I OSK 1559/14

Uzasadnienie

Postanowieniem z 17 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 11/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na czynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie zamieszczenia i odmowę usunięcia ze strony internetowej Biuletynu Informacji Publicznej (BIP) Głównego Inspektora Farmaceutycznego decyzji w sprawie wycofania z obrotu produktu leczniczego.

W uzasadnieniu, Sąd I instancji wskazał, że spółka domagała się usunięcia skanu decyzji oraz informacji o jej wydaniu wskazując, że nie jest decyzją ostateczną, nie został jej nadany rygor natychmiastowej wykonalności, a spółka będzie składała wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie kwestionowanej decyzji. Zdaniem skarżącej, brak jest podstaw prawnych do publikowania na stronach internetowych decyzji wydanej w sprawie, w której postępowanie administracyjne jest w toku. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że zamieszczenie decyzji na stronie BIP wynika z realizacji treści art. 8 ust. 3 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782) – zwanej dalej u.d.i.p., z którego wynika, że organ może udostępniać w biuletynie informacje publiczne będące rozstrzygnięciami, tj. danymi publicznymi. Dalej podał, że informacja publiczna, tj. rozstrzygnięcie, które jest przedmiotem żądania spółki, stanowi informację publiczną, gdyż w ramach kompetencji przyznanych organowi w ustawie z 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.), Główny Inspektor Farmaceutyczny nadzoruje jakość produktów leczniczych, kierując się obowiązującymi przepisami w interesie publicznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że aby akty administracji publicznej, wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., mogły zostać poddane kontroli sądowej, muszą dotyczyć spraw indywidualnych, muszą być skierowane do określonych adresatów, których praw i obowiązków dotyczą, zaś uprawnienie lub obowiązek, którego czynność dotyczy, musi być określona w przepisie prawa powszechnie obowiązującego.

Sąd przywołał uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07, w uzasadnieniu której wskazano, że z treści przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnosić, że "wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego."

Sąd uznał, że opublikowanie informacji publicznej w BIP nie stanowi aktu, ani czynności z zakresu administracji publicznej, do którego będzie miał zastosowanie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podkreślił, że udostępnienie informacji publicznej w formie wskazanej w art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., tj. ogłoszenie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej ma charakter generalny i nie wymaga wniosku żadnego podmiotu (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 55). Następuje ono ex lege, w wyniku realizacji obowiązku nałożonego na organy administracji publicznej, określonego w treści art. 8 ust. 3 cyt. ustawy i obejmuje całodobowy i nieprzerwany dostęp do informacji publicznych.

O ile złożenie przez indywidualnie oznaczony podmiot wniosku o udostępnienie informacji publicznej inicjuje sprawę administracyjną, której zakończenie podlega kontroli sądu administracyjnego, o tyle zupełnie inny charakter ma publikowanie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej.

W ocenie Sądu, Biuletyn Informacji Publicznej służy zatem, w swoim założeniu, zapoznawaniu się z informacją dotyczącą spraw publicznych przez nieograniczony krąg adresatów i stąd też obowiązek umieszczenia informacji w Biuletynie nie rodzi po stronie jego potencjalnych odbiorców uprawnienia do żądania dokonania publikacji lub jej usunięcia. Czynność utworzenia Biuletynu, czy też czynność zamieszczenia w nim określonej informacji publicznej, nie dotyczy ani uprawnień strony, ani też jej obowiązków. Z tego zaś wynika, że wszelkie akty i czynności podejmowane przez organy administracji w związku z prowadzeniem Biuletynu Informacji Publicznej, nie mogą podlegać kontroli sądu administracyjnego. Tym bardziej, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie istnieje żaden przepis prawa, który wskazywałby na uprawnienia strony do żądania zamieszczenia, bądź też usunięcia określonej informacji publicznej z BIP. Zdaniem WSA w Warszawie, ewentualna skarga na prowadzenie Biuletynu Informacji Publicznej powinna przybrać procesową formę skargi składanej w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 229 pkt 7 k.p.a. (por. wyrok NSA z 20 listopada 2008 r., I OSK 611/08).

Opisane postanowienie zostało zaskarżone w całości skargą kasacyjną wniesioną przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. Zarzucono naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że czynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego, która była przedmiotem skargi, nie stanowi czynności, o której mowa w tym przepisie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z przedstawionym zarzutem wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Ponadto, z uwagi na precedensowy charakter sprawy, wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie zamiast na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 1 p.p.s.a.).

W uzasadnieniu podkreślono, że organ opublikował na stronie BIP decyzję nieostateczną (w dniu jej wydania), której nie opatrzono rygorem natychmiastowej wykonalności, i która została zaskarżona przez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Spółka bezskutecznie występowała o usunięcie skanu decyzji ze stron BIP organu oraz informacji o wydaniu tej decyzji, wskazując, że podanie do publicznej wiadomości treści decyzji uderza w renomę spółki i jej produktów oraz wyrządza jej szkodę (w tym finansową). Za podstawę opublikowania na stronie informacji organ przyjął art. 8 ust. 3 u.d.i.p. i powołał się na "bezpieczeństwo pacjentów".

Wnosząca skargę kasacyjną powołała postanowienie NSA z 3 kwietnia 2008 r., I OSK 950/07, w którym Sąd ten wskazał, że udostępnienie informacji w BIP jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a Biuletyn Informacji Publicznej należy uznać za taki akt.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podkreślono, że to decyzja o wycofaniu produktu leczniczego, a nie czynność w wyniku której została udostępniona informacja o decyzji w przedmiocie wycofania produktu leczniczego, może rodzić po stronie spółki prawa, czy też obowiązki. To wydana decyzja, a nie publikacja w BIP była podstawą wycofania produktu z obrotu. Na koniec organ wskazał, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzja o wycofaniu produktu z obrotu została uchylona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony. Jak wnosząca skargę kasacyjną sama podkreśla, akt lub czynność o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. są podejmowane w sprawie indywidualnej, dotyczą uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Pomimo tego, wnosząca skargę kasacyjną nie wskazała takich przepisów i nie wykazała, że organ działał w sprawie indywidualnej, umieszczając informacje na powszechnie dostępnej stronie Biuletynu Informacji Publicznej. Przeciwnie, publikacja informacji na stronie – a nawet związana z tym możliwość wystąpienia negatywnych konsekwencji dla renomy, czy sytuacji finansowej spółki na które zwracała uwagę – nie zmieniły sytuacji prawnej tego podmiotu, nie dotyczą stosunków o charakterze administracyjnoprawnym a wywierają wpływ na jego sytuację faktyczną i mogą jedynie mieć ewentualne znaczenie w postępowaniu cywilnym. W szczególności, sąd administracyjny nie jest uprawniony do rozstrzygania, czy publikacja informacji na stronach Biuletynu Informacji Publicznej wywołała szkodę po stronie spółki. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadzają obowiązek publikowania w BIP określonej kategorii informacji publicznych i umożliwiają publikowanie innych informacji publicznych. Wskazana ustawa przewiduje procedurę odmowy udostępnienia informacji publicznej, zwalczania nieudostępnienia, czy bezczynności w udostępnieniu tej informacji, a nawet odpowiedzialność karną za nieudostępnienie informacji publicznej pomimo istniejącego obowiązku (art. 23 u.d.i.p.), nie przewiduje jednak kwestionowania upublicznienia informacji wbrew woli podmiotu, którego ona dotyczy. Wiąże się to przede wszystkim z tym, że duża część informacji publicznej może być udostępniana pomimo sprzeciwu podmiotów, których dotyczy. Konieczność uzyskania zgody podmiotu przed udostępnieniem informacji na jego temat stoi w sprzeczności z celem ustawy, a więc szybkim upublicznianiem określonego rodzaju treści. Środki prawne, z których może skorzystać podmiot zabiegający o usunięcie treści udostępnionych, związane przykładowo z ochroną dóbr osobistych (por. także art. 43 k.c., zgodnie z którym przepisy o ochronie dóbr osobistych osób fizycznych stosuje się odpowiednio do osób prawnych), wizerunku, czy własności intelektualnej nie zostały uregulowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej, co nie znaczy, że podmioty które poszukują ochrony prawnej są jej pozbawione. Po prostu powinny formułować swoje żądania z powołaniem na inne przepisy powszechnie obowiązujące. Brak kontroli sądowoadministracyjnej w konkretnie wskazanym przedmiocie nie pozbawia więc skarżącej spółki prawa do ochrony sądowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygając sprawę dopuszczalności skargi na udostępnienie i nieusunięcie decyzji ze strony Biuletynu Informacji Publicznej zasadnie nie brał pod uwagę postępowania administracyjnego dotyczącego wycofania z obrotu produktu leczniczego. Decyzja wydana w toku takiego postępowania może zostać poddana sądowej kontroli w odrębnym postępowaniu. Pomimo tego, że decyzja dotyczyła skarżącej spółki, to celem organu nie było ujawnienie jej treści temu podmiotowi (decyzja została doręczona spółce niezależnie od opublikowania jej na stronie internetowej), ale szerokiemu gronu odbiorców – każdemu, kto chciałby się z nią zapoznać, bez spełnienia żadnych dodatkowych warunków. Również z tego względu zastosowania nie znajdzie przywołane w skardze kasacyjnej postanowienie NSA z 3 kwietnia 2008 r., I OSK 950/07, ponieważ rozważania sądu związane z tym, czy publikacja w BIP stanowi akt lub czynność określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. były związane z uprawnieniem do żądania udostępnienia informacji publicznej. Jak już wskazano, w niniejszej sprawie spółka nie występowała z wnioskiem o udostępnienie informacji, a z jej usunięciem, wykraczając tym samym poza zakres obowiązywania tej ustawy.

Wykazując niezasadność opublikowania informacji przed ostatecznym zakończeniem postępowania administracyjnego, spółka wskazuje na możliwość wprowadzenia odbiorców w błąd (jeżeli chodzi o walor ostateczności tej decyzji i nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności) i spowodowanie szkody finansowej oraz dla jej interesów (renomy). Wykazuje więc skutki o charakterze cywilnoprawnym, które nie mają wpływu na ocenę wystąpienia przesłanek wycofania z obrotu produktu leczniczego. Nie odniesie więc zamierzonego skutku powoływanie się ogólnie na toczące się postępowanie administracyjne przy wykazywaniu indywidualnego charakteru działań organu. Tak samo, warunku tego nie spełni powołanie przepisu art. 5 ust. 3 i art. 8 ust. 3 zd. 1 u.d.i.p. Przepisy te dotyczą udostępniania informacji publicznej, a nie obowiązku usunięcia konkretnie wskazanych informacji.

Przepis art. 182 § 1 p.p.s.a. umożliwia rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym skargi kasacyjnej od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, okoliczności przytoczone w skardze kasacyjnej nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania przez trzech sędziów tego Sądu.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.