, o którą dopuszczalne jest nałożenie kary, o jakiej mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego następuje w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego. Z przywołanych przepisów wynika, że użytkowanie obiektu budowlanego, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie budowlane, dozwolone jest - co do zasady - pod warunkiem braku sprzeciwu właściwego organu, wyrażonego (w drodze decyzji administracyjnej) w terminie 21 dni od doręczenia mu zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54 Prawa budowlanego). Natomiast w odniesieniu do określonych kategorii obiektów budowlanych, a także w pewnych sytuacjach, wymagane jest nie uzyskanie "dorozumianej zgody", lecz ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego). Niedopełnienie opisanych obowiązków, tj. niezawiadomienie organu o zakończeniu budowy, przystąpienie do użytkowania przed upływem 21 dni od doręczenia mu stosownego zawiadomienia, bądź nieuzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, skutkuje wymierzeniem kary. Trzeba przy tym podkreślić, że zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego dotyczy budowy legalnej, a więc prowadzonej na podstawie pozwolenia na budowę. Dlatego skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy, ale tylko co do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę. Natomiast w sytuacji, gdy inwestor nie legitymuje się ważnym pozwoleniem na budowę, nie można mu czynić zarzutu braku zawiadomienia o zakończeniu budowy na podstawie art. 54 Prawa budowlanego, zwłaszcza gdy w odniesieniu do robót budowlanych toczy się postępowanie, o jakim mowa w art. 51 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1377/11, LEX nr 1152804).

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wskazał w zaskarżonej decyzji, że roboty budowlane zostały zrealizowane w warunkach tzw. samowoli budowlanej, a postępowanie, o jakim mowa w art. 51 Prawa budowlanego jest w toku i nie zostało zakończone. Uwzględnił ten fakt, wyjaśniając skarżącej, że nie było możliwe przyjęcie, że zaistniały warunki zawarte w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, a dotyczące naruszenia dyspozycji zawartej w art. 54 Prawa budowlanego. Skoro, bowiem inwestor nie mógł dokonać skutecznego prawnie zawiadomienia o zakończeniu budowy, to nie mógł tym samym naruszyć art. 54 Prawa budowlanego, z kolei taka sytuacja nie pozwala zastosować w tym postępowaniu i na tym etapie kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Ponadto inwestor nie ukończył jeszcze inwestycji, co przyznaje skarżąca, eksponując fakt braku schodów w przedmiotowym lokalu, zatem i z powodu tej okoliczności nie ma on podstaw do zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy. Dostrzec również przyjdzie, że wymierzenie kary określonej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego możliwe jest tylko wtedy, gdy na stronie ciążyła powinność dokonania zgłoszenia lub ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, a inwestor z naruszeniem swego obowiązku nie czyni tego i samowolnie przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1061/08 i wyrok z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1049/09, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższych konstatacji w kontrolowanej sprawie nie można stwierdzić samowolnego przystąpienia do użytkowania spornego lokalu, dlatego podnoszone w skardze okoliczności, jak fakt zameldowania w spornym mieszkaniu 3 osób oraz ponoszenie różnych opłat związanych z prawem własności lokalu nie mogły mieć wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji.

W tym miejscu trzeba wskazać, że należy zgodzić się z poglądem organu, iż użyty w art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego wyraz "wzniesienie" należy odczytywać w kontekście art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego, lecz nie można twierdzić, że jest synonimem pojęcia "budowa" w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, wyraz "wzniesienie" użyty w ww. przepisach dotyczy również robót budowlanych, gdy są realizowana w oparciu o wydane pozwolenie na budowę.

Stwierdzić także trzeba, iż nietrafny jest wywód skarżącej, że inwestor dokonał rozbudowy obiektu w wyniku której powstała nowa substancja, ponieważ uszło jej uwadze, że roboty budowlane wykonane zostały w istniejącym budynku, stąd nie doszło do zmiany charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu, tj. budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Inwestor w niniejszej sprawie przebudował, a nie rozbudował, obiekt budowlany. Poza tym organ nadzoru budowlanego, wbrew oczekiwaniom skargi, nie ma kompetencji do rozstrzygania sporów powstałych na tle stosunków własnościowych.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.

.