II OSK 138/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 821/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. P. (dalej zwanego inwestorem) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie.

Przedstawiając stan faktyczny niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po rozpatrzeniu wniosku inwestora, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2008 r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego na działce nr [...], obr. [...] K., wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...],[...],[...], obr. [...] K., przy ul. [...] w Krakowie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wynika, że decyzję o warunkach zabudowy można wydać tylko w przypadku braku obowiązywania na wnioskowanym do zabudowy terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podniesiono, że w dacie wydania przedmiotowej decyzji obowiązywał natomiast plan miejscowy obszaru "Wzgórze Św. Bronisławy", przyjęty uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr LXXXIV/833/05 z dnia 6 lipca 2005 r. Dodano, że wprawdzie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 757/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność tego planu, lecz wyrok ten zyskał walor prawomocności dopiero z dniem 10 czerwca 2009 r. W ocenie Kolegium, wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu prawa miejscowego, który jest aktem normatywnym powszechnie obowiązującym, stanowi podstawę wznowienia postępowania na podstawie art. 145a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), a nie stwierdzenia nieważności decyzji.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy inwestor wskazał, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 147 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.). Powołując się na poglądy doktryny uznał, że w sytuacji opisanej w powołanym przepisie, właściwym trybem wzruszenia decyzji wydanej w oparciu o wyeliminowany z obrotu prawnego akt prawa miejscowego jest stwierdzenie nieważności decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej. Zakwestionował jednocześnie stanowisko Kolegium co do możliwość zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 145a § 1 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy własną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podniesiono, że w sprawach zainicjowanych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, fakt obowiązywania planu miejscowego nie należy do części stanu prawnego sprawy, gdyż przepisem prawnym, który umocowywał Prezydenta Miasta do umorzenia postępowania był art. 105 k.p.a. Zauważono, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt: II SA/Kr 757/06, stwierdzający nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Św. Bronisławy" nie miał waloru prawomocności, zaś Sąd nie orzekł, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana do czasu uprawomocnienia się wyroku, co nastąpiło dopiero z mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1854/08, oddalającego skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji. Skonstatowano więc, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji o umorzeniu postępowania, który stanowi obecnie podstawę oceny tej decyzji, funkcjonował plan miejscowy dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, co wyklucza przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium podzieliło natomiast pogląd inwestora, że w okolicznościach tej sprawy nie może znaleźć zastosowania art. 145a k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie inwestor zarzucił organowi naruszenie: art. 147 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Z tych też powodów wniósł o uchylenie obu rozstrzygnięć organu podnosząc, że w demokratycznym państwie prawa jest nie do pomyślenia, aby nie istniała procedura, w wyniku której nie jest możliwe wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanej na wyeliminowanej ze skutkiem wstecznym podstawie prawnej (czyli de facto decyzji nie mającej żadnej podstawy prawnej albo wydanej z rażącym naruszeniem prawa).

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę inwestora Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że norma prawna zawarta w art. 147 § 2 p.p.s.a., ma charakter normy odsyłającej, co oznacza, że przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do wzruszenia aktu indywidualnego. W ocenie Sądu I instancji, przepis ten nie kreuje także nowych, odrębnych przesłanek wzruszenia aktu indywidualnego, od tych, które określone zostały już przez ustawodawcę w k.p.a. Stwierdził, że wzruszenie aktu indywidualnego, w okolicznościach wskazanych w art. 147 § 2 p.p.s.a., jest możliwe wyłącznie na gruncie unormowań k.p.a. albo w postępowaniach szczególnych. Zauważył, że w literaturze spotkać można się z szerokim rozumieniem pojęcia wzruszenia decyzji administracyjnej, o którym mowa w art. 147 § 2 p.p.s.a., dopuszczającym nie tylko uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 145 § 1 w zw. z art. 151 § 2, art. 154, art. 155, art. 161 kpa, ale również stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Sąd I instancji przyjął jednak, że przepis art. 147 § 2 p.p.s.a. nie ma zastosowania do decyzji o umorzeniu postępowania, gdyż decyzja ta kończy postępowanie w inny sposób niż merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Uznał bowiem, że skoro przepis art. 147 § 2 p.p.s.a. dotyczy rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, to znajduje on zastosowanie tylko do decyzji rozstrzygających sprawę co do jej istoty.

Ponadto, Sąd I instancji podniósł, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, organ administracji publicznej orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania tej decyzji, a nie w dacie orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Wskazał, że podstawę prawną decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy stanowił przepis art. 105 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdził, że w dacie wydania tej decyzji obowiązywał art. 105 k.p.a., co nieuprawnionym czyni zarzut wydania tej decyzji bez podstawy prawnej. Dodał, że stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak planu lub jego obowiązywanie nie kształtuje podstawy prawnej decyzji, lecz stanowi element stanu faktycznego, umożliwiający (albo nie) ustalenie warunków zabudowy dla danego terenu. Podkreślił, że z uwagi na wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnych, niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o przesłankę niewyliczoną w art. 156 k.p.a., jak i stosowanie rozszerzającej wykładni podstaw zawartych w tym przepisie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł inwestor reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości Sądowi I instancji zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 147 § 2 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 105 k.p.a.,

2) naruszenie prawa materialnego, polegające na niezastosowaniu art. 2, art. 7 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z tych też powodów wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że art. 147 § 2 p.p.s.a jest przykładem odesłania pustego i narusza zasadę prawidłowej legislacji (art. 2 Konstytucji RP), zasadę legalizmu (art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji RP), zasadę ochrony praw słusznie nabytych (art. 2 Konstytucji RP) oraz prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Podkreślono, że w demokratycznym państwie prawa jest nie do pomyślenia, aby nie istniała procedura, w wyniku której nie jest możliwe usunięcie z obrotu prawnego decyzji wydanej na podstawie prawnej wyeliminowanej ze skutkiem wstecznym (czyli de facto decyzji nie mającej żadnej podstawy prawnej). Za niewystarczające w tym zakresie uznano, akceptowaną w doktrynie, możliwość uruchomienia w tym przypadku trybów określonych w art. 154 i art. 155 k.p.a. Zauważono bowiem, że odpadnięcie podstawy prawnej jest największą wadą aktu administracyjnego przekreślającą możliwość i sens działania administracji publicznej.

W skardze zarzucono także Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 147 § 2 p.p.s.a. polegającą na przyjęciu, iż termin "rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej" oznacza wyłącznie decyzję merytoryczną – decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty, a nie decyzję umarzającą postępowanie – kończącą postępowanie w inny sposób. Wskazano przy tym, że wykładnia językowa nie daje podstaw do takiego twierdzenia, albowiem zarówno w przypadku umorzenia, jak i w przypadku rozstrzygnięcia merytorycznego, wydawana jest decyzja administracyjna, stanowiąca taki sam władczy akt. W ocenie skarżacego, termin "rozstrzygnięcie" oznacza każdy rodzaj aktu administracyjnego oraz każdą czynność materialno-techniczną, a nie tylko rozstrzygnięcie w formie merytorycznej decyzji. Podkreślił, że ustawodawca raczej chciał rozszerzyć niż zawęzić zakres aktów, które mogą być kwestionowane po stwierdzeniu nieważności aktu prawa miejscowego, lecz niejasności we wskazanym zakresie potwierdzają jedynie wątpliwość co do konstytucyjności przedmiotowego przepisu.

Skarżący podniósł także, że jeżeli zgodzić się z Sądem I instancji, że przepis art. 147 § 2 p.p.s.a. jest jedynie odesłaniem, to w procesie wykładni albo przechodzi się na przepisy regulujące właściwe postępowanie poprzez art. 147 § 2 p.p.s.a. albo też samodzielnie ustala się właściwe postępowanie przez pryzmat ustawowych przesłanek eliminacji aktu administracyjnego z obrotu. Powołując się na uchwałę NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, oraz analizując zależność między planem miejscowym a decyzją o warunkach zabudowy, stwierdził, że obowiązywanie planu miejscowego nie jest elementem podstawy faktycznej, lecz prawnej sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy. Wskazał, że istnienie planu w zasadzie uniemożliwia wydanie decyzji merytorycznej i determinuje wydanie decyzji umarzającej postępowanie w tej sprawie.

Rozważając natomiast kwestię znaczenia następczo stwierdzonej wadliwości ze skutkiem ex tunc aktu prawa miejscowego dla obowiązywania aktów administracyjnych wydanych w czasie, gdy akt prawa miejscowego formalnie obowiązywał, wskazał, iż jest to kwestia granic pomiędzy zasadą praworządności, a zasadą ochrony praw nabytych. Powołując się na wskazaną powyżej uchwałę NSA podniósł, że skoro ustawodawca przyjmuje, iż wada istotna skutkuje nieważnością aktu prawa miejscowego ex tunc, to konsekwentnie należy przyjąć, iż akt ten nie istnieje i nigdy nie istniał. W ocenie skarżacego, brak było zatem podstaw prawnych do wydania decyzji o umorzeniu postępowania albowiem postępowanie nie było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a. Skonstatował więc, że decyzja umarzająca dotknięta jest wadą istotną z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i należy stwierdzić jej nieważność.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 powołanej ustawy, tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 powołanej ustawy – tworzą, podnoszone przez strony, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. Sądowi I instancji zarzucono bowiem naruszenie: art. 2, art. 7 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U z 2012r poz. 647 ze zm.) oraz art. 147 § 2 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 105 k.p.a. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że nie mogą odnieść zamierzonego skutku argumenty skarżącego kasacyjnie dotyczące konstrukcji art. 147 § 2 p.p.s.a, które zmierzają w istocie do wykazania wadliwości tego przepisu prawa. Sądy administracyjne sprawują bowiem wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej podejmowanej w konkretnej sprawie. Przy rozpatrywaniu skarg i skarg kasacyjnych, niedopuszczalne jest zatem formułowanie przez sąd administracyjny ogólnych ocen prawnych oderwanych od przedmiotu i okoliczności danej sprawy.

Nie można też się zgodzić, że przepis ten, jak to określono w skardze kasacyjnej "stanowi puste odesłanie" bowiem odsyła on w kwestii wzruszenia rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych wydanych na podstawie uchwały lub aktu o których mowa w § 1 tego przepisu, do przepisów postępowania administracyjnego oraz postępowania szczególnego, a w tym jak wskazywały organy administracji oraz Sąd I instancji do przepisów art. 154 i art. 155 kpa.

Jedynie za uprawniony można uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący niewłaściwej wykładni dokonanej przez Sąd I instancji art. 147 § 2 p.p.s.a. polegającej na przyjęciu, że użyty w tym przepisie termin "rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej" oznacza wyłącznie decyzję merytoryczną – decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty, a nie decyzję umarzającą postępowanie – kończącą postępowanie w inny sposób. Podstaw do takiego twierdzenia nie daje wykładnia językowa tego przepisu. W świetle bowiem art. 147 § 2 p.p.s.a., rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, którego nieważność stwierdził sąd administracyjny, podlegają, na co wskazano powyżej wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Przepis ten nie zawiera zastrzeżenia co do rodzaju rozstrzygnięcia wydanego w indywidualnej sprawie. Podkreślenia wymaga także, na co zresztą zwrócił uwagę Sąd I instancji i skarżący kasacyjnie, że przepis ten ma charakter odsyłający do trybów nadzwyczajnych uregulowanych w przepisach k.p.a. lub w przepisach szczególnych. Skoro zaś uruchomienie tych trybów nie jest uwarunkowane od uprzedniego zakończenia postępowania zwykłego rozstrzygnięciem co do istoty sprawy, to nie sposób przyjąć, aby takie ograniczenia mógł wprowadzać przepis odsyłający.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok mimo tylko częściowo niewłaściwego uzasadnienia, odpowiada prawu. Przychylić należy się bowiem do poglądu Sądu I instancji, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obowiązujący w dacie wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie stanowił w tej sprawie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a jedynie okoliczność stanu faktycznego sprawy trwale uniemożliwiającą wydanie w rozstrzygnięcia co do istoty. Okoliczność ta wyczerpuje przesłankę bezprzedmiotowości postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, która zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., stanowi przesłankę do umorzenia postępowania w tej sprawie. Zauważyć przy tym należy, że przeszkodą w wydaniu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy nie były tutaj regulacje zawarte w obowiązującym planie, ale sam fakt jego obowiązywania (art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nie można więc przyjąć, że regulacje prawne zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stanowiły podstawę prawną wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W takim bowiem przypadku wydana byłaby decyzja o ustaleniu lub odmowie ustalenia warunków zabudowy, a nie decyzja o umorzeniu postępowania. Tym samym, skutki późniejszego stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym konkretnym przypadku nie mogą rozciągać się na decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a co za tym idzie stanowić podstawy do formułowania względem tej decyzji zarzutu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Przyjęcie odmiennego poglądu pozostawałoby w sprzeczności z wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadą ogólną trwałości decyzji ostatecznych, która jako wyjątek dopuszcza możliwość wzruszenia takich decyzji. W zgodzie zaś z tą właśnie zasadą pozostaje ścisłe interpretowanie przesłanek uruchomienia trybów nadzwyczajnych zmierzających do wzruszenia rozstrzygnięć wydanych w indywidualnych sprawach.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przy tym zawartych w skardze kasacyjnej zastrzeżeń co do pozbawienia inwestora skutecznej ochrony jego praw wobec wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego nieważność stwierdził następnie sąd administracyjny. Podkreślenia bowiem wymaga, że w związku ze stwierdzeniem nieważności tego planu zmianie uległ stan faktyczny sprawy, co uprawnia inwestora do złożenia ponownego wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Nie sposób także pominąć faktu, że jeżeli dla danego terenu nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego to warunki zabudowy dla tego samego terenu mogą być ustalane wielokrotnie nawet na wniosek podmiotu nie legitymującego się tytułem prawnym do tego terenu. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W tej zatem konkretnej sprawie nieuprawnione są obawy zawarte w skardze kasacyjnej co do pozostawania w obrocie prawnym decyzji wydanej w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego nieważność stwierdził sąd administracyjny. Decyzja ta nie pozbawia bowiem możliwości uzyskania przez inwestora kolejnego rozstrzygnięcia organu w tej sprawie. Zatem w kontekście powyższych wywodów nie są też zasadne zarzuty skargi dotyczące braku zastosowania w sprawie art.2, art.7 i art. 45 ust.1 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.