II SA/Wa 736/13

Uzasadnienie

Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Szefa Sztabu Generalnego WP z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] przyznającą [...] P. P. w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej dodatek specjalny za bezpośrednią obsługę statków powietrznych w kwocie 375,00 zł.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister Obrony Narodowej podniósł, iż w związku z przewidywanym zwolnieniem [...] P. P. z dniem [...] stycznia 2011 r. z zawodowej służby wojskowej, Dowódca Jednostki Wojskowej wydał w dniu [...] kwietnia 2011 r. decyzję, którą przyznał podoficerowi dodatek specjalny w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, w kwocie 375,00 zł. W wyniku odwołania podoficera od tej decyzji, Dowódca Wojsk Lądowych decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W dniu [...] listopada 2012 r. pełnomocnik P. P. wystąpił do Dowódcy Wojsk Lądowych z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., jako rażąco naruszającej prawo. Pełnomocnik wnioskodawcy zarzucił kwestionowanej decyzji, iż zostały w niej naruszone normy prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 26 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 ze zm.). W przekonaniu strony, organ błędnie przyjął, że dodatek, żołnierz utracił w związku z wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), przywraca się w ostatnim miesiącu pełnienia służby w innej wysokości, aniżeli wedle zastosowania zasady 0,1 za każdy rok jego pobierania. Pełnomocnik skarżącego wskazał we wniosku, że [...] otrzymywał przedmiotowy dodatek przez 25 lat służby wojskowej i w związku z tym dodatek ten powinien być przyznany [...] w ostatnim miesiącu służby wojskowej w pełnej wysokości dodatku, który ostatnio pobierał.

Szef Sztabu Generalnego WP decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r.

Od powyższej decyzji nadzorczej pełnomocnik strony wniósł odwołanie, w którym wskazał analogiczne zarzutu jak we wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Minister Obrony Narodowej uznał zarzuty odwołania za niezasadne i rozstrzygnięciem z dnia [...] marca 2013 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia wskazany organ przybliżył instytucję stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ze szczególnym uwzględnieniem przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ odwoławczy podniósł, iż działanie organu, dotyczące przyznania dodatku specjalnego, w ostatnim miesiącu pełnienia służby wojskowej, przez [...] P. P., ma swoje umocowanie w art. 80 ust. 5a i ust. 5b ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Z przepisów tych wynika, że w fazie zbiegu uprawnień do dodatku specjalnego z różnych tytułów przysługuje dodatek specjalny z jednego tytułu oraz że jego wysokość jest uzależniona od okresu jego otrzymywania. Z treści tego przepisu wynika, że żołnierze zawodowi otrzymują jeden dodatek specjalny, który jest wypłacany z różnych tytułów (rodzajów) i jest to dodatek o charakterze stałym. Uszczegółowieniem przywołanych przepisów ustawowych - jest przepis § 7 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, który stanowi, że w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, dodatek specjalny przysługuje w pełnej wysokości - jeżeli żołnierz otrzymywał dodatek specjalny o charakterze stałym przez okres co najmniej 10 lat albo w wysokości 1/10 ostatnio pobranej kwoty dodatku specjalnego za każdy rok, w którym żołnierz otrzymywał dodatek specjalny o charakterze stałym - jeżeli żołnierz otrzymywał go przez okres krótszy niż 10 lat.

Podoficer pobierał dodatek za wykonywanie bezpośredniej obsługi wojskowych statków powietrznych od dnia [...] października 2007 r. do dnia [...] grudnia 2010 r., tj. przez okres 3 lat i 3 miesięcy. Pobierał również od dnia [...] września 1987 r. do dnia [...] czerwca 2004 r. - dodatek za bezpośrednią obsługę statków powietrznych, tj. przez okres ponad 10 lat. Wskazane dodatki pobierane były w innym czasie i w różnej wysokość. Dodatek za bezpośrednią obsługę statków powietrznych ustalony na podstawie § 26 ust. 1 ww. rozporządzenia, został obliczony na kwotę jego pobierania w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby podoficera w wysokości 375,00 zł. Dodatek ten został ustalony wg zasady: uposażenie bazowe (dla celów obliczenia dodatku do uposażenia z dnia jego utraty wynosiło 1.252,00 zł, kwota ostatnio pobieranego dodatku - 313,00 zł, co stanowiło 25% kwoty bazowej. W ostatnim miesiącu służby, tj. w styczniu 2011 r. wysokość tego dodatku wynosiła zatem 375,00 zł (kwota bazowa z dnia wydania decyzji 1.500,00 zł x 25% wskaźnika z dnia utraty x 100% okres pobierania dodatku ponad 10 lat).

Natomiast dodatek specjalny z tytułu wykonywania bezpośredniej obsługi wojskowych statków powietrznych, ustalony w ostatnim miesiącu pełnienia przez oficera zawodowej służby wojskowej na podstawie § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, wynosi 135,00 zł (450,00 zł kwota dodatku pobieranego w grudniu 2010 r. x 3/10 okres pobierania dodatku). Jest to zatem kwota niższa od kwoty odtworzonego dodatku specjalnego za bezpośrednią obsługę statków powietrznych, którego wysokość organ ustalił w kwocie 375,00 zł. Gdyby istniała możliwość uwzględnienia okresów poprzednio pobieranych przez [...]P. P. dodatków, łączy okres otrzymywania dodatku specjalnego z tytułu wykonywania bezpośredniej obsługi wojskowych statków powietrznych wynosiłby ponad 10 lat, a kwota dodatku zostałaby ustalona w wysokości 450,00 zł.

Jednakże - w ocenie Ministra Obrony Narodowej - nie ma prawnych możliwości połączenia okresów pobierania dodatku specjalnego z tytułu wykonywania bezpośredniej obsługi wojskowych statków powietrznych i dodatku specjalnego za bezpośrednią obsługę statków powietrznych. Za takim stanowiskiem przemawia przede wszystkim fakt niezamieszczenia w przepisach rozporządzenia oraz § 7 jego kolejnych nowelizacji - przepisu pozwalającego na zaliczenie obu dodatków do okresu pobierania dodatku specjalnego. Ponadto treść art. 80 ust. 1 pkt 1, ust. 5a i 5b wojskowej ustawy pragmatycznej prowadzi do wniosku, iż jeżeli w okresie pełnienia zawodowej służby wojskowej - żołnierz zawodowy otrzymywał dodatek specjalny z różnych tytułów, to każdy z tych dodatków podlega odtworzeniu w ostatnim miesiącu pełnienia służby wojskowej, przy czym żołnierzowi przyznaje się wyłącznie jeden z tych dodatków - w najwyższej wysokości. Ustalając wysokość poszczególnych dodatków specjalnych, z poszczególnych tytułów prawnych, w ostatnim miesiącu pełnienia służby wojskowej, organ musi wziąć pod uwagę okres otrzymywania dodatku specjalnego z każdego tytułu. Nie ma natomiast regulacji prawnej pozwalającej - dla potrzeb przyznania dodatku w ostatnim miesiącu pełnienia służby wojskowej - łączenia okresów pobierania dodatku specjalnego z różnych tytułów.

Ponieważ kwota dodatku specjalnego za bezpośrednią obsługę statków powietrznych jest wyższa od kwoty dodatku specjalnego przyznanego za wykonywanie bezpośredniej obsługi wojskowych statków powietrznych, to [...] P. P.w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej powinien otrzymywać dodatek specjalny przyznany w wyższej wysokości. Takie działanie organu nie może spotkać się z zarzutem rażącego naruszenia przepisów rozporządzenia. Organ, wobec braku odpowiedniego przepisu, nie mógł bowiem wliczyć do okresu otrzymywania dodatku z tytułu wykonywania bezpośredniej obsługi wojskowych statków powietrznych dodatku specjalnego za bezpośrednią obsługę statków powietrznych. Organ posiadał natomiast podstawę prawną (§ 26 rozporządzenia) do przyznania oficerowi "niefunkcjonującego" dodatku specjalnego za bezpośrednią obsługę statków powietrznych.

Zatem w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca naruszenie prawa, a tym bardziej jego naruszenie w stopniu rażącym. Co najwyżej w sprawie mamy do czynienia ze złożoną wykładnią przepisów prawa, a taka sytuacja nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Nie chodzi tu bowiem o przypadki błędów w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jeżeli więc przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo inna interpretacja zostanie uznana za słuszną.

Decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2013 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez pełnomocnika P. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze pełnomocnik strony zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie norm prawa materialnego, błędną wykładnię § 26 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy, polegającą na błędnym przyjęciu, iż dodatek, który żołnierz utracił w związku z wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przywraca się w ostatnim miesiącu pełnienia służby w innej wysokości, aniżeli wedle zastosowania zasady 0,1 za każdy rok jego pobierania. Z tego też względu strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumentację przedstawioną we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i odwołaniu od decyzji organu nadzorczego I instancji.

W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Istotą sądowej kontroli administracji publicznej jest ocena legalności zaskarżonego do sądu aktu, według stanu faktycznego i prawnego sprawy z dnia podjęcia tego aktu.

W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zasadność skargi w świetle powyższych zasad, należy uznać, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa.

Należy wskazać, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga w związku z tym bezpośredniego ustalenia, że ostateczna decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych określonych w tym przepisie. W postępowaniu tym organ nie rozpatruje sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym, lecz rozstrzyga wyłącznie co do ważności decyzji.

Zgodnie natomiast ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego o rażącym naruszeniu prawa, jako przesłance stwierdzenia nieważności decyzji, można mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt III SA 565/95). Nie chodzi tu zatem o przypadki błędów w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jeżeli więc przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r., sygn. akt III SA 422/96).

Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest legalność decyzji Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. przyznającej skarżącemu w ostatnim miesiącu pełnienia służby wojskowej, tj. w styczniu 2011 r. dodatek specjalny za bezpośrednią obsługę statków powietrznych w kwocie 375,00 zł. Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 80 ust. 4 i ust. 5a wojskowej ustawy pragmatycznej oraz § 26 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że do okresu otrzymywania przez skarżącego dodatku specjalnego za bezpośrednią obsługę statków powietrznych nie mogły być wliczone okresy poprzednio pobieranych przez [...] dodatków specjalnych.

Powyższe stanowisko organu w sprawach dotyczących przyznania dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia przez żołnierza zawodowej służby wojskowej zostało w analogicznych sprawach zakwestionowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Przykładowo w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 721/10 i z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2093/11 Sąd stwierdził, iż nie do zaakceptowania jest wykładnia dokonana przez organ, że okres otrzymywania przez żołnierza dodatku specjalnego za służbę (pełnioną w określonych warunkach lub o określonej właściwości) nie podlega zsumowaniu, dla potrzeb ustalenia prawa do dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, z wcześniejszymi okresami pobierania przez żołnierza dodatków specjalnych. Do takich wniosków można dojść jedynie przy zastosowaniu wykładni językowej, która dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia jest niewystarczająca.

Wskazując na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanych sprawach, jak też w sprawach o sygn. akt II SA/Wa 1312/11, II SA/Wa 1314/11 i II SA/Wa 1315/11, uchylił zaskarżone decyzje w przedmiocie przyznania dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej.

Poglądy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odwołujące się dla poparcia swojego stanowiska do wykładni systemowej przepisów rozporządzenia w sprawie dodatków podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 2/11.

Wskazując na powyższe, stwierdzić należy, iż wadliwość polegająca na błędnej wykładni prawa nie może być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa. W przeciwnym razie w powołanych wyżej sprawach Sąd stwierdziłby nieważność ocenianych decyzji.

Z tych względów, zarzuty skargi należy uznać za nieuzasadnione i dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku.