VIII SA/Wa 337/13

Uzasadnienie

Decyzją znak [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (PINB, organ I instancji), działając na podstawie art. 48 ust. 4 i ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. zwanej dalej p.b.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwanej dalej k.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, nakazał C. P. (skarżący, inwestor) rozbiórkę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...] w A. [...], gmina P.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia PINB wskazał, iż inwestor buduje budynek mieszkalny bez wymaganego pozwolenia na budowę. W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2011 r. stwierdzono, że na ww. działce istnieje budynek mieszkalny drewniany, obmurowany pustakiem gazobetonowym o grubości 24 cm. Po obmurowaniu budynek ma wymiary 11,10 m x 7,5 m. Od strony podwórka wysunięte jest zadaszenie na długość 3,70 m, budynek ma wysokość 7,1 m. Ściana od strony nieruchomości A. [...] (działka nr [...]) nie posiada otworów okiennych ani drzwiowych. Stwierdzono również, że krawędź dachu od strony podwórka przylega do budynku od strony nieruchomości A. [...].

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...] organ I instancji wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy ww. budowie oraz nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 p.b.

w terminie do dnia [...] października 2011 r. Obowiązku tego skarżący nie wykonał.

Organ I instancji podał, iż w wyroku z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 752/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekając wobec pierwotnie wydanych rozstrzygnięć w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych (PINB z [...] kwietnia 2011 r. i organu odwoławczego z [...] czerwca 2011 r.), oddalając skargę stwierdził: "skoro w przedmiotowej sprawie inwestor dobudował do istniejącego budynku "zadaszenie" o długości 3,7m, przy czym z dokumentacji fotograficznej wynika, że jest to dodatkowe pomieszczenie, to niewątpliwie jest to rozbudowa budynku mieszkalnego, a nie jak twierdzi skarżący jego remont. Z kolei ze złożonych

w sprawie zeznań świadków (J. B. i A. S.) wynika, że stary drewniany budynek sytuowany na działce nr [...] będący własnością skarżącego został wybudowany ponad 50 lat temu przez jego ojca, roboty przy ww. budynku zostały rozpoczęte w zeszłym roku. Obecnie budynek ma wyższy dach niż stary budynek drewniany, nadto jego kształt jest inny. Powołując się na oświadczenie biegłego E. M., stwierdzono, że istniejący budynek drewniany został obudowany ścianami murowanymi i dodatkowo został wykonany podcień i całość została zadaszona nowym dachem. Na starym budynku drewnianym został zlikwidowany dach i niektóre elementy nośne sufitu. Obecna część drewniana jest w złym stanie technicznym i gdyby rozebrać wszystkie elementy murowane oraz nowy dach to stara konstrukcja drewniana nie gwarantuje bezpiecznego użytkowania w przypadku nowego zadaszenia jedynie starej części drewnianej budynku.

Decyzją z [...] września 2012 r. znak: [...] organ I instancji orzekł

o nakazie rozbiórki spornego budynku. Na skutek odwołania inwestora ww. decyzja została uchylona w całości decyzją organu odwoławczego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie, iż nakaz rozbiórki winien być nałożony

w odniesieniu do całego budynku, nie zaś do jego części (połaci dachowej).

W tym stanie sprawy, wobec niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. PINB działając na podstawie art. 48 ust. 4 p.b. nakazał rozbiórkę spornego budynku.

W odwołaniu wniesionym na powołaną decyzję skarżący wniósł o uchylenie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego. Podał, iż obmurowanie wykonał jako ocieplenie i wzmocnienie starego budynku mieszkalnego wybudowanego ponad 50 lat temu ze starych wiejskich chałup. Podczas wichur, czy zamieci śnieżnych dom trzeszczał i chwiał się grożąc zawaleniem. Podjęte prace budowlane nie wynikały

z chęci ominięcia przepisów, ale z braku środków finansowych na wykonanie planów budowlanych lub budowy nowego domu. Ma troje dorastających dzieci, którym chciał zapewnić podstawowe warunki bytowe.

Skarżący wskazał, iż prace przy wzmocnieniu budynku mieszkalnego wykonał we własnym zakresie, nie powodując utrudnień komunikacyjnych i nie szpecąc krajobrazu. Zauważył także, iż Konstytucja RP gwarantuje obywatelom prawo do egzystencji i godnego zamieszkiwania. W licznych programach telewizyjnych przedstawiane są losy zwierząt, którym należy zapewnić odpowiednie warunki egzystencji. Skoro taka sytuacja ma miejsce w przypadku zwierząt to nie rozumie jak można nakazać rozbiórkę budynku, w którym mieszkają ludzie.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB, organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b., po rozpatrzeniu odwołania skarżących utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie organ odwoławczy stwierdził zasadność decyzji PINB. Wskazał, że przedmiotem postępowania jest budynek mieszkalny zlokalizowany na działce nr [...], przy czym inwestor samowolnie wykonał prace polegające na obudowie budynku drewnianego pustakami gazobetonowymi, rozbudowie budynku i pokryciu go dachem o konstrukcji drewnianej, z pokryciem z papy ułożonej na deskowaniu pełnym. Wewnątrz obiektu powstały nowe ściany, wykonane również z bloczków gazobetonowych. Ostatecznie powstał nowy stanowiący konstrukcyjną całość budynek.

Właściwym według organu odwoławczego było zatem prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 48 p.b. Zgodnie z tym przepisem organ I instancji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów umożliwiających przeprowadzenie procedury legalizacyjnej w terminie do dnia [...] października 2011 r. Ww. obowiązek nie został przez skarżącego wykonany. Wobec stwierdzenia, że inwestor nie przedłożył dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b. PINB prawidłowo nakazał rozbiórkę sporego budynku. Wskazał w tym zakresie, iż o konieczności rozbiórki decyduje konkretny przepis prawa, a nie uznanie organu nadzoru budowlanego, zatem w przypadku nieprzedłożenia dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 p.b. organ I instancji jest obowiązany do wydania rozstrzygnięcia w zakresie rozbiórki obiektu budowlanego. Podkreślił nadto, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest cały budynek usytuowany na działce nr [...], stąd też nałożony obowiązek rozbiórki dotyczy obiektu jako całości, a nie tylko części.

W skardze wniesionej do sądu administracyjnego na powołane rozstrzygnięcie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Wskazał, iż stanowiący podstawę decyzji przepis art. 48 p.b. dopuszcza rozbiórkę części budynku będącej w budowie lub wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skoro, co wynika z ustalonego stanu faktycznego sprawy, skarżący dokonał tylko obmurowania drewnianego budynku mieszkalnego tylko częściowo go rozbudowując, to tym samym nakaz rozbiórki winien dotyczyć tylko tej części. Zauważył, iż orzekające w sprawie organy nie wykazały, że pozostawienie starego budynku stanowiłoby ryzyko dla osób użytkujących ten budynek. Na okoliczność tą nie została sporządzona żadna ekspertyza, co narusza zasady postępowania administracyjnego, tym bardziej, że pierwotna decyzja nakazywała rozbiórkę tylko części budynku.

Podał, iż nigdy nie zamierzał działać niezgodnie z prawem, bo nie zna przepisów, jego celem było zabezpieczenie potrzeb bytowych swojej rodziny tj. żony i trójki dzieci. Podał, iż po zmarłych rodzicach odziedziczył niewielkie gospodarstwo rolne ze starymi zabudowaniami tj. stodołą, którą zabezpieczył stalowymi linami i deskami, oborą po wcześniejszym spaleniu i odbudową oraz dom mieszkalny z [...] r. złożony z dwóch starych wiejskich chałup. Gdy stwierdził, że dom rozchodzi się, wypada, a konstrukcja dachowa nie jest w stanie utrzymać całości, postanowił zabezpieczyć dom przed zawaleniem. Pracował wcześniej jako pomocnik murarza i postanowił wyremontować ww. budynek – obmurował ściany pustakiem gazobetonowym, wyremontował więźbę dachową, zalał wylewkę betonową pod domem. Wskutek tych prac wymiary użytkowe budynku nie powiększyły się.

W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał argumentację przedstawioną

w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Kluczowym dla rozpoznania niniejszej sprawy jest ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki do podjęcia przez organy nadzoru budowlanego decyzji nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego, a także czy postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie tej decyzji przeprowadzone było w sposób prawidłowy.

Oceniając zaskarżoną decyzję w tak określonym zakresie Sąd stwierdza, że rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego są prawidłowe, a argumenty skargi niezasadne.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 28 p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31, które wyliczają zakres budów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 48 ust. 1 p.b., właściwy organ nakazuje,

z zastrzeżeniem ust. 2 , w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten może być stosowany dopiero wówczas, gdy w następstwie czynności właściwego organu administracji publicznej, o których mowa w ust. 2 (część końcowa) i ust. 3, nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis art. 48 ust. 2 p.b., dopuszcza legalizację obiektu zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia, jeżeli budowa jest zgodna

z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności

z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W przypadku nie spełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 p.b.).

Należy podkreślić, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest najbardziej dotkliwą sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Dlatego też orzekając rozbiórkę obiektu budowlanego, należy wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez prawo, aby nakaz rozbiórki był ostatecznością i to tylko w takim zakresie, jak to jest niezbędne w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Celem pierwszym i nadrzędnym nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy prawa, bowiem temu służą przepisy karne np. art. 90 Prawa budowlanego.

Stwierdzając zatem możliwość legalizacji samowoli budowlanej właściwy organ jest obowiązany wydać postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych (jeśli nie zostały już zakończone) i nałożyć tym postanowieniem na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie niezbędnych do załatwienia sprawy (legalizacji) dokumentów, tj. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów wymienionych w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 p.b. Dopiero niespełnienie obowiązków nałożonych takim postanowieniem skutkuje wydaniem nakazu przymusowej rozbiórki, określonej w art. 48 ust. 1 p.b. Jako niespełnienie obowiązków nałożonych postanowieniem traktuje się zarówno niedostarczenie żadnych dokumentów właściwemu organowi, jak też niedotrzymanie wyznaczonego terminu na ich złożenie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd za bezsporną uznał okoliczność, że skarżący rozpoczął budowę spornego budynku mieszkalnego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Niezaprzeczalny jest także fakt, iż inwestor nie wykonał nałożonego nań postanowieniem organu I instancji z dnia [...] czerwca 2011 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b., obowiązku złożenia wymaganych dokumentów. Orzeczony nakaz rozbiórki jest konsekwencją niespełnienia przez skarżącego ww. powinności. Prawidłowe zatem było działanie organów polegające na wydaniu na podstawie art. 48 ust. 4 i 1 p.b. decyzji, nakazującej rozbiórkę spornego budynku mieszkalnego będącego w budowie, zlokalizowanego na działce nr [...].

Odnosząc się do argumentów skargi Sąd stwierdza, iż organy nadzoru budowlanego prawidłowo sklasyfikowały rodzaj wykonanych przez skarżącego robót jako budowę budynku mieszkalnego, wspierając się przy tym ustaleniami wynikającymi z protokołów kontroli (z [...] września 2012 r.) i oględzin (z [...] kwietnia 2011 r.). Jest to zgodne z definicją ustawową, zawartą w art. 3 pkt 6 p.b., wedle której przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Jak wynika z ustawowej definicji remontu określonej w art. 3 pkt 8 p.b., pod pojęciem remontu należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Za niezasadne uznać zatem należy argumenty skargi, iż wykonywane przez inwestora prace obejmowały remont starego budynku mieszkalnego. Ponadto twierdzenia skargi, jakoby przeprowadzone roboty budowlane stanowiły jedynie remont starego budynku poprzez obmurowanie ścian, wyremontowanie więźby dachowej oraz wylanie wylewki betonowej pod domem, nie znajdują oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Stąd też nie mogły stanowić uzasadnienia dla zawartego w skardze żądania uchylenia wydanych w sprawie decyzji.

Za nietrafiony Sąd uznaje także zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisu art. 48 p.b. poprzez nakazanie rozbiórki budynku mieszkalnego w całości. Wobec ustalenia bowiem, iż dokonana przez skarżącego samowola budowlana obejmowała w istocie budowę nowego budynku mieszkalnego, organy nadzoru budowlanego miały obowiązek orzec o nakazie rozbiórki całej samowolnej inwestycji.

W ocenie Sądu, ustalony w sprawie stan faktyczny znajduje odzwierciedlenie

w zebranym materiale dowodowym, który został przez organy nadzoru budowlanego oceniony zgodnie z regułami określonymi w art. 77 i art. 80 k.p.a. i prawidłowo zastosowany do normy prawa materialnego. Analizując przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Pozostałe wywody skarżącego wywiedzione w skardze odnoszące się do jego sytuacji rodzinnej i osobistej nie mają wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Na marginesie zauważyć należy, że skarżący

w uzasadnieniu skargi przyznał fakt "częściowej rozbudowy budynku".

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.