II OSK 919/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 389/11 po rozpoznaniu skargi E. P. i K. P. uchylił decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wykonania określonych robót budowlanych oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] i orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie wykonanego otworu okiennego w łazience budynku przy ul. [...] w R. ostateczną decyzją z dnia [...] września 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. nakazał E. P. i K. P. wykonać zalecenia zawarte w przedłożonej ocenie technicznej, polegające na wykonaniu wentylacji łazienki i zamontowaniu drzwi otwieranych na zewnątrz. W podstawie prawnej podano przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Po podjętej przez organ próbie przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego wobec orzeczonego obowiązku, zobowiązani wnieśli 4 maja 2007 r. odwołanie od decyzji. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, skarga na to postanowienie została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. II SA/Gl 878/07.

W następnej kolejności zobowiązani złożyli pismo z 10 maja 2008 r., w którym zawarli trzy alternatywne wnioski: o uchylenie decyzji z [...] września 2006 r. w trybie art. 154 § 1 k.p.a., o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. lub wznowienie postępowania na podstawie art. 145 k.p.a., w przypadku "zaistnienie stosownych przesłanek".

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z [...] września 2006 r., podając w uzasadnieniu, że nie została spełniona żadna przesłanka z art. 145 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z [...] maja 2009 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że wniosek stron zawierał alternatywne żądania zastosowania różnych trybów nadzwyczajnych, które nie mogą być stosowane zamiennie. Pierwszeństwo wobec wznowienia postępowania ma żądanie stwierdzenia nieważności decyzji. Organ I instancji nie przekazał wniosku w tym zakresie organowi właściwemu do przeprowadzenia postępowania w sprawie nieważności. Wszczęcie postępowania nieważnościowego stanowi przesłankę do zawieszenia postępowania w przedmiocie wznowienia. Nadto wniosek o wznowienie winien odpowiadać warunkom formalnym, w tym związanym z terminem jego wniesienia. W tym zakresie także nie poczyniono żadnych ustaleń, wobec czego sprawa wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania.

Po otrzymaniu akt sprawy, organ I instancji zwrócił się do stron w dniu 2 września 2009 r. z żądaniem sprecyzowania wniosku. Podał, że domaganie się wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji nie jest prawidłowe, podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w k.p.a., zatem oczekuje w terminie 7 dni na odpowiedź, w jakim trybie wniosek winien być rozpoznany. W odpowiedzi inwestorzy podnieśli, że drzwi otwierają się do wewnątrz łazienki od powstania budynku w 1948 roku i podali, że domagają się wznowienia postępowania, w celu ostatecznego zakończenia sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. odmówił wznowienia postępowania, podając w podstawie prawnej przepis art. 149 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu przytoczył brzmienie przepisu art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. i stwierdził, że odmowa wznowienia następuje ze względu na to, że nie została spełniona żadna z przesłanek wznowienia.

W odwołaniu od decyzji E. i K. P. podali, że budynek był budowany przez zmarłych rodziców K. P. Inwestorzy jedynie wykonali okno w łazience, które stało się powodem postępowania. Zarzucili, że organ nadzoru popełnił błąd wydając decyzję dotyczącą wymiany drzwi łazienkowych i nie znajduje obecnie sposobu na usunięcie jej skutków, a istniejące drzwi są wykonane legalnie i zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie budowy.

Przed rozpoznaniem odwołania Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął, powołując się na wniosek stron, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z [...] września 2006 r. a następnie decyzją z [...] stycznia 2010 r. odmówił stwierdzenia jej nieważności. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 12 października 2010 r. sygn. VII SA/Wa 900/10 stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że skarżący nie wnieśli wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji ostatecznej, albowiem swoje alternatywne żądania sprecyzowali, ograniczając je do żądania wznowienia postępowania.

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2011 r. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wznowienie postępowania może mieć miejsce jedynie z powodów enumeratywnie wyliczonych w art. 145 § 1 oraz 145a i 145b k.p.a. Nadto podanie o wznowienie winno być wniesione w terminie 1 miesiąca od daty dowiedzenia się przez stronę o przesłance wznowienia. W sprawie wnioskodawcy nie podali żadnej z przesłanek wznowienia, jak również nie odnieśli się do kwestii terminowości złożenia wniosku o wznowienie. Ze względu na brak określenia powodu wznowienia, organ nie ma możliwości zweryfikować, czy wniosek został wniesiony w terminie. Odmowa wznowienia jest zatem prawidłowa, skoro nie wskazano żadnej przesłanki wznowienia i nie wykazano zachowania terminu do złożenia wniosku.

W skardze do sądu administracyjnego E. i K. P. opisali podjęte w sprawie rozstrzygnięcia i zwrócili się do sądu o wyjaśnienie sprawy, w tym rozstrzygnięcie, czy są podstawy do nakazywania wymiany drzwi w budynku istniejącym od 60 lat. W piśmie procesowym z dnia 28 listopada 2011 r. pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Podniósł, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a, albowiem zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji. Organ nadzoru budowlanego w toku postępowania naprawczego nakazał przedłożenie opisu robót wykonanego otworu okiennego i oceny jakości przeprowadzonych robót. Sporządzona ocena przekraczała ten zakres, albowiem biegły objął nią łazienkę i drzwi do niej. W konsekwencji decyzja ostateczna, objęta wnioskiem o wznowienie, została wydana z naruszeniem zakresu sprawy wyznaczonym aktami rozpoznającymi zagadnienie wstępne, jakim było postanowienie i decyzja nakładająca obowiązek sporządzenia opinii i ekspertyzy. Wniosek o wznowienie został złożony w terminie, albowiem skarżący dowiedział się o takiej możliwości w dniu 20 kwietnia 2008 r. Organy z naruszeniem zasad procedury administracyjnej z art. 7, 8 i 9 k.p.a. zaniechały wezwania strony do sprecyzowania i uzupełnienia wniosku, co miało wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnił stronie skarżącej, że przedmiotem kontroli Sądu jest wyłącznie zgodność z prawem decyzji orzekającej o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] września 2006 r. Sąd nie miał podstaw do badania i nie badał poprawności decyzji PINB z [...] września 2006 r., nakazującej skarżącym wykonanie określonych robót. Z tego powodu nie może odnieść się do żądań skargi o rozstrzygnięcie, czy istniały podstawy do nałożenia na skarżących obowiązku zamontowania innych drzwi łazienkowych w istniejącym budynku. Ze względu na treść decyzji Sąd nie może także rozstrzygać, czy w sprawie została spełniona któraś z przesłanek wznowienia postępowania. W sytuacji braku przesłanki wznowienia organ odmawia uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., warunkiem jest jednak uprzednie wszczęcie postępowania wznowieniowego i przeprowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia. Do takiego etapu sprawa niniejsza nie została doprowadzona, albowiem organy wydały decyzję o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego, w oparciu o przepis art. 149 § 3 k.p.a. Sąd podkreślił, że przepis ten reguluje jedynie formę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o wznowienie. Powodem odmowy wznowienia nie mogą być przy tym kwestie merytoryczne, ale wyłącznie formalna dopuszczalność złożonego wniosku. Wydać decyzje o odmowie wszczęcia można wyłącznie wtedy, gdy wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia z uchybieniem terminu, a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Żadne inne okoliczności nie uzasadniają odmowy wznowienia postępowania, w szczególności nie może jej uzasadniać argument, że w sprawie nie jest spełniona żadna przesłanka wznowienia. Na tym etapie wstępnym organ nie ma prawa badać przesłanek wznowienia, czyni to dopiero po wznowieniu postępowania. Konstrukcja ta znana jest kodeksowi postępowania administracyjnego od daty jego wejścia w życie, stąd jako szczególnie wadliwą i będącą dowodem na brak znajomości tej instytucji prawnej należy ocenić praktykę organu I instancji, który dwukrotnie popełnił ten sam błąd, uzasadniając odmowę wznowienia argumentem, że nie stwierdzono spełnienia żadnej z przesłanek wznowienia z art. 145 § 1 k.p.a. Jak wyżej wskazano, odmowę wznowienia może uzasadnić jedynie okoliczność, gdy wniosek o wznowienie nie pochodzi od strony postępowania, żądanie nie dotyczy decyzji ostatecznej oraz nie został zachowany termin do złożenia wniosku, określony w art. 148 k.p.a.

Organ II instancji z kolei trafnie dostrzegł, na jakich podstawach może być wydana odmowa wznowienia, nie uchylił jednak wadliwego orzeczenia organu I instancji, lecz stanął na stanowisku, że skoro nie została sprecyzowana żadna z przesłanek wznowienia, to nie ma możliwości stwierdzenia, że wniosek został złożony w terminie, dowód w tym zakresie obciąża stronę, brak zachowania terminu uzasadnia odmowę wznowienia. Odnosząc się do argumentacji organu odwoławczego Sąd zwrócił uwagę, że nie można wyprowadzić wniosku o braku zachowania terminu do złożenia żądania wznowienia z tej przesłanki, że strona nie podała podstawy wznowienia i nie ma podstaw do ustalenia początkowego momentu biegu terminu. Z faktu, że terminu tego nie można ustalić nie można wywodzić, że termin nie został zachowany. Brak dostatecznej ilości danych we wniosku o wznowienie uzasadnia żądanie jego sprecyzowania. Organ I instancji co prawda wezwał stronę pismem z dnia 2 września 2009 r. do sprecyzowania wniosku, wezwanie to dotyczyło jednak co najwyżej określenia wyboru trybu nadzwyczajnego, mającego mieć zastosowanie w stosunku do decyzji ostatecznej. Ogólnikowe stwierdzenie, że wniosek nie czyni zadość wymaganiom k.p.a. nie pozwala przyjąć, że skarżący zostali wezwani do podania podstawy wznowienia oraz wykazania zachowania terminu do wniesienia wniosku. Wezwanie takie, wobec stwierdzonych braków było obowiązkiem organów. Winno ono nadto być dokonane w sposób dostosowany do poziomu wiedzy prawniczej stron i dostatecznie precyzyjne. Prowadząc ponownie postępowanie, organ I instancji wezwie strony do określenia, która z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. w przekonaniu stron zachodzi oraz do podania, kiedy strony dowiedziały się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia.

W konsekwencji materiał sprawy uzasadnia w przekonaniu Sądu przyjęcie, że decyzje o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia zostały wydane przedwcześnie, bez dostatecznego ustalenia okoliczności mogących uzasadniać taką odmowę, a w przypadku organu I instancji, z powołaniem się na wadliwą argumentację. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1) naruszenie przepisu prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 63 § 2, 64 § 2 i art. 145 § 1 k.p.a., polegającego na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji tezy, iż w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego powinny ponawiać wezwania skierowane do wnioskodawców o sprecyzowanie treści ich żądania;

2) naruszenie przepisu prawa procesowego, a to art. 133 § 1 in principio p.p.s.a., polegającego na zaniechaniu przez Sąd I instancji orzekania na podstawie akt sprawy, zwłaszcza w kontekście oceny poziomu wiedzy prawniczej stron oraz ciężaru dowodu;

3) naruszenie przepisu prawa procesowego, a to art. 141 § 4 p.p.s.a., polegającego na nieuczynieniu przez Sąd I instancji zadość wymogowi sporządzenia uzasadnienia wykazującego zaistnienie przesłanek uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji, zwłaszcza wad proceduralnych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli E. P. i K. P., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji zasadnie uznał, że organ powinien ponowić wezwanie skierowane do wnioskodawców o sprecyzowanie ich żądania. Należy bowiem zwrócić uwagę, że organ w piśmie z dnia 2 września 2009 r., stwierdził jedynie, że wniosek nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w k.p.a., w związku z czym wezwał strony do określenia, w jakim trybie wniosek powinien zostać rozpatrzony. Tymczasem, stosownie do art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wystosowując zatem do wnioskodawców wezwanie do sprecyzowania wniosku, organ powinien wskazać, czym każdy z podanych przez nich trybów nadzwyczajnych się charakteryzuje, w szczególności przystępnie i precyzyjnie opisać stronom, jakie wymogi należy spełnić, by wszcząć jedno z tych postępowań nadzwyczajnych. Takie działanie organu stanowiłoby wypełnienie normy zawartej w art. 8 k.p.a. nakazującej organom administracji publicznej prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W związku z brakiem prawidłowego wezwania stron do sprecyzowania wniosku, nie można stawiać wnioskodawcom zarzutu, że nie podali żadnej przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 k.p.a. Takiej przesłanki nie miał obowiązku poszukiwać Sąd I instancji, dlatego całkowicie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 in principio p.p.s.a., jakoby Sąd nie uczynił zadość obowiązkowi orzekania na podstawie całości akt sprawy.

Za nieusprawiedliwiony należało uznać także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji wyjaśnił w należyty sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia i wskazał w sposób jasny i wyczerpujący, dlaczego zaskarżone decyzje w ocenie Sądu naruszają prawo, w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.